解决城市化进程中失地农民问题需要新思路_城市化进程带来的问题

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解决城市化进程中失地农民问题需要新思路

城市化的推进表现为在城市规模扩张的基础上城市功能的提升和完善,而城市规模扩张离不开大量城郊结合部的农民失去赖以生存的土地。对于失地农民来讲,城市化的内涵必然体现为农民的就业城市化、户口城市化和生活城市化,这是惠及他们的利益所在。但我国城市化一个普遍的现象是失地农民失去了土地后也就失去了生存的基础,用完仅有的失地补偿费后便生活困难,只能伸手向政府求援。这不仅制约着城市化的推进,更严重地危及社会的安定。因此,在推进我国城市化进程中如何处理好失地农民问题是城市化发展的核心所在。

一、城市化进程中的失地农民问题

如果在城市化进程中失地农民生活有保征,就业有门道,保障有依靠,失地农民问题就不会产生,也不会引起理论界、决策层的高度重视。正是这一群体在被动失去土地的基础上,他们的生存权受到挑战,发展权得不到保护,失地农民问题才被引起广泛关注。

1.失地农民“失地”是一种非自愿失地。基于我国城乡二元户籍的特点,农民失地进城是我国亿万农民追求的目标。但普遍中有特殊,城郊结合部的农民就是这群特殊的人。城郊结合部的农民不愿意失去土地有以下几个理由:一是他们是农村的富裕阶层。城郊结合部的农村常常是城市的蔬菜供应地,是外来人口的居住地,且这些地方常常发展以休闲、娱乐为主的第三产业使这些农民能增加不少收入。此外,他们在没有失去土地情况下,还可以利用区位优势进城打短工,挣一部分钱作为农业收入的补充,可以说这部分人生活是富裕的。二是土地情结严重。“土地是财富之母”的观念已经深入人心。据笔者调查,尽管有不少郊区的农民因这样那样的理由而让田地荒芜,但他们存在的普遍心理是不能失去土地,他们认为,将来的预期难以把握,拥有土地至少还可以拥有生存的基础,这也是他们生活的底线。

2.农民“失地”等于农民“失权”。农民赖以生存和发展的基础是土地,一旦他们在城市化进程中失去土地,政府又没有相应的强力政策和措施,失地农民未来的生活和发展将受到严峻的威胁。首先是失地农民的生存权受到挑战。一方面,现行失地农民失去土地后的征地补偿费普遍偏低,甚至不少地方费用发放困难,难以到位;另一方面,作为失地后唯一解决生存问题的就业遭遇困难。失地农民的就业在失地前后必然发生根本改变。从日出而作,就业有保障的农耕就业模式转变到激烈的市场二三产业竞争就业,由于失地农民先天的知识、技能的劣势使其就业困难重重,因而失地农民失地后的生存阻力相当大,他们成为新一批生活困难的群体成为必然。其次是失地农民的发展权得不到保证。生存权是发展权的基础,在生存权遇阻力较大的情况下,发展权处境必然艰难。事实亦如此,薄弱的经济实力难以完成子女的教育,政府对失地农民的医疗和养老等社会保障口号大于落实,失地农民面对高昂的就业培训费也是有心无力。

3.城市化等于地方政府收益重新分配的极大化。不少地方政府将城市化看作是利益重新分配的契机,意欲在分配的过程中抢得先机,于是将农民的土地低征高卖,从中获得极大的受益。可以说解决地方政府城市化进程中的利益本位问题是解决失地农民问题的关键。

二、城市化必然造成失地农民问题的“悖论”

城市化以规模之势推进是一个国家经济发展战略安排的体现。尽管在此过程中使部分

农民失去土地,但他们作为城市化进程的参与者,理应是城市化的享受者,可是在我国一个普遍的现象是城市化剥夺了失地农民享受城市化的结果,造成失地农民问题,这一“悖论”的症结何在?

