弱势群体的社会保障问题_弱势群体的社会保障
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关于建立健全失地农民社会保障制度的调研报告
作者：石峰区政协副主席熊华生
发表日期：2009-11-5 14:48:48 阅读数：202
5随着“两型社会”建设的推进和“两新”战略的实施，我区城市建设速度明显加快，大量土地被征用，出现了大批失地农民，他们成了介于农民与城市居民之间的特殊群体。一方面，完全丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份。但同时，他们又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利，其地位具有过渡性。为进一步了解我区失地农民的生存现状，建立健全失地农民社会保障制度，2008年3月至5月，区政协根据全年工作安排，组织专门力量，进行了专题调研，调研采取收集资料、实地调查、召开座谈会等方式。其间，课题组走访了清水、建设等村的干部和部分农民，外出长沙和浙江等地进行考察，现将调研情况汇报如下。
一、我区农民的失地现状
近十年来，我区已征用农民集体用地13096亩，产生失地农民10540 人，全区五个街道皆有涉及，铜塘湾街道被征土地最多，已征用集体土地2776亩，其中映峰、清霞两个社区的居民已整体失地后转城，清水和建设两村人均耕地已不足0.2亩，被征用的土地主要用于城市道路建设、城市基础设施建设和工业园区建设等。目前，我区的失地农民有60%左右已转城，成为城市无业人员，对社会的稳定和谐产生了一定影响。随着清水塘循环经济工业区等重点工程项目的启动，今后几年，我区将再次产生一大批失地农民。据调查，仅清水塘循环经济工业区在近几年的建设过程中，就计划征用土地3000多亩，将会新增近5000位失地农民，涉及近2000户农村家庭。为进一步了解我区失地农民的基本情况，调查组以清水、建设、长石和霞湾新村等地的3659位失地农民为例进行了抽样调查：
从上述数据来看，我区失地农民呈现出如下基本特征：一是年龄结构老化。3659位失地农民中女45周岁，男55周岁以上人口占总人口比例达29%。二是受教育程度整体偏低。劳动年段内失地农民有69 %以上只接受了高中（中专）以下的教育，甚至有35%的农民只接受了小学教育，这严重阻碍了农民失地后的就业
转移。三是农民参保率低。农民失地前的主要生活来源于土地，参保意识不强，抽样调查发现，除有74.8 %的农民参加了新型农村合作医疗保险外，养老和失业保险的参保率均为0。
二、存在的主要问题
从调查情况看，我区广大农户识大体顾大局，对各类建设项目用地给予了积极配合，大多数农民对补偿安置比较满意。但也有一部分农民因此而失去土地，变成了“种田无地、就业无门、低保无份、创业无钱”的特殊群体。归纳起来，主要存在以下五方面的问题：
（一）单一的货币补偿不利于农户的可持续发展。目前，补偿标准问题是农户反映较强烈的问题，一方面是同类土地因征用项目和征地年段不同而补偿标准不同，引起了农民的攀比和不满，导致征地后一系列遗留问题。另一方面是我区各村普遍存在着人多地少的状况，如建设和清水村人均耕地均不足0.2亩，按照目前的补偿标准，每位农民失地后所得到的补偿费仅为3—4万元，这笔补偿款仅够农民维持2—3年的生活。在失地农民再就业极为困难的背景下，农民所得的货币补偿费远远不能取代以往土地所具有的“最后保障”的社会功能，有限的补偿资金难以为失地农民再造一个可持续生计。
（二）失地农民的就业状况相当严峻。现阶段，土地仍是农业最基本的生产要素，对农民起着重要的就业保障作用，农民以土地为后盾，外出务工等临时性收入可以作为农外补贴。然而，失地农民的境遇就大不相同，在社会保障体系尚未建立健全的情况下，一旦未能就业，他们便没有了任何生活来源和社会保障，因此，就业直接影响着失地农民的生活状况。从调查情况看，我区失地农民的就业率相当低，以铜塘湾街道映峰社区为例，截止2009年4月，该社区1248名失地农民中，劳动年龄段内有858人，其中目前暂无业和处于失业状态的747人，失业率高达87%。失地农民就业难，既有自身条件的原因，也是现行征地安置政策不够健全带来的后果。首先，失地农民在竞争激烈的就业大军中明显表现出年龄偏大、文化程度不高和缺乏非农劳动技能三大劣势。在抽样调查的2296名劳动年段内失地农民中，初中及以下文化程度的占35%，技术缺乏或无技术专长的占87%。三大就业弱势，再加上农村就业信息服务渠道不畅等因素，严重制约了失地农民向二、三产业转移。即使已实现了就业转移，一旦合同期满或精简人员，他们往往首当其冲被裁减，就业难这一现状使失地农民的生活远景不容乐观。
