关于拉闸限电的公共决策分析_决策分析平台详细设计
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关于“拉闸限电”的公共决策分析
——以安徽省全椒县为例 今年是“十一五”的最后一年，随着年底临近，各地都在为完成节能减排指标而努力。国家发改委、工信部对节能减排也提出了具体的要求，要求各地不能靠拉闸限电的突击行动来完成任务，更不能停限居民生活用电和公共设施用电。但是，仍有一些地方政府对中央的规定置若罔闻，实施拉闸限电，严重损害了广大人民群众的利益。
11月15日，中央电视台《共同关注》栏目播出了对安徽省全椒县“拉闸限电”事件的调查结果。《焦点访谈》报道，为了完成节能减排目标，安徽省全椒县从10月20号开始拉闸限电以来，45万居民几乎一半时间在黑暗中摸索着度过，连医院做手术也得自己发电。该事件曝光后在社会上引起了巨大的反响，人们纷纷对政府这种行为产生了质疑。
从公共部门决策的角度来分析这一事件，我们发现其中有许多值得我们深思的地方。针对全椒县“拉闸限电”事件，本文将用公共决策的相关理论知识进行分析探讨。
一、公共部门决策的原则
1、公共部门决策要遵循科学性原则
科学性原则具体包括信息充分原则、可行性原则、系统分析原则、对比选优原则、集团决策原则和时效原则。全椒县在作出拉闸限电的决策时，首先没有遵循信息充分原则，政府部门没有广泛听取民众的意见和建议，没有及时了解由于拉闸限电对民众生活所带来的影响，因而无法及时作出决策修正和追踪决策。其次，全椒县政府对于拉闸限电没有作出充分的可行性论证，虽然拉闸限电有利于实现节能减排的目标，但是这样做会对居民的正常生产、生活产生巨大的影响，这些影响所带来的显性的和隐性的损失常常是无法衡量的，这一点也违反了系统分析的原则，即没有充分考虑拉闸限电对社会生活方方面面的影响。同时，在调查中，全椒县有关人员辩解说，因为今年9月份，上级才把用电量纳入节能减排考核，而上级下达的这个节电指标，年底前根本无法完成，所以只能全县拉闸限电，我们暂且不论谁是谁非，如果真像有关人员所说的那样，那么由此可见上级部门所制定的节电指标也缺乏科学性。最后是对比选优原则，为了完成节能减排的计划指标，全椒县政府有很多的方案可以选择，比如关停高能耗企业，鼓励居民节约用电等等。但是，相对于其他的方案来说，对居民实施拉闸限电是最有效、最迅速的方法，因为关停高耗能企业必然会损害当地的经济发展，会影响官员政绩。所以，“拉闸限电”政策对官员来说是符合对比选优原则的，虽然，广大的民众并不这样认为。
2、公共部门决策要遵循价值性原则
价值性原则具体包括公共利益至上的原则、政治价值优先的原则和体现公民意志的原则。在“拉闸限电”事件中，很显然我们可以的看到，当地政府违背了以上原则。公共利益，首先是大多数人的利益，而恰恰相反，全椒县政府维护的是自己的政绩以及作为政绩考核指标的经济增长，但代县长却辩称，节能减排工作根本的是为了全社会的利益，短期内的、局部的利益受损失和受影响，有的时候也是一种难以两全。这种说法完全是把节能减排的正当性和拉闸限电的不正当性混为一谈，是打着节能减排的幌子损害公共利益。国家制定节能减排指标，是为了加大淘汰落后产能力度，严控高耗能、高排放行业过快增长，促进发展方式转变。像全椒县这样不从根本上解决问题，而是靠全县拉闸限电来完成指标，与中央的政策背道而驰，不仅让环境保护规划失去了本来的意义，还严重干扰和影响了社会的正常秩序，严重违背了政治价值优先原则。关于体现公民意志的原则，很显然这一点没有做到，全椒县政府没有坚持决策过程中的公民参与问题，没有充分考虑公民的愿望、要求和整体利益。在采访最后，全椒县节能办主任唐陈说到，我们停居民的用电，主要就是为了提前实现我们的目标，让工业尽快恢复，就是这个目的。我说停到11月20号，如果影响不大的话，停到11月30号无所谓的。这个工厂停一天，工厂做出多大的牺牲？我们停一天都是心里非常着急的一天，用电量降不下来，你们走了，我马上要建议晚上居民停电时间要提前一点。可见，政府工作人员完全没有考虑公众的感受，这是赤裸裸的官僚主义作风。
二、方案的可行性分析
决策的可行性分析包括条件分析、成本与效益分析、利益分配与政治限制性分析、政策对象的特征分析以及政策的有效性分析等等。做好方案的可行性分析至关重要，它关系着决策实施的成败。
条件分析包括自然条件、技术条件、政治条件、经济条件、社会条件。由于案例中的事件不像工程建设那样可以比较完整的进行条件分析，其执行实施其实对客观条件的要求并不是很高，其真正的限制性因素就在于其实施之后的效果与影响。同时，由于后边的成本效益分析、利益分配与政治限制性分析等或多或少也会涉及到条件分析的相关内容，所以在此不作详细论述。
1、成本与效益分析