1.农民失地是城市化进程中的客观现象。从某种角度说,农民失地与城市化是同日而生的。目前,我国经济处于起飞阶段,为了推进城市化,自上个世纪80年代以来,以城市化为目标的发展速度空前,城市空间迅速扩展,数量大增。为保证城市发展对土地的需求,大量农用土地被征用,这必然要求城郊结合部的农民作出牺牲,让出土地以支持城市规模的扩张。

2.失地农民问题并非是与城市化相伴而生的,产生失地农民问题是政府决策和操作的直接结果。从国外城市化的经验看,失地农民作为城市化进程的参与者,建设者,他们享受了城市化给他们带来的利益,这也应该是各个国家城市化的本质体现。但我国无论是政策的制定上,或是实际的操作上都排斥了失地农民享受城市化。由于政策的制定和操作的主体都是政府,因而,当前的失地农民问题都离不开政府所起的作用。

(1)决策层制订的征地制度不合理,安置和补偿额度过低,失地农民的生存难以为计,发展得不到有效的保护。目前,对失地农民的补偿常采用一次性现金补偿的方式,补偿额度东部地区大约为每亩3万～12万元,西部地区大约为每亩1.5万～6万元。土地征用补偿费在经过乡(镇)提留、村社留存后,剩余部分再按一定的方法分配到农户手中。这种补偿水平人均能维持基本消费2～3年。而失地农民固有的知识结构、技能等劣势又使得失地农民就业困难重重,更为严峻的是失地农民及其家庭成员的“可持续发展”发展问题似乎还没有得到足够的重视。因此,在这样的制度安排下,失地农民成为真正的“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。

(2)操作层与现有法律相违背。我国颁布的有关法律、法规明确了农村土地的集体所有权主体。特别是《中华人民共和国农村土地承包法》,赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权。该法律规定了农村土地承包经营权的长期性,明确了农村土地承包经营权农民“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权获得相应的补偿”(第十六条)。法律还明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”(第三十三条)。但在实际操作上不少地方政府仍旧是沿用计划经济时代的行政占用方式,农业用地在转为建设用地前必须先征为国有,具有强制性和垄断性,且排斥失地农民参与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联,失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。

三、真正落实以人为本的科学发展观是解决失地农民问题的关键

1.树立以人为本的科学发展观是解决失地农民问题的关键。科学发展观的本质和核心是“以人为本”。以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,把人民群众作为推动历史前进的主体,不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。以人为本的观念是在党的十六届三中全会提出的,是20多年来我国改革开放和现代化建设伟大实践的经验总结。在解决失地农民问题中贯彻以人为本的科学发展观,必须真正做到两个落实,一个转变。

(1)政府要落实失地农民的参与权。在重大经济社会问题上,要完善科学化、民主化、规范化决策程序,保障公众了解和参与重大决策的权利。政府、农民和集体经济组织要处于同等的地位,而不能将农民排斥在关心自己利益之外。

(2)政府要落实失地农民的享受权。农民是我国革命和建设的主力军,但农民的利益又是最容易忽视的,然而忽视农民的利益又必然遭到农民的反抗,从而造成极大的社会不安定。城市化是推动我国经济发展的重要动力,这一过程要求广大人民群众、特别是失地农民享受。如果政府一味排斥失地农民的享受权,必然出现不少地方失地农民为难政府的场面。

(3)转变政府行政方式。两个落实的本质内涵就是要求政府转变行政方式。一段时间以来,地方政府盲目追求地方经济发展而不顾人民的利益趋势十分明显,这是不切实际的政绩观,忽视以人为本的发展观驱动他们做出这样的选择。因此,改变政府的行政方式,充分考虑人民的利益,摒弃不切实际的政绩观,发展观,树立以人为本的科学发展观成为解决两个落实的关键。

