城市应急信息瑞典灾害管理行动机构_城市灾害应急与管理

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瑞典灾害管理行动机构

瑞典灾害管理以民防为主。自1944年瑞典民防法通过以来，瑞典民防建立了三个基本体系，即：控制和报警体系；防护和疏散体系；防灾救援体系。

瑞典民防局，是瑞典民防系统防灾的中央，除一般民防事务外，主要研究制定国家及防灾救援应急预案。从防灾及军事上，可将瑞典分成6个地区，每个地区又包括2个或2个以上县，每县均有民防局，作为一级防卫单位，有自己的报警、防卫及疏散体系。（中国国防报）

日本快速应对新潟地震灾害

日本新潟县中越地区23日发生里氏6.8级大地震，造成了巨大的人员伤亡和财产损失，有近10万人在各种避难所避难。

田吉隆为首的由有关省厅局长级官员组成的“非常灾害对策本部”负责调查灾情和指挥救灾。随后，以村田为团长的政府调查团赶赴地震发生后，日本政府立即设立了相关机构调查灾情并展开救灾工作，日本自卫队也迅速投入到救灾和运送灾民的工作中。日本的各级灾害应对机制在应对此次地震灾害上也发挥了重要作用。新潟地震发生4分钟后，日本首相官邸便设立了“官邸对策室”，负责调查灾情和收集地震信息。10分钟后，正在出席东京电影节的日本首相小泉便得知了相关消息。24日一早，日本政府根据《灾害对策基本法》，设立了以防灾相村灾区，实地调查灾情。当晚，在首相官邸召开了由小泉、官房长官细田博之和国土交通相等有关阁僚出席的“对策会议”，刚从灾区回来的村田报告了灾区情况。小泉指示，政府要与灾区政府保持联系，全力以赴采取救灾对策。小泉26日将赴灾区视察。此外，“非常灾害对策本部”决定启动储备的约9万份救灾食品提供给灾区；日本政府还决定编制2004年度补充预算案，拨款用于新潟地震灾区的重建。

日本自卫队在地震发生后迅速采取行动。地震发生4分钟后，防卫厅便设立了“灾害对策本部”。半个多小时后，陆上自卫队、海上自卫队和航空自卫队的飞机相继飞往灾区。1个小时后，防卫厅召开了“灾害对策会议”，决定迅速收集灾情。日本防卫厅和自卫队在1995年阪神大地震后修改了内部规定，一直坚持“地震烈度5级以上出动飞机、派遣自卫队员”的应对机制。此外，陆上自卫队各驻地都有一支由二、三十人组成的24小时救灾部队，随时准备前往灾区进行救助。目前，有4.3万名陆上自卫队队员和180架飞机正在待命，随时准备赶赴灾区。陆上自卫队的168辆配有炊具的车辆也于25日驶抵灾区。

一方有难，八方支援。地震发生后，东京都衫木区立即决定向新潟灾区运送2000瓶饮用水和近2万份食品；长野县向灾区派遣了50名官员以及供水队、医疗队；宫城、山形、福岛等县市也向灾区提供了食品和毛毯等救援物资。

日本是一个地震多发国家，台风等其它自然灾害也时有发生。日本有强烈的危机意识，在吸取以往自然灾害特别是阪神大地震的经验和教训基础上，不断完善防灾和救灾机制。除了24小时工作的内阁情报收集中心和首相官邸危机管理中心外，还有常设的官邸对策室和非常设的“非常灾害对策本部”。此外，警察厅、防卫厅和消防厅等也有相应的应对机构。

日本每年都举行各种各样的防灾演习。日本有关部门预测未来几年很可能发生海洋型大地震，因此定期举行针对海洋型地震的防灾演习，日本中央防灾会议还于去年出台了《东海地震对策大纲》，争取将地震造成的损失降到最低程度。（新华网）

