在西部大开发中注重加快旅游业发展_如何加快发展旅游业
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在西部大开发中注重加快旅游业发展
——以甘肃省旅游业考察为例
来源：摘自《旅游调研》2005年第4期
2004 年是实施西部大开发战略的第五年。五年来，西部大开发展现了一个良好的开局，取得了重大进展和明显成效。在西部大开发中，如何加快发展特色优势产业，如何促进社会就业，在贫困地区是否可以以旅游业为突破口探索脱贫致富之路。如何把旅游业开发与保护生态相协调，实现西部的可持续发展。最近，笔者带着这些问题与国家旅游局等部门专家一道考察了甘肃旅游业的发展，深深感到，加快开发旅游业在西部大开发中具有重要的意义，应当着力解决制约旅游业快速发展的关键性问题，促使旅游业在西部大开发中发挥更大的推动作用。
一、加快旅游业发展在实施西部大开发战略中具有重要意义
（一）西部蕴藏丰富的旅游资源，西部开发旅游业具有明显优势
我国西部区域辽阔，少数民族众多，蕴藏着十分丰富的旅游特色资源，纯净原始的生态环境，雄奇独特的自然景观，风格迥异的人文古迹，博大精深的文化遗产，深得中外旅游者求新、求异、求知、求乐的需要，极具经济开发的价值。
若就甘肃而言，旅游资源类型多样，地域特色明显。它有 4 个国家级风景名胜区，15 个国家森林公园，53 处丹霞地貌点，55 个省级森林公园，360 多处旅游景区。其中有举世闻名的敦煌石窟、鸣沙山月牙泉、麦积山、黄河三峡、嘉峪关、阳关、玉门关。此外，还有人文始祖伏羲氏诞生地，红军长征天险腊子口，西路军鏖战的河西走廊和万里长征会师地会宁等。甘肃有 45 个民族，其中裕固、保安、东乡是甘肃独有的少数民族，甘南有著名的藏传佛教寺院拉卜楞寺，临夏被称为“中国的麦加城”：少数民族风情具有深厚的文化积淀，是旅游开发的潜在资源。
近年来，甘肃的工业、农业、现代科技又成为新开发的旅游资源。这里有成功发射神舟五号飞船的酒泉卫星发射基地；有成为首批“全国工业旅游示范点”的刘家峡水电站；还有观光农业——农民创办的“农家乐”在全省农村遍地开花。
党中央、国务院在西部大开发的许多文件中反复强调要开发西部的特色优势产业。考察结果表明，西部具有优于全国平均水平的密集而独特的旅游资源，旅游业是西部地区重要的特色优势产业，西部开发旅游业具有明显的优势。
（二）旅游业产业关联度大，开发旅游业有利于西部一、二、三产业的全面发展
旅游业是天然的综合产业，它一方面以自然资源、生态资源、社会经济、文化科技为依托；另一方面它与工业、农业、商业、餐饮来、旅行社业、交通运输业、邮电通信业、文化娱乐业等许多产业有十分紧密的关联性。随着旅游业的深度开发，还能衍生出一些新的生产部门甚至新的行业。旅游业所涉及的行业遍布一、二、三产业，同时它又是涉及面最广的服
务性产业。服务的内容涉及“食、住、行、游、购、娱、学”等各领域。大力开发旅游业，有利于西部地区一、二、三产业的全面发展，并且有助于产业结构的优化与升级。
（三）旅游业是劳动密集型产业，开发旅游业有利于西部扩大就业和扶贫
旅游业是劳动密集型产业，由于旅游业对其他产业的关联度很大，1 个旅游直接就业者可以带动 4 个旅游间接就业者。2000 年甘肃全省直接从事旅游管理、生产、经营人员 1.5 万人，间接从事旅游业人员 6.2 万人；到 2004 年 8 月，全省直接从事旅游业人数达 7.58 万人，比 2000 年增长 6.08 万人，是 2000 年的 400.28% ；间接从业人员 28.7 万人，比 2000 年增长 22.5 万人，是 2000 年的 362.9%。据全省预测，到 2010 年，甘肃全省直接从事旅游业人员将达 33.48 万人，间接从业人员将达 130 万人。发展旅游业有利于扩大社会广泛就业。
