比较中日两国乡村地方政府进行社会建设的政策异同_美丽乡村建设政策
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第二单元 东亚社会政策的地域特征
比较中日两国乡村地方政府进行社会建设的政策异同
曹启挺
长沙民政职业技术学院社会工作系
一、前言
在最近的年代里，乡村地方的发展暨城乡协调已经成为各国非常关心的话题。由于乡村地区相对于城市地区而言，在人力资源、财力储备、社会团体发展等各方面都具有明显的劣势，所以国家政策和地方政府的施政，实际上成为乡村建设的主要动力，也就需要在政策上对地方政府进行社会建设的行政权限进行清晰的规定。本文将从地方政府在民政福利、卫生保健、文化教育、土木建设与环境保护、产业提振等五个方面的行政权限，来比较中日两国的政策异同，并从中得到一些借鉴。
二、日本地方政府进行社会建设的行政权限
日本的地方政府包括都道府县（高级地方政府）和市町村（基础地方政府）两大部分。截止2007年7月，有1都1道2府43县以及782市、827町、195村。在地方行政上，市又分为政令指定都市、中核市、特例市以及一般市4类。基础地方政府的类别基本上是按照人口数量进行划分，人口多的地方获得更多的施政权，而其它地方的同等事务则由高级地方政府举办。目前日本法律的规定是5000人以上的村可以升格为町，50000万人以上的町村可以升格为市，20万人以上的市可以升格为特例市，30万人以上的市可以升格为中核市，70万人以上的市可以升格为政令指定市。所以，日本的一般市、町、村其实都相当于中国一般意义上的乡镇，而一般市的建设，更是可与目前我国在新农村建设号召下的加强中心镇建设进行比较分析。
下表一将反映日本的政策与法律，对地方政府在民政福利、卫生保健、文化教育、土木建设与环境保护、产业提振等五个方面的行政权限的规定。
根据法令规定的日本各类型地方政府的权限委任表
中特一
政令指町 事务的区分 核例般
定都市 村
市 市 市
◎民政与社会福利相关事务
社会福祉法 生活保护法
福祉事务所的设置
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○ ○
○
○
○ ○
○ ○
○ ○
任意 ○
生活保护的实施
儿童相谈所的设置、儿童自立支援儿童福祉法 施设的设置
民间儿童福祉设施的设置许可等 身体障害者更正相谈所的设置
身体障害者福祉法
对身体障害者的保护措置等 智力障害者更正相谈所的设置
知的障害者福祉法
对智力障害者的保护措置等 母子相谈员的设置、母子寡妇福祉母子及寡妇福祉法
资金的贷付 老人福祉法 看护保险法 食品卫生法 墓地、埋葬等相关法律 化制场等
精神保健及精神障害者福祉
结核预防法 毒物取缔法 死体解剖保存法 温泉法 都市计划法 都市再开发法 宅地造成等规制法 土地区划整理法 住宅地区改良法 屋外广告物法
驻车场法 针对母子家庭、孕产妇等的相谈与
指导
○ ○
针对养护老人之家的设置许可的相谈与指导
○ ○
看护保险服务的提供 ○ ○
◎保健卫生行政相关事务
实施食品等制品的规格检查 ○ ○
设定餐饮店营业等设施标准、饮食
店营业许可
○ ○
墓地等经营许可 ○ ○
针对墓地等的整备、改善命令等 ○ ○
化制场等设置许可等 ○ ○
化制场等検査、措置命令等 ○ ○ 精神障害者等入院措置、保险福祉
手帐交付
○
精神保健福祉相谈员设置 ○ ○ 实施不定期结核预防接种等 ○ ○
结核传染家屋消毒等的措置命令 ○ ○
指定结核病预防医疗机构 ○ ○
有毒物品及销售业的备案等 ○ ○ 死体保存的许可 ○ ○
发放公众浴场营业许可 ○ ○
◎地方规划、土木行政与环境保护等相关事务
都市计划的决定 ○
开发审查会的设置
○ 城市建成区或规划区内的开发行
为的许可
○ ○
发放都市计划设施或城市规划区
内建筑许可
○ ○
发放旧城改造区域内建筑等的许
可等
○ ○
发放土地测量及调查许可 ○ ○ 宅地造成工事规制区域的指定等 ○ ○
宅地造成规制区域内宅地造成工
事的许可
○ ○
土地区划整理组合的设立许可 ○ ○
土地区划整理事业施行地区内的建筑行为等的许可等 ○ ○
住宅地区改良地区内建筑等的许
可等
○ ○
屋外广告物的条例及设置制限 ○ ○
针对违反的措置等 ○ ○ 都市计划区域内路外驻车场管理
者报告受理
○ ○
○ ○
○ ○
○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○
○
○
○
○ ○ ○
○
○
○ ○ ○
○
○
○
○
○ ○ ○
○
○
○ ○ ○ ○
被灾市街地复兴特别措置法 都市绿地保全法 被灾市街地复兴推进地域内建筑
等的许可等
绿地保全地区内行为的许可等 市内指定区间以外的国道管理、市道路法
内县道管理