在新潟震区体验日本救灾

地震爆发仅两天，记者在震灾现场看到，伤者和受灾百姓已得到大体安置，大部分受灾房屋也已基本修复，食品和饮用水等必需品也基本分发到位。地震一发生，监测中心就立即将震级、震源、震中等基本情况传递给国家有关部门。电视台则可以在地震发生1分钟内将地震的大致信息迅速告知全国。政府会迅速成立防灾总部，作为对应、救助和灾后重建的最高指挥机构。在受灾严重的十日町，市政府全体职员在23日地震发生半小时内就快速集合到市政府，并立即开始收集信息，把地震死伤人数、房屋倒塌情况、断电、断水和交通中断等情况都及时向政府汇报，以供快速决策。到25日，十日町市曾停电停水的约1．4万户家庭在地震24小时后就有90％得以恢复。约200名受伤市民也得到妥善安置。（新华网）

修建“应急避难所”体现生命至上

今年北京将建设18个左右的应急避难场所，城八区每区都会有避难场所。2008年前，北京的避难场所将保证市民足够使用。位于北京市永定门北侧的南中轴路应急避难场所开工建设。

去年10月，北京市在元大都城垣遗址公园完成了应急避难场所建设的试点，全国第一个应急避难场所建立。应急避难所的修建，说明政府管理中一个科学、透明的灾害处理方式和城市危机管理的意识正在形成。假如发生不可避免的灾害，应急避难所，将成为一个能为千万人提供生命线的避难场所，成为呵护生命的公园。（千龙新闻网）

北京组建30万人抢险队伍

北京目前已组建了一支由公安、消防、交管、医疗等系统约３０万人组成的专业抢险队伍。专业抢险队伍大致可分为三类：一类是政府部门的专业队伍。主要有公安、消防、交管、医疗、防汛、人防、地震等。其中公安系统以派出所为基础平台，构建了动态巡逻防控应急队伍。交管系统具有一支能够实现城区５分钟以内到现场的应急反应队伍。医疗系统成立了市应急卫生救治队伍及同等规模的应急救治后备队伍。防汛系统组建了２０万人的专业和群众各类抢险队伍。以北京市消防局为主体的北京市地震紧急救援队正在积极组建之中。

另一类是大型企业集团公司所属的专业队伍。城市公用设施专业应急救援队伍主要分布在供水、排水、燃气、市政等国有集团公司。企业、矿山、铁路、煤矿等高危行业也都建有完善的安全生产专业救援队伍。

第三类是筹建了以社会团体和志愿者为主体的群众性应急救援队伍。政府一些部门在社区、单位等组建了一批志愿者队伍。（北京娱乐信报）

采纳政协提案大连市启动“民防救援体系”

为防范与减轻自然灾害和人为事故灾害，日前大连市73个街道、598个社区建立起了一支总数超过万人的民防救援队伍，将过去单纯的“街道防空袭方案”提升为“街道民事防护预案”。此举填补了大连市社区民防工作空白，初步实现防空、防灾一体化构想。

鉴于近年来发生非典疫情、禽流感疫情等突发性危及人民群众生命、财产安全事件，大连市政协委员以《关注人民群众的安全和健康，健全突发事件应急机制》为题提交提案，呼吁尽快建立健全突发性事件应急机制，成立突发事件应急指挥部和民防救援体系，从社区管理单位、居（村）民委员会、企事业单位等基层部门着眼，建立自下而上的信息报告网络，以提高公众应对突发事件的能力。提案一经提出，便得到了大连市政府有关部门的高度重视。经过多方积极协调，大连市甘井子区率先在9

个街道建立了相关机构，其它各街道将在月内成立应急抢险队、医疗救护队、治安（巡防）队和防火、灭火队等4支民防专业救援队伍。此举大大加强了应对突发事件的可预防性，能够在最短时间内，最大限度地减少损失、挽救群众生命财产、保护群众切身利益。

目前大连市已开发成功“大都市紧急联运响应系统”，该系统合理利用各种城市应急服务资源，采用统一号码、统一指挥调度平台，用于公众报告紧急事件、紧急求助，从而实现统一接警、统一指挥、联合行动，为城市公共安全提供强有力保障。（新华网）