甘肃省的实践表明，旅游业在转移剩余劳动力方面发挥了重要作用，是扶贫效果好、成本低、返贫率低、受益面宽、拉动性较强的行业。要甘肃贫穷的陇南各县，农民所办的“农家乐”蓬勃兴起，每户“农家乐”周围又繁衍出众多的农民“专业户供应商”，为从事“农家乐”的旅游专业户提供土鸡、米酒、野山菜等。不仅安置了许多农村剩余劳动力，而且还直接增加了当地农民的收入。笔者亲自考察了永靖县枣园新村，农户所办的“农家乐”投入不多，收益很大，每户平均每年收入达 6 万～ 8 万元。成为农村脱贫致富的重要突破口。另外，旅游业对吸纳国有企业下岗再就业人员、吸纳妇女就业和刚刚参加工作的大专院校毕业生就业都能起到重要的作用。
（四）旅游业是天然的外向型产业，加快发展旅游业有利于西部对外开放
旅游业是天然的外向型产业，最优秀的“出口产业”和最便捷的“进口产业”。旅游创汇不需要直接出口宝贵的物质产品，不需要多环节长距离的远洋运输，旅游业一般不受贸易壁垒的阻碍和出口额度的限制。只要国外游客入境，并携带旅游产品出境，则进出都在创汇。这对西部内陆省份，特别是距离东南沿海港口遥远的广大西部地区，加快发展旅游业，同样可以为国家创造大量外汇收入。2003 年甘肃全省接待中外游客 873.46 万人次，旅游总收 23.65 亿元。甘肃省是全国旅游业开放较早的省份，敦煌石窟和古丝绸之路成为国际旅游的金色品牌。旅游业的发展扩大了中外交流的机会，它对于转变传统观念和封闭心态，对于中外文化的交流和融合，对于招商引资都发挥了重要的作用。
（五）旅游业是未来需求很旺盛的朝阳产业，为振兴西部提供现实和潜在动力
旅游是人的物质消费与精神文化消费相结合的消费方式，是以人为本的服务产业。我国经济已进入持续、稳定和快速发展的时期，人均国民生产总值超过 1000 美元，这不仅是进入小康生活水准的主要标志，也是旅游消费和旅游业再上新台阶的关键时期。发达国家的经验表明，在人均收入达到 1000 美元之后，旅游的大众化、普及化开始迅猛发展。当前在东部发达地区，旅游消费已进入“寻常百姓家”。未来 10 ～ 20 年，中西部的居民也将进入旅游消费的排浪式增长阶段，旅游度假将成为我国民众崭新的生活方式，旅游业将是未来需要旺盛的朝阳产业。扩大旅游的内外需求，将成为振兴西部经济现实的动力和潜在动力之一。
（六）旅游业是“无烟产业”，有利于西部的可持续发展
西部地区是我国许多江河的发源地，江河源头及上游生态环境的恶化，不仅直接关系到西部地区经济社会发展，而且对全国气候和环境产生明显影响。因此西部大开发必须要与西部环境保护及生态平衡相结合。
旅游业作为低消耗、低污染、高效益的“无烟产业”，可以打造成典型的绿色产业，它强调绿色开发、绿色经营、绿色消费，可以推行循环经济，走一条环境保护、生态平衡的可持续发展之路。旅游业是资源节约型产业，可以提高资源利用率，旅游资源本身就要求环境优美、生态平衡、人文古迹保持状态良好，这是吸引游客的根本所在。大力开发生态旅游，不仅可以为保持生态平衡打下坚实的经济基础，而且使旅游业本身走上良性循环的轨道。培育成熟的旅游景点，会使旅游资源不断升值，对资源的消耗逐步降低，这样会有力促进西部可持续发展。
二、在西部大开发中，甘肃旅游业发展的趋势与存在的问题
（一）在西部大开发中，甘肃省旅游业直入了快速发展阶段
从上个世纪 80 年代到 2004 年，纵观甘肃旅游业的发展，大致经历了三个阶段。第一阶段是上个世纪 80 年代，旅游只是一种外事接待工作，资源开发的产品培育层次很低；第二阶段是从上个世纪 90 年代到中央提出西部大开发战略之前，这一阶段开始把旅游作为一个产业来对待，但是发展模式单一，仅仅依托历史古迹和人文景观，搞了一些旅游景点的开发；第三阶段是中央实施西部大开放战略之后至今，加强了对旅游基础设施的建设，加大了对旅游产业结构的调整，开发了一批旅游新产品，设计了富有特色的精品旅游线路，旅游业进入了快速发展的新阶段：