2.以人为本的科学发展观在解决失地农民问题中的具体体现

(1)地方政府改革行政思想和方式,转变政府职能,弱化“以地生财”等偏好,让农民真正成为城市化进程的参与者,关心自己的利益。首先是地方政府改变行政方式,弱化“以地生财”等偏好。据统计,改革开放以来我国通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失,已经超过了计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6000亿～8000亿元的代价。政府层面应该反思城市化带来的负面影响,特别是给农民带来的痛苦。在加快城市化进程中,土地征用不仅要考虑降低征地成本、扩大招商引资、增加财政收入,更要考虑失地农民的生存和发展。改变把土地作为财政“提款机”,低征高卖。加快政府部门的职能转变,规范政府行为,把主要工作放到土地监督管理和失地农民利益保障上。其次,失地农民成为真正意义上的参与者。失地农民的弱势地位集中体现为政府人为安排农民的参与权,特别是政府从中获利较大时甚至压制农民的参与权,而农民面对这样的参与方式往往有心无力与之抗争。因此,政府让农民如何成为真正意义上的参与者是科学发展观的重要体现。笔者以为,土地是失地农民参与的权利基础,它具有参与的不可剥夺性,农民利益的主体可以是农民协会、村民委员会,在征地方式、补偿办法、就业、社会保障和失地后利益的补偿及分享等方面和政府进行平等的谈判和协商。但这种方式的前提是保证农民协会、村民委员会真正能代表农民的利益和反映农民的心声,要从法律上保证农民协会、村民委员会有权拒绝政府的不合理,有损农民的利益行为。再次是成立失地农民权益落实机制的监管委员会。监管委员会的建立有利于失地农民利益的保障,也有利于政府在处理失地农民问题上的透明度。监管委员会可由农民协会或村民委员会,政府、村集体的代表按一定的比例构成,它是一个独立的组织,主要负责失地农民权益落实机制的监管。监管的内容包含保证土地安置补偿费的合理分配和使用,监管政府土地增值收益的分配和使用,监管失地农民的生活、就业和保障的落实情况等。

(2)完善现有失地农民征地补偿制度。完善现有失地农民征地补偿制度、就业、社会保障等相关制度。这几项制度是失地农民看得见、摸得着的利益存在体,也是失地农民能真正感受到的政府对他们的人文关怀之处,更是科学发展观在解决失地农民问题中的集中体现。①现行征地补偿制度沿袭了计划经济的做法,没有充分尊重失地农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。此外,土地征用补偿标准的测算依据不可靠,测算方法缺乏科学的论证,测算注重静态而忽视土地增值的动态。解决的办法除了提高征地补偿费标准外,还要硬化农民对土地的经营权,合理界定公益性用地和经营性用地,对于经营性用地,由农民经济

组织直接和经营性用地单位谈判,政府作为参与者,制定用地规划,标准,作为调节者,协调农民和用地单位的利益。对于公益性用地,政府尽可能地提高补偿标准,安置失地农民就业。②解决失地农民的就业问题。尽管失地农民的就业难具有客观现实性,但就业对解决失地农民的生存和发展是最好的解决之道。针对失地农民的自身素质,应该对失地农民实行特殊的就业对策。先就业,最好安置于就业稳定性好、适合农民素质的部门,其次加强对失地农民的就业免费培训,尤其是学习掌握二、三产业技能,增强他们就业的适应能力和竞争力。③尽快建立失地农民社会保障的长效机制。政府应该利用城市化推进之机为失地农民建立社会保障,将失地农民纳入城市社会保障体系之中,至少包括最低生活保障、养老保险和大病医保等。四川省2004年出台省委一号文件,决定从政府土地收益中划出一定比例的资金,用于解决因征地而失地无业农民的社会保障问题。从2004年起,对因国家征地转为城镇居民的农民,全部实行城镇居民最低生活保障制度和失业保险制度。这是一种有益的探索。④探索失地农民利益分享机制。鉴于土地双层所有的性质,在不改变土地归属性质上,探索失地农民的利益分享机制。改革集体建设土地使用制度,积极探索农民集体建设用地流转机制,加快修改相关法律,允许集体建设用地使用权进入市场流转,采取出让、转让、租赁、作价入股、联营、抵押等方式,直接参与城市建设。这些模式的优点是有利于农民土地所有权和收益权的分离,促进了农民非农化和向二、三产业的转移,同时保障了农民的土地收益权,将土地的级差收益和增值留在集体内部,并且没有改变土地的所有权性质,它能够真正保护土地被征用后失地农民的土地收益权、保障失地农民基本生活来源。