从政府责任和体制看减灾管理机制

一、国际情况

联合国经历了“国际减灾十年（1990～2000）”大规模活动之后，全球已有148个国家建立了国家减灾委员会，并确定在21世纪继续开展“国际减灾战略”行动。全球防灾减灾任务是减轻自然、人为和技术灾害。

（一）安全减灾及应急反应内容：

1、自然灾害包括：洪涝、干旱、地震、台风、滑坡、泥石流、生物灾害、林火、大风、冰雹、雷电、雪灾、低温冻害、虫害、鼠害、沙尘暴、火山、龙卷风、山崩、赤潮、水土流失、荒漠化等等；

2、人为灾害包括：恐怖事件、城市火灾、瘟疫传染病（如SARS等）、粮食安全、群体性暴力事件、政治性骚乱、经济危机及风暴、水安全、重大交通事故等等；

3、技术灾害包括：核泄漏、重大生产安全事故、瓦斯爆炸、矿山塌陷、重大污染、化学泄散、水电气热等生命线工程灾害、信息及通讯灾祸（如全球性网络病毒等）、重大航天航空灾难等等。

（二）各国安全减灾及应急部门设置：

面对上述诸多灾害及应急事件，世界各国政府都迅速采取行动，寻求对策，成立相应机构，不少是近5年内建立的。如：

1、美国：20年前，美国政府根据一系列的自然灾害及各种突发事件，设立了总统直接领导的“联邦紧急事物管理局FEMA）”。全国2600人，设10个分区，加强国家灾害和突发事件管理。同时，各大城市建立“9?11”系统，应对突发事件；还设有“311”系统处理非突发事件。2001年“9?11”事件后，美国政府下决心于2002年成立了“国土安全部”，把FEMA、移民局、中情局及许多相关部门聚集在此部下，力求解决上述国家重大国土安全问题。

2、俄罗斯：根据灾害及各种突发事件，专门成立了“紧急事务和消除自然灾害后果部”，它是俄罗斯几大强力部门之一，在最近几次反恐行动及重大减灾活动中表现突出。

3、日本：近年成立了“防灾省”，任命了防灾大臣。建立了从中央到地方的防灾减灾信息系统及应急反应系统，注重现代科学技术在安全减灾中应用。一旦国家发生重大灾难事件，日本政府首相将担任总指挥。

4、法国：设有内务部民事防务和公共安全局，它管辖全国24万消防队员及有关机构，有先进的信息系统及应对灾害和突发事件的装备。该局365天、24小时值班，管理全国重大安全减灾及应急事件。

5、韩国：在韩国总理府大楼内，有一层为总理府防灾本部。它专门负责并代表总理府处理国家突发事件及灾害，并有相应技术系统及管理人员。

6、孟加拉国：由于该国各种灾害频繁，1970年一次热带风暴致使30万人死亡。因此，该国根据需求成立了“灾害管理部”。

近年来，许多中小国家政府也纷纷设立部级或准部级政府机构，等等。

二、我国现状

经过50多年建设，我国已拥有了上千万的安全防灾专业和非专业队伍。比如：在抗御自然灾害

方面的水利、气象、农业、地质、地震、林业、海洋和民政等数以百万的人员；应对事故灾难方面的工矿、交通、建设、市政、信息等数百万专业、非专业人员从事有关工作；公共卫生方面，全国数以万计的医院、卫生院拥有数百万医生、护士从事公共卫生工作；社会安全方面，全国百万公安民警是确保国民安全的一线战士，武警和必要时动用的军队是坚强后盾；经济、金融、粮食和水安全涉及了大批从业人员。总之，我国拥有的上千万安全减灾及应急的专业和非专业队伍，已为国家、省市做好这项工作，打下了坚实基础。