大气污染防止法 大气污染防止相关事务 噪音规制法 噪音规制地域指定等
恶臭原因物排出规制地域的指定恶臭防止法
等
振动规制法 振动规制地域的指定等
水质防止法规定特定设施的设置水质污浊防止法
通知等
◎文教行政相关事务
県费负担教职员的任免、给与的决地方教育行政组织
定
及运营相关法律
県费负担教职员的研修 文物埋藏区内工程的报告受理、发
掘调查指示
文化财保护法
名胜古迹、天然记念物的轻微形状变更等的许可、取消、停止命令
◎产业相关事务
基于计量法的警告、定期检查等
计量法 特定商品专卖行为的警告、好评、命令等
商店街振兴组合法 商店街振兴组合等的设立许可等
商工会议所的负担金的赋课许可商工会议所法
等
流通业务市街地的流通业务地区内的设施许可等
整备相关法律
农业协同组合等行使土地改良事土地改良法
业场合认可等
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○ ○
○ ○ ○ ○ ○
○ ○
○ ○ ○ ○
○
○ ○ ○ ○
○
○
○
○
○ ○ ○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○
注：本表参考了“seahawk”于2003年3月25日在“都道府県市区町村”网的发贴（日文）
从上表可以看到，日本的町村主要办理以下社会事务：设置福利事务所、实施生活保护、对孕产妇和家庭提供咨询与指导、实施老年人的看护保险制度、管理墓地、管理化制场等。集中在民政福利与卫生保健政策的落实，这些措施也是最亲民的措施。
一般市与町村相比主要增加在土木建设与产业相关方面的管理权限。包括都市计划开发审查会的设置、发放土地测量及调查许可、对违反屋外广告物条例行为的处理、绿地保护、文物古迹等保护、特定商品专卖等众多产业相关事务的管理、土地改良等。
特例市与中核市，已经拥有了大多数行政事务管理的权限。不过在民政与社会福利事务方面，大多数的业务都是只有中核市或政令指定市才举办，除此两种地方以外的区域的此类业务，实际上都是由都道府县政府举办。目前日本居住在中核市或政令指定市的人口约占全国总人口的1/3，住在特例市的约占1成多。
需要提醒的是，虽然很多政策的实施主体，并不是普通的市町村，但高级地方政府的行政并不一定只在县厅所在城市（县城）设立办公点。比如在儿童援助方面，儿童福利法规定儿童相谈所（相谈中心）的设置与管理由高级地方政府进行，被赋予此项业务管理权的基础地方政府仅有政令指定市（全日本只有17个）。但是由高级地方政府设立并提供服务的儿童咨询中心一个县内都不只一家，多的有11家（东京都、神奈川县）、10家（爱知县），少的也有2家（富山县、福井县、山梨县、滋贺县、奈良县、和歌山县、香川县、高知县、长崎县、熊本县、大分县、冲绳县），佐贺县虽然只有一家相谈所，但也在北部的唐津市设立有唐津分室。根据厚生劳动省的统计，截止2006年4月1日全日本共有191家儿童相谈所（相谈中心），基本上是依人口多寡由各都道府县在本辖区内进行布局。
随着近年来日本地方分权的进行，相信基础地方政府在社会政策的承担上，会越来越扮演重要角色。如2000年新实行的针对老年人的看护保险制度，就是由所有的基础地方自治体进行主办。
三、中国乡村地方政府进行社会建设事务 与日本相比，我国在政策上对地方政策在社会建设事务方面的承担的规定，可以说没有那么复杂，也可以说更加复杂。
1、各级地方政府在社会建设事务管辖权上划分不清 在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）中，县级以上的地方各级人民政府“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业”（59条5款），“保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”（6款），“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯”（8款），“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”（9款），并“办理上级人民政府交办的其他事项”（10款）。乡镇人民政府“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业”（61条2款），“保护公民私人所有的合法财产维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”（3款），“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯”（5款），“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”（6款），并“办理上级人民政府交办的其他事项”（7款）。
