MPA考前辅导公共管理基础讲义(第三章).ppt.Convertor_公共基础管理讲义

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第三章 公共决策

第一节 决策的基本问题

第二节 行政决策体制

第三节 行政决策程序

第四节 公共决策中的群体决策

第一节 决策的基本问题

一、决策的含义

1、现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，发韧于20世纪中叶的美国。

2、公共组织的决策，是指公共组织在管理活动中，为实现一定的目标或解决面临的问题制定行政方案并加以优化选择的过程。

3、决策的特性：预见性、选择性、主观性

一般而言，决策的内容可以简化为目标选择和方案选择两个方面。进行决策时，确定目标是首要的。目标要具体、恰当、具有可检验性。决策过程实质上就是选择的过程，选择性是决策的重要特性之一，选择性是决策的灵魂。人们习惯上把只的一种方案可供选择，没有其他选择余地的选择称为“霍布森选择”，如韩信的“背水一战”就是一种霍布森选择。

二、决策类型

1、程序性决策与非程序性决策，这是按决策问题的重复程度进行的区分。

2、单目标决策与多目标决策，这是根据决策目标的多寡进行的区分。

3、确定性决策、风险型决策与非确定型决策，这是根据决策条件的可控程度进行的区分。

4、个人决策与群体决策，这是根据决策的权限安排来区分的。

5、原始决策与追踪决策，这是根据决策所要解决的问题性质进行的划分。原始决策的实施会带来很大的沉积成本。追踪决策的基本特征主要表现为回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍。

三、决策的前提

决策的前提主要涉及两个方面的因素，即价值因素和事实因素。价值判断被认为是决策的首要前提。

价值前提的本质含义，是指在决策前人们往往对问题及其处理会有先入为主的意见与想法。每个人都不可能没有自己的想法与思考，这些东西在遇到问题之前都先天存在着，影响着问题的判断和方案选择。价值判断常常表现为价值目标的选择，价值目标是对实践结果的意义评价，因此它与决策目标既有联系又有区别。决策目标称为“事”，价值目标称为“愿”。

事实前提是指问题客观所处的环境，这是不以人的意志为转移的，就如同人不能选择自己的父母一样。事实前提主要表现为客观性、可检验性和变动性三个方面。

价值前提与事实前提的区别：第一，提出问题的角度不同。价值前提是从需要不需要和值不值得作出决策提出问题，事实前提从能不能和可不可以角度提出问题。第二，认知形成的依据不同。事实前提的依据是客观标准，价值前提的依据是主观判断。第三，影响决策的作用不同。价值前提的影响主要表现为决策目标的确立上，而事实前提的影响主要表现在行动方案的选择上。

一、行政决策的含义

1、含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。

2、特性：决策主体的特定性，即主体是行政机关；决策内容的广泛性；决策的权威性。

二、行政决策系统

每一个决策系统可以在横向上划分为信息子系统、参谋子系统、决策子系统和监控子系统。

1、信息子系统。信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作，它是决策子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。其作用或职能主要是：（1）收集信息。（2）加工处理信息。（3）传递信息。第二节 行政决策体制

2、参谋子系统。是由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的，它是决策子系统的辅助机构，保证公共决策的科学化、民主化，具有集体性、科学性和相对独立性等特点。其作用或职能主要是：（1）界定政策问题、确立政策目标。（2）提供解决问题的方案、途径和方法。（3）对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。

3、决断子系统。是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程，具有权威性和主导性的特点。其功能或作用主要有：（1）界定政策问题。（2）确立政策目标。（3）设计政策方案。（4）选择政策方案。

4、监控子系统。是决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。其作用是：（1）防止决策者滥用决策权。（2）促使政策内容切合实际。（3）监督执行机构及其人员正确执行政策。

三、行政决策体制

各国政府的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种。

独裁制主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权，其具体类型分为宗教领袖型(以伊朗为代表)、君主亲政型（约旦、阿联酋）、军人独裁型。议会制体制的特点是由公民选出代表或议员，然后由代表或议员决策的体制。主要有议会－总统制（美国）、议会内阁制（英国）、议会－委员会制（瑞士）。人民代表大会制属于民主集中制决策体制一种，主要内容是：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则行政权力；实行议行合一，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责、受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导关系和工作联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。第三节 行政决策程序

一、问题界定

问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距，任何决策都从发现问题开始。问题界定要经过症结分析、原因分析、确切表述几个方面或阶段。

问题界定主要的方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

二、目标确立

行政目标具有层次性、多样性、从属性。目标确立阶段必须遵循的基本原则有针对性、可行性、系统性、规范性、具体性。目标确立的方法主要有综合指标法、主要目标列举法、目标排序法、综合评分法、逐步淘汰法。

三、方案设计

方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。包括轮廓设计和细化两个步骤。主要的方法有头脑风暴法（又叫自由思考法）、对演法、综摄法（又称比喻法或集思广益法）。

四、后果预测

后果预测是对决策方案实施条件的变化和方案的各种可能效果的预测。基本步骤包括收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果。主要方法有德尔斐法、会议法、时间序列法、回归分析法、趋势外推法。

五、方案抉择 主要的环节是确定标准、可行性分析、合法化。可行性分析包括政治可行性、经济可行性、法律可行性、行政可行性、技术可行性。

主要方法有经验判断法、决策树法、试验法、模拟法。第四节 公共决策中的群体决策

一、群体决策及其利弊

1、公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策是指领导集体决策，群体参与决策是指群众参与决策。

2、群体决策的优势：能够集思广益、提供更多的方案；由于参与决策增强了对决策的认同感和自身行为的满意感，使决策便于执行；有助于加强沟通，增强组织凝聚力。

弊端：工程程序慢、时间长；障碍多，不利于意见的真实表达；决策容易出现极端，导致冒险或保守；加重组织内冲突，难以形成决策结果；决策被少数人把持，伤害群体的感情；决策无人负责；需要一定的素质基础，如对决策知识的认知、决策能力、决策程序等基础；决策目标不明朗时不宜运用；决策过于强调民主的激励作用使决策目标本身被忽略。

二、参与决策的特征

通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也高，有利于提高公共决策的有效性和促进公共决策的合法性。参与决策代表了现代公共管理以人为中心的决策观念，它不仅可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用，从而提高自我价值判断和群体合作意识，而且可以对群体的工作行为和社会行为产生超出群体决策本身的更为广泛的心理影响，从而有助于增强领导对群体的指导与控制。

但参与决策也只是在一定条件下才能产生积极的效果，依赖于下属的工作成熟程度，否则不断不会提高决策的质量，还会把事情搞坏。

三、群体决策的抉择规则

1、一票否决（全体一致），如联合国安理会的决策规则。

2、多数规则，即少数服从多数，以多数票通过中选方案的抉择规则。有相对多数和绝对多数。多数规则的修正方法有孔多塞标准，又被称为“两两对比法”或“成对表决法”；博尔达计数，也被称为“偏好次序表决法”；造成投票法，也被称为“同意表决法”；淘汰投票制，又被称为“否定表决法”；正负表决法。

3、等级决定规则

最常见的办法是先由群体成员对备选方案进行分析讨论，大家充分交换信息，然后在此基础上由群体中的一个成员，往往是群体中的领导者负责最后拍板，这类似于我国党政机关的决策方式。严格来讲，等级决定规则属于个人抉择规则而非群体抉择规则，尤其是极端化的独裁制方法。