三、问题及建议

（一）问题：

1、世界各大国（如美、俄、日、法等）近几年之所以专门成立部级单位以应对国家安全减灾及应急工作，就是原有与我们类似的体制、机制已不适合众多民事安全减灾及应急的需求了。这一广阔领域必须在政府高层有专门机构和专门人员管理负责。我国虽然已有很多领导关注这一领域，但体制上尚无国家高层的专门机构和专门人员负责管理，所以各部委、各省市也难以统一步调快速行动。安全减灾及应急是一个涉及国家和亿万人民切身利益的大事，我们必须以战略高度，从体制、机制和法制上全面部署这一领域任务。

2、全球自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全涉及上百种的各种灾难，虽然它们各自的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。特别在应急预案及处置中，上述安全减灾工作都将动用公安布防、交警指挥交通、消防灭火、医生急救等等。这些共性特点为省人省钱的统一管理机制打下基础。但我们目前的分散管理是效率低、反应慢、重复建设多，在机制和法制方面存在诸多弊端。

3、现代安全减灾及应急体系应当是快速、高效和科学的体系。只有充分应用现代计算机、通信、网络、卫星、遥感、地理信息、生物技术等高新技术组建各类现代系统去构架中国安全减灾及应急体系，才能胜任这一任务。而目前，我国在这一领域的科学技术及其应用方面差距还相当大。政府和科学家都有义务在这一领域做出实质性的贡献。这一涉及亿万人民生命财产的巨大系统，其科技任务之重应不亚于“两弹一星”及“载人飞船”。

（二）建议：

党中央提出“三个代表”和“以人为本”的重要思想，国务院领导已高度重视这一领域工作。党的十六届三中全会提出“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”，温家宝总理在政府工作报告中指出：“特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”，并已成立国务院应急预案工作小组，各部委、各省市已开始行动。现建议：

1、体制上，国家高层设置专门机构，由专门人员负责这一领域工作，并领导各部委、各省市及全国相应工作。逐步完成我国民事安全减灾及应急体系的战略部署、机构设置、现代体系建设、科研规划、人才培养等战略工作。

2、机制及法制：充分发挥各部委、各省市已有人力物力作用，通过整合形成符合新体系的构架，逐步达到快速、高效和科学的目标；加速完成“紧急事务法”、“综合防灾减灾法”等重要法律的制定。

3、中国科学院、科技部等科技界应拿出项目和经费组织国家优秀的科学家、技术专家，为国务院、各部委、各省市即将开展的中国现代安全减灾及应急体系做出实质性的贡献。（中国环境报）关于强化我国城市灾害管理工作的建议意见

目前我国城市灾害管理存在以下突出问题：

1.管理工作分属于不同的部门，缺乏统一权威的应急处置指挥协调机构；2.灾害管理信息系统落后，部门间灾害信息资源共享程度低，灾害管理信息化建设滞后；3.自然灾害和灾难事故的报警渠道不清，信息阻塞迟缓；4.抢险救灾专业队伍分散于相关部门，数量不足，实力不强；5.灾害评估指标

体系不健全；6.灾害管理的法律法规不完备；7.减灾专业技能培训及防灾知识普及不够，直接影响着灾害管理工作的高效有序开展。

按照十六届三中全会关于“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”要求，对强化我国城市灾害管理提出如下建议：

一、建立高效统一的灾害管理综合协调指挥机构。建议组建国家级的城市灾害管理委员会，各省、市也应成立相应机构。通过整合现有灾害事故紧急指挥和组织网络，建立制度完备，运转协调、指挥有力，反应灵敏的防灾、抗灾、救灾综合协调指挥机构。

二、建立快捷灵敏的灾害信息管理和应急指挥系统。目前，全国各地主要灾害管理部门基本上都有各自的自上而下的灾害信息管理系统。当务之急应在地方政府统一领导下，按照统一规划、加强领导，需求主导、突出重点，整合资源、互连互通，统一标准、保障安全的原则，构建灾害与应急指挥信息的专门网络，建立全辖区灾害信息与应急指挥中心。