成本包括经济成本、社会成本、政治成本等方面。在这个案例中，全椒县政府拉闸限电，特别是限制普通居民的用电，首先在社会成本上是付出了很大的代价的，拉闸限电后，居民的生活极其不便，正常的生产生活秩序遭到破坏。调查中，由于夜晚的限电导致交通事故频发，医院急救受到很大的限制，当地群众怨声载道。在政治成本方面，由于拉闸限电本身与上级的政策背道而驰，所以其本身就具有一定的政治风险，只不过对于拉闸限电上下级之间是彼此心照不宣的，因此政治风险是具有可控性的，只要不曝光，其风险几乎为零。而由于限电所导致的民众的不满其实也是政治成本的一个方面，只不过在当今的政治体制下，特别是在地方上，民众的态度对政府几乎是不会产生什么大的政治成本的。而从经济成本方面来讲，由于全椒县的拉闸限电主要针对的是普通居民的用电，所以经济受损的主要是个体工商户，小商贩之类的，大型企业由于有政府政策倾斜，在这次拉闸限电中基本没有受到什么损害，当地政府在这次拉闸限电中所付出的经济成本并不是很大。除了上面所说的成本外，当地政府通过拉闸限电来实现节能减排，而不是淘汰落后产能，严控高耗能、高排放行业过快增长，进而促进发展方式转变，这种做法从长远来看已然付出了巨大的经济与社会成本。收益分析也包括政治、经济、社会几个方面。先从经济方面来说，拉闸限电（主要是限制居民用电）没有对当地的重点企业造成影响，在一定程度上保持了当地经济的稳定发展。在社会方面，从暂时来看，当地政府的行为确实是有利于节能减排任务的实现，从表面看来也是保护了环境。综合以上两个方面的收益就反映了政府的政治收益，一方面完成了上级的节能减排任务，另一方面又保持了经济的稳定发展，可谓是“双丰收”，这对官员政绩的提升无疑是有巨大的积极作用的。
2、利益分配分析
任何一项公共决策，其实施的结果必然会给人们带来一定的利益。但这种利益对具体的个人或团体来说则是不同的。本案例所涉及的利益分配其实很简单，主要包括政府、普通居民、大型企业三个方面。他们三者之间的利益分配问题，在前面的部分论述的也是比较清晰的。全椒县政府所实施的拉闸限电政策所带来的后果就是，政府和企业是最大的受益者，政府获得了政治经济效益，大型企业保持了其正常的经济收益，而最终所有的损失都转嫁到了普通民众身上，民众其实是为政府的政策买了单的，这种利益分配完全是不合理的，违背了最起码的公平。
3、政治限制性分析
公共部门决策与政治资源有着密切的关系，因此它的实施少不了以一定的政治资源作为前提。
本案例中全椒县政府的拉闸限电政策，特别是限制居民的日常用电已经违背了中央关于节能减排的若干规定。国家发改委、工信部要求各地不能靠拉闸限电的突击行动来完成节能减排的任务，更不能停限居民生活用电和公共设施用电。发改委表示针对“拉闸限电”将采取各种措施，避免和纠正这种错误做法。可见，全椒县政府拉闸限电在政策上是不可行的。
再从民众的拥护程度上来看，普通群众是强烈反对政府的拉闸限电政策，因为这一政策严重损害了居民的利益。我们也可以看到网上声讨政府拉闸限电政策的呼声也是很高的，但是，政府对这些却全然不顾，打着公共利益的旗号我行我素，这一行为是对民意的亵渎，是对民主政治发展的巨大破坏。
由于“拉闸限电”政策很难用具体的数据进行分析，所以以上分析尽量避开了定量分析，主要采用的是定性分析，这也导致分析的说服力不是很强。但是，通过以上决策原则与可行性的分析，我们显然可以看出，全椒县政府的行为违背了公共利益，同时又缺少必要的政治资源，其被媒体曝光，受到民众的批评是必然的。
三、基于公共决策理论的建议
全椒县政府拉闸限电政策的实施，说明了有些地方政府的公共决策体制存在很大的问题，基于公共决策的相关理论，提出以下建议。
1、改变政府的工作作风，杜绝官僚主义、本位主义，树立公共利益至上的理念，重视民意，促进决策的科学化与民主化。这一点是十分重要的，但也是很难从根本上做到的，但是这些小小的改变对整个公共决策的质量有着巨大的提升作用。
2、加强政府工作人员特别是决策官员的理论学习，掌握公共决策方面的理论知识，用理论指导实践，使其在决策时有正确的理论指导，杜绝“拍脑袋”决策。
3、重视“听证制度”的积极作用，在涉及公共利益方面的决策时，召开听证会，充分听取人民群众的意见和建议，这样既能减少决策的失误，又有利于决策的实施。
4、加强对政府决策的监督。监督的形式有很多，包括上级的监督、党内监督、人大监督、舆论监督、公民监督等等，监督只是手段而不是目的。针对目前普遍存在的监督不力现象，可以设置独立于政党、政府之外的具有独立的监督权利的非政府组织，该组织构成人员具有较强的专业知识与高度的责任心、正义感。由于与政府没有较大的利益关系，其监督的实施会在一定程度上改变以往监督不力的负面评价，起到应有的监督作用。
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