1984 年，甘肃全省只有 1 家旅行社，到 2004 年，全省共有旅行社 242 家，其中国际旅行社 24 家。1990 年甘肃开始旅游饭店星级评定工作，1992 年全省共有旅游星级饭店 11 户，其中三星级 1 户，二星级 10 户；到 2004 的全省共有星级饭店 156 户，其中五星级 1 户，四星级 11 户，三星级 48 户，二星级 97 户，一星级 9 户； 1984 年全省旅游总收入仅 0.17 亿元，2002 年达 31.34 亿元，增长了 183 倍，2003 年遭遇“非典”冲击，2004 年上半年的旅游总收入已达 15.1 亿元，总体上恢复到“非典”出现之前的水平。1984 年全省旅游创汇 337 万美元，2002 年创汇 5431 万美元，比 1984 年增长了 15 倍，2004 年上半年创汇 1947 万美元； 1984 年全省旅游接待人数为 2.79 万人次，2002 年接待人数 1058.71 万人次，是 1984 年的 379 倍，2004 的上半年接待人数 507.33 万人，预计全年将超过 2002 年的接待人数。
（二）旅游业推动了相关行业的发展，成为服务业的龙头产业
甘肃旅游业极大地推动了交通运输业，公路旅游大巴开通了 14 个市州，铁路旅游专列成为客运的重要卖点，旅游热线成为民航新辟航线的首选目标。据电信部门测算，近两年流动人口和游客为他们创造的收占总收入的 46% ；另外，银行中间业务大幅增容，各类信用卡发行急剧攀升，涉及旅游的各类保险业种的投保人数大幅度增长，旅游电子商务极为活跃。旅游还拉动了各地土特产品、药材药品、民俗民间用品、工艺美术制品、健身用品、宗教艺术品的开发和销售。旅游业推动了民间文化的挖掘和保护，如洮岷花儿、河州花儿、庆阳皮影和香包、重现艺术魅力，民族歌舞走向全国和世界。旅游业带动了“中国优秀旅游城市”的创建活动，已使敦煌、嘉峪关、天水等市进入这一行列，许多城市正在积极争取。总之，旅游业已成为促进诸业兴旺的龙头产业。
（三）“政府主导、市场运行、企业经营、社会参与”成为旅游业发展的主要模式
西部大开发以来，由于甘肃旅游业的发展对各地产业促进作用明显，全省各市州（县）发展旅游业的积极性空前高涨。酒泉、嘉峪关、张掖、武威、平凉、天水、甘南、陇南等 13 个市州根据本地经济和旅游业发展的需要，出台了加快旅游业发展的指导性政策。酒泉市委、市政府下发了《关于进一步加快旅游业发展的意见》，解决了旅游发展的一些突出问题，如每年市财政安排 100 万元，各县市确保安排 30 万～ 50 万元专项旅游发展资金。嘉峪关市制定了旅游发展规划，建成了具有高水准的嘉峪关关城博物馆等一些新景点。甘南州党委、政府成立了“州旅游经济工作领导小组”，邀请了多家新闻媒体、旅行社和专家学者共同组成“寻梦香巴拉”踩线采风团，对州内人文、山水、宗教、民俗、文物进行全景式考察，产生了很好的经济效益和社会效应。
甘肃全省近年来大力推行“谁开发、谁受益”的宽松政策，促进民间资本纷纷涉足旅游业。在甘南州迭部县腊子口景区，藏族民营企业家帕巴次力，投资 1000 万元建设了“红军腊子口战役纪念馆”及旅游宾馆，为甘肃“红色旅游”填补了一处重要的景点。此外，玉门石油、甘肃烟草、甘肃电力、甘肃林业、兰新集团等大型国企斥资数亿元，进入旅游业，使甘肃旅游业与实施西部大开发战略同步升温。
甘肃旅游业在取得重大进展的同时，也还存在一定的困难和问题，归纳起来有以下四个方面：
一是甘肃旅游资源虽然十分丰富，但是开发程度普遍偏低，长期停留在较原始状态，多数景点没有培育成熟。另外，旅游资源开发形式单一，档次不高，偏僻地区景点分散，缺乏足够吸引力。难以开成规模效益。
二是政府投入不足，对外宣传促销力度不大。目前这种状况已经不能适应全国旅游市场以及国际旅游市场高度竞争的局面。仅以旅游宣传促销费用一项投入来看，与周边省份相比差距较大。据了解，2004 年新疆维尔自治区旅游局宣传促销费用 1000 万元，陕西 1000 万元，宁夏回族自治区 960 万元，青海 800 万元，西北五省中仅有甘肃为 150 元，落后于其他省份，若与东南沿海省份相比差距则更大。
三是旅游企业长期处于小、散、弱的地位，改革滞后，机制不活，缺乏竞争力。另外，甘肃省旅游局至今还属于省政府主管的事业单位，没有进入政府行政序列，这样与其他行政主管单位难以协调业务，特别是在《行政许可法》颁布之后，严格地说不具备依法行政的职权。从全省来看，主管网络仍有缺口，还有一些县（区）没有设置旅游局，缺乏旅游业的主管机构。
四是部分景区基础设施落后，部分宾馆饭店设备陈旧，影响接待能力的发挥。旅游旺季超负荷运转，环境容量与游客数量之间矛盾突出。淡季设施闲置，旺季人满为患，不利于环境保护和旅游资源的永续利用。