（三）农民失地后生活水平普遍下降。据调查，农民失地后生活水平普遍受到一定影响，有的甚至会陷入贫困。我区农民人均占地少，征地后得到的补偿费用普遍偏低，即使精打细算，也难免在征地后3—5年内成为贫困户。据统计，70%的农户征地后比征地前的生活水平有所下降，青壮年农民能够实现就业的，生活勉强可以维持，年老和年幼以及无法实现就业的，生活就很困难。总体来看，对土地收益的高度依赖和就业难，是农户失地后减收的最主要因素。在收入水平总体下降的同时，失地农民的生活消费支出却普遍上升，征地前，农民家庭的食品消费主要靠自己生产，失地后多数食品靠从市场购买；再加上医疗、教育、水电和物业等费用支出的增加，致使生活成本增加。
（四）社会保障成了失地农民的后顾之忧。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障的双重功能，其参保意识较弱。抽样调查的农民中，其养老和失业保险的参保率均为0，一旦土地被征用，农民的社会保障便有了后顾之忧，而目前单一的货币安置方式并不能解决农民社会保障这一难题。一是货币安置只为失地农民提供了短期内必要的生活补偿，对其就业和社会保障需求则没有充分考虑。二是如果由农民单方面支付养老保险金,现行征地价格满足不了失地农民养老保障制度的需要。三是一次性货币补偿金直接发到农民手中，则可能因为农民的短视或使用不当，反倒成为对解决社会保障问题的一个不利因素。
三、建立健全失地农民社会保障制度的几点建议
建立健全失地农民社会保障制度，事关我区经济社会的发展，事关石峰的和谐稳定。政府应积极转变职能，引导和促进失地农民尽快实现身份的置换和职业的转化，并做好其它相关社会保障工作，让失地农民逐步与城镇居民享受同等权利。同时，考虑到区财政的承受能力有限，在相关制度推行的初期，可以一定年限为界，实行新老政策双轨并行的办法。
（一）发挥政府公共服务职能，建立基本社会保障制度
1、建立健全失地农民社会养老保险制度。应依照城镇职工灵活就业人员养老保险办法，建立起完全覆盖第二、三、四年龄段失地农民的养老生活保障制度。而第一年龄段内的失地农民，在达到就业年龄后，自行参加相关的社会保险。要规定养老保险资金的筹集以及缴纳标准。就目前我区经济发展水平而言，失地农民的养老金单靠区级财政拨款或农民自行负担都行不通，必须通过政府、村集体和个人共同分担的原则筹资。政府和村集体承担部分依照《湖南省被征地农民社会保障资金管理办法》中的有关规定，从征地农民社会保障费、25%的土地补偿费和20%以上的土地使用权出让纯收益中按比例列支；个人承担部分可从安置补偿费中列支。要实行统帐结合的模式。政府和村集体负担部分，用作养老保险基金，建立养老保险统筹帐户，以个人从安置补偿费中列支的资金建立个人帐户。根据权利与义务对等的原则，采取个人缴费的方法来充实个人养老帐户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴，失地农民的养老保障待遇与缴费多少直接挂钩。要健全基金的管理及运行制度。要建立健全失地农民社会保障基金管理制度，将其纳入财政专户管理，实行收支两条线，单独建帐、专款专用。确立多元化投资理念，提高基金的投资回报率。
2、进一步完善失地农民医疗保障制度。医学技术的进步，提高了医疗服务水平。但同时，医疗费用也大幅攀升，高额的医疗费用支出，对失地农民而言，显然有巨大的压力。因此，医疗保障也是失地农民社会保障的一个基本层面，给予失地农民尤其是残疾人和老年人实施医疗保险极其必要。失地农民转化成城镇居民后，劳动人事社保局应尽快将其纳入城镇居民合作医疗保障体系。一方面，要扩大对现行医保政策的宣传力度，引导和激发失地农民参与医保的积极性和主动性。另一方面,要完善医疗保障体系建设。在建立起失地农民大病、重病救助制度的同时，充分发挥社区医疗卫生服务机构的优势，强化其软硬件建设，真正搭建起“小病在社区、大病进医院”的失地农民医疗救助平台，使其病有所医。