三、建立客观全面的灾害评价体系。为加强灾害损失评估工作，做到及时准确，建议地方政府各灾害管理部门分别组织和构建分门别类的灾害管理专家评估委员会。省、市政府构建融合各种灾害的“灾害管理专家委员会”，并逐步发展专业化的灾害评估中介组织。同时，要在落实分级分部门的灾害管理工作责任制，形成纵向到底、横向到边的灾害管理责任体系的基础上，把灾害管理工作作为经济可持续发展和社会全面进步的重要保障措施，纳入省、市政府对区县政府和政府有关部门单位经济社会发展年度目标考核内容，建立健全评价考核各级各有关部门的灾害管理工作指标体系。建立健全政府灾害管理工作问责制，通过加强人大法律监督、政协工作监督、行政自律监督、社会舆论监督和群众监督，科学考核评价各级政府和各有关部门的灾害管理工作绩效。

四、加强抢险救灾专业队伍建设。进一步优化、强化以专业队伍为主体、群众性队伍为辅助的应急抢险救援队伍网络。采取各种有效措施，提高抢险救灾队伍的快速反应和协同作战能力，确保抢险救灾队伍在“第一时间”实施有效救援，执行和完成抢险救灾任务。同时应充分依托各地驻军部队特勤力量，并予以其特殊的资金、物资支持，帮助其搞好对主要灾害的战勤勘察。

五、完善防灾救灾预案体系。当前，各地应在各行业、各部门预案的基础上，由各级政府制订颁发综合性的防灾救灾应急处置总体预案，形成完善的防灾救灾预案体系，并以制订和实施防灾救灾应急预案为突破口，提高各级政府应对灾害的能力和救助水平。各地应成立应急总体预案制订小组，研究制订当地的突发事件处置总体预案；制定切实可行的军地双方队伍对重特大灾害紧急联动指挥预案。各地还应加强预案演练，在演练和实战中进一步修订完善各类预案，提高预案的针对性和有效性。

六、完善灾害管理法律法规体系。目前我国陆续出台了一些涉及防灾、减灾领域的法律法规，但涉及灾民生活救助的法律法规仍是空白。建议尽早将《救灾法》纳入全国人大立法程序，各地应进一步加强灾害管理立法工作，加快综合性、应急性救灾法规制定完善工作。各地应抓紧组织力量，开展调查研究，借鉴国外先进经验，研究制定《救灾工作条例》、《灾民救助条例》、《救灾资金管理办法》等地方性法规或行政规章，以便进一步明确各级政府部门对灾害管理应负的法律责任，科学定位不同政府部门灾害响应和实施管理分工与合作职责、任务等，用完善的法规体系来确保应急处置工作的顺利开展。

七、全民动员，广泛普及“预防文化”，强化防灾意识。通过各种形式，向公众广泛普及防御灾害的常识，使每一个人都了解和掌握发生灾害时的自救方法。要在社会各个层面开展灾害防御知识和技术的培训工作，适时组织人们进行应对突发事件的演习和训练，不断提高每一个人的防灾意识和应对灾害的能力。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们树立预防文化观念，增强安全防范意识，营造防灾减灾的社会氛围，打造强化城市灾害应急管理能力建设的文化心理基础。

八、加大减灾投入，积极探索市场经济条件下城市灾害管理的运行机制。城市防灾减灾需要大量的投入，这种投入又是战略性的，超前性的。政府部门应转变观念，自觉担当起防灾减灾的投入主体的责任。要制定保证城市防灾减灾投入的政策法规，对企业，特别是高危生产企业在这方面的投入作出强制性的要求和规定。在各项工程项目建设中，不论投资主体是谁，都要按照国家要求，把防灾减灾纳入工程设计，将所需资金纳入概算预算，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位。要大力发展与人民生命财产有关的灾害保险，扩大灾害保险覆盖范围。不断创新灾害风险分担机制，用保险分担灾后救济。各级政府要倡导保险企业增设灾害保险险种，并积极动员灾害多发地区的城乡居民、企业主动参与灾害保险。

九、建立城市灾害应急避难所。首先选择大城市的中心城区作为建立应急避难所的试点，将居民按社区分片，大型体育场、学校操场、城市绿地，城市公园都可能成为临时避难所，目标是--保证居民在10分钟内即可到达。（中国互联网新闻中心）