三、在西部大开发中促进旅游业快速发展的政策建议
（一）全国统筹，突出重点，完善西部旅游业发展规划
如前所述，加快发展旅游业，对实施西部大开发战略意义很大，因此，国家应将西部旅游业发展规划置于西部大开发长远规划的重要位置，国家在旅游业的产业布局上应当着力开发西部旅游业，把它作为特色优势产业大力扶持。西部旅游业的开发应当全国统筹，总体部署，突出重点，在西部规划部署重大跨区域旅游精品线路和精品项目。将“丝绸之路”旅游线路打造成中国旅游的国家级品牌，要以西安、天水、兰州、武威、张掖、酒泉、敦煌等重要城市为中心，以点带线，以线拓面，防止低水平重复建设。国家要从资金和人员培训等方面予以支持，使之上规模、上档次、上效益，提高西部旅游业的整体水平。
（二）进一步理顺旅游管理体制，共同搞好旅游资源的开发利用
旅游业是关联度很强的“块块”产业，但涉及旅游业的诸多部门却又是“条条”管理，一个旅游景区，往往涉及国土、建设、园林、文物、环保、宗教等各个部门，综合协调难度很大。有些旅游景区旅游资源所有权和经营权权属不明，长期存在部门之间相互掣肘的问题，直接影响旅游资源的综合开发和合理利用。一些部门强调本系统的规章而难以形成旅游资源的合力。建议有关部门专项研究这一普遍存在的问题，为制定《旅游业促进法》创造条件。
（三）政府实施优惠政策，鼓励民间资本投入，趟出扶贫新路子
旅游业较之其他产业，门槛低、启动快、生产链短、见效快，只要游客到来，即有现金收入，是脱贫富民的路子。甘肃省国家级贫困县宕昌县，2003 年启动旅游业，到 2004 年，全县已接待游客近 10 万人次，旅游总收入 1440 万元，在全县 GDP 的比重达到 4.3%，为该县脱贫富民趟出了一条切实可行的好路子。
但是“农家乐”容易启动，而为之配套的如道路建设和大型公共设施必须由政府实施优惠的政策加以引导。在用地、贷款担保、市场准入方面给予一定的优惠。在全面规划的基础上，可将西部开发基金、扶贫基金和国债资金捆绑起来，向大型基础设施投入，防止零敲碎打，形成一定规模，有力引导民间资本投入旅游业，使更大范围的穷困地区早日脱贫。
（四）进一步整合旅行社业的资源，迎接“入世”后来自国际的严峻挑战
我国国际旅行社占旅行社总数的 20%，国内旅行社占 80%，且大型旅行社规模经济得不到充分发挥，中小旅行社又缺乏独特的市场定位，旅行社业恶性价格竞争存在，市场秩序仍感紊乱，我国旅行社与外国旅行社竞争处于不利地位。我国在“入世”谈判中作出庄严承诺，不迟于 2005 的 12 月 31 日允许外方在我国独资建立旅行社。特别是发达国家的旅行社，资本雄厚，人员素质高，管理现代化，具有很强的国际竞争力。为此，我国旅行社业面临着来自国际同业的严峻挑战。为了迎接这种挑战，我国应当加紧整合旅行社业的资源，在生产要素优势互补的条件下，大胆改革，资产重组，优化资本有机构成，加强从业人员培训，尽快形成旅行社的核心竞争力，形成实力雄厚的旅行社集团，充分利用本土优势，认真学习国际同行经验，把国际竞争的负面效应降到最低程度。
（五）加大自然旅游资源和文物保护的力度
在开发利用旅游资源、积极发展旅游产业的同时，要注重加强自然旅游资源的保护和研究工作。当前一些文物出土后发生氧化变色甚至毁坏现象仍然比较严重，一些裸露在室外的自然景观正在遭到风沙、酸雨和环境污染的侵蚀和损害，一些人文古迹风化速度加快，十分令人担忧。随着经济发展和全球气候变化等诸多原因，一些亘古以来的自然景观出现萎缩和破坏的趋势。比如，敦煌月牙泉在解放初有 7 米深，而现在仅有 1.5 米，湖面仍在缩小，敦煌壁画也在发生霉变。因此必须加强自然景观和文物的抢救性保护，大力引进先进科技手段，加速重点立项，加大资金投入，加强研究力度，实现旅游资源的永续利用。在现有技术不足以对文物进行有效保护的前提下，应以保护为主，暂缓开发。
（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部研究员）岳颂东
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