3、建立适当水平的最低生活保障制度。长期以来，清水塘地区污染严重，对当地居民的身体健康造成了较大影响，据调查，该地区残疾人所占比例明显偏高。另一方面，我区失地农民人口老化现象明显。残疾人和老龄人是社会弱势群体，应纳入最低生活保障的范畴。然而，目前农村低保能力有限，其覆盖率仅3%，不能将这一部分人全部纳入保障范围。同时，农村低保的保障水平偏低，仅30元/人.月。因此，建议民政部门将符合条件的失地农民纳入城市最低生活保障体系，尽早实现农保到城保的接轨，并做到应保尽保。同时，对于第四年龄段的失地农民，可建立按月发放一定标准老年基本生活费的制度，使其老有所养。
（二）加强就业引导和培训，实现农民就业转移
1、健全就业服务网络，创造就业岗位。要进一步完善区、街、村（居）就业服务网络。设立专门的就业服务热线，为农民提供及时的、有价值的就业信息和免费的中介服务。实施失地农民“零就业”家庭就业援助计划，并将其列入区劳动人事部门年度考核目标。积极组织劳务输出，实现异地就业。鼓励支持失地农民自主创业，对自谋职业和自主创业的农民发放《再就业优惠证》，享受企业下岗失业职工同等的再就业优惠政策。要积极创造就业岗位。要抓住“两型社会”建设这一发展机遇，大力发展民营经济，支持劳动密集型企业，为失地农民搭建就业平台；政府每年出资补贴一定数量的公益性岗位，优先安置失地农民就业，尤其是“4050”人员。要建立征地企业安置失地农民制度。建立企业安置失地农民数量与用地规模挂钩制度，要求征地企业必须依照一定比例招用安置失地农民；对承接产业转移和外来投资企业招用、安置一定数量失地农民，并签订一年以上劳动合同的，除享受职介和培训等补贴优惠政策外，还可享受一定年限的税费减免。
2、推行订单式技能培训，提升就业竞争力。我区失地农民的文化素质和劳动技能普遍偏低，解决他们的就业难题，除就业安置外，其根本问题是要帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，提升就业竞争力。据调查，仅区内民营中小企业每年就约有6000个工作岗位的需求，而其中70%左右属于一般技工岗位，这为失地农民提供了就业空间。因此，区劳动人事部门应创新就业培训体系，与辖区内的大中专职业院校进行对接，依据企业的岗位需求，为失地农民量身订做培训内容，促成企业与失地农民的双向互动，并向劳动年段内的失地农民发放1—3个专业的免费“技能培训券”，凭券到指定培训机构参训，使失地农民真正拥有一技之长，快速实现就业转移。
（三）建立居住安置机制，提高失地农民生活质量
1、改善居住条件，使农民“失地而不失居”。居住环境的改变是促使农民改变生活方式乃至思维方式、快速向市民转变的关键一步。今后几年，我区对失地农民的居住安置任务较重，安置对象主要集中在清水塘循环经济工业区拓展区的建设、霞湾、长石、新桥、映峰等地居民户数1660户,人口5499人，房屋总栋数1990栋，总面积392425平方米。拆迁安置涉及人口众多，资金需求量大。要广开渠道筹措安置资金。要借助清水塘循环经济工业区建设这一平台，对园区内需进行移民安置的1624户4896位农民，向国家申请比照国家大型库区移民安置政策，争取专项资金支持。要建立健全居住安置政策。要以市场为导向、以法律法规为依据，公正合理优惠地制定失地农民居住安置政策。由政府统一选址，按货币换房的方式对失地农民进行集中安置，安置过程中既要考虑城市发展的需求，又要兼顾失地农民的长远利益与眼前利益。要偿试预留建设用地制度。政府返还一部分被征地作为失地农民建设用地，依照统一建设、委托管理、收益按股共享的原则，由政府统一规划，原村集体组织失地农民出资联合建设成出租房或物业房，发展新型房东经济。
2、遵循“三统一”原则，与农民共享发展成果。要统一规划。按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的原则，把失地农民安置小区纳入循环经济工业区建设总体规划，统一规划建设。要统一拆迁安置。对符合安置政策的失地农民，符合照顾条件的失地农民都一律根据实际情况给予安置，安置过程中合理计算拆迁面积、合理确定补偿标准，充分照顾困难群众利益。要统一配套设施。对失地农民安置小区，统一安装配备水、电、通讯、有线电视、绿化等设施，在有关费用上采取政策性减免，最大限度的降低失地农民的生活成本，尽早使农村平房变成高楼，村民变成市民，村庄变成社区，让失地农民共享改革发展成果。