由是观之，我国各级地方政府，除乡镇一级无权行使环境和资源保护、城乡建设事业两项外，其它的在《地方组织法》的规定上均无差别。这样的优点是保障了上下的政令一致。但缺点也非常明显，使得下级地方政府疲于应付上级政府“委办”的事务，而极少有对本辖区内的政策创制；或者当该事务有利可图时，各级政府抢着干（当然一般是下级抢不过上级），而无利可图时则无人问津。乡村社会建设的内容当然大多数都属于无利可图型的，结果就是乡镇官员难有作为。
2、乡镇地方政府在乡村事务管理上独立权限过小
如前所述，在《地方组织法》上，乡镇政府比县级以上政府还少两大类管理权限。不过实际拥有的管理权限却与县市政府完全同类，并无区别。并且还规定下级地方政府需“办理上级人民政府交办的其他事项”。同时，我们知道现在乡镇所办理的一切事务，县里都有对应的业务局接办。所以真正属于乡镇政府举办的事务少之又少。
《地方组织法》规定乡镇政府管理本行政区域内的财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作（61条2款），但目前实际上，财政（财政所）、公安（派出所）、司法行政（司法所）都是典型的县财政局、公安局、司法局的派出机构。也就是准确的说，乡村财政、公安、司法行政的主办单位是县政府，并不是乡镇政府。至于乡镇政府的人事组织权，毫无疑问在县组织部和人事部。所以，一个对钱和对人均无独立管辖权，并且行政事务也不独立的乡镇政府，其在乡村社会建设中的地位和作用难免令人担忧。
3、乡镇未进行分类 全国各乡镇，从50万人口的广东虎门镇，到只有一两千的小乡，并没有全国统一的分类体制。同样的组织体系，有的乡镇干部忙的出奇，有的乡镇干部闲的无聊。
4、乡镇实际承担的权限超出《地方组织法》 虽然乡镇很容易沦为县市政府的附庸，但现实乡镇政府在社会建设过程中的承担，又有很多事项是超出《地方组织法》的。比如《地方组织法》并没有赋予乡镇政府“环境和资源保护、城乡建设事业”此两项权限，但很多乡镇实际均有办理。比如城乡建设事业方面简直数不胜数，乡村道路兴建，街道改造，还有进行镇区规划，有不少是由乡镇政府举办的。这些对乡村社会建设来说是有益的，但与《地方组织法》是否有冲突，确实也可以拿来思考。
四、未来我国的乡村地方政府调整的建议 借鉴日本与我国实践的经验，为适应乡村社会建设的需要，并推进社会主义新农村建设，笔者以为可以考虑以下几个方面。
1、儿童等社会福利事务、文化教育政策应主要由县级政府举办
笔者以为大多数乡村社会福利事务应由县举办，乡镇只需协助即可，无必要“管理”。尤其是在儿童福利方面。首先目前的中学是由县教育局垂直领导，已然独立于乡镇政府。其次乡村人口出生率的下降使得一乡一镇举办儿童福利越来越浪费，现在连乡村中小学都在重组合并。再次未来针对儿童的福利与咨询项目只会更多，乡镇以其人力和财力都将无力举办。不过规模过大的县市，应该考虑在县内根据人口居住情况而设立多个儿童辅导分中心，也许可以考虑每个分中心覆盖5万左右的儿童青少年（大概15-25万左右总人口）。
以《未成年人保护法》为例，该法规定“中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好未成年人保护工作。”（6条）。不过该法律，只将政府对未成年人的保护置于“社会保护”之下，没有提到如儿童受到家庭暴力等伤害时，应当向何机构申请援助，如何申请援助。不过反过来说，根据第六条的规定，似乎未成年人可以向任何一个有管辖权的地方政府申请救援，都应当获得正面积极的回应。但是“应当”两字全凭地方政府的道德伦理似乎总欠妥当。尤其在乡村中，一旦未成年人遭遇侵害（无论是身体或心理），乡镇政府也没有任何可以介入干预的有效机制，最多是以官员个人身份出面调解而已。所以，明确由县级政府设立专门机构办理儿童福利，对于乡村建设而言是非常有帮助的。
2、将城乡建设规划、卫生保健、产业相关等政策主要由乡镇政府举办
促进城乡和谐发展与乡村地区社会建设首先要在政策上赋予乡镇政府更多的发展权限。目前的中心镇建设，为培育县内多个发展核，加快乡村地区发展提供了很好途径。若能以中心镇为核心，糅合周边处于共同生活圈的小乡镇组合成一个大镇，对这个进程必然能大大促进，同时达到一定规模的地方政府，也更有可能获得更多的发展权限。上述三类施政权力对乡镇的发展可以说是非常重要，所以，未来应该将这些都赋予乡镇，由乡镇来主导。目前因为仅有县级以上地级政府掌握这些政策资源，导致一县的发展全集中在县城，一市（地级市）的发展全集中在市区，上级政府卡下级政府严重。而目前中心镇普遍进行规划，将城乡建设的权限赋予他们，也是一种承认。
一个可以接受的折中方案是，将目前属于县的权限委托给主要乡镇办理。但是这种委托关系总有缺乏太多的政策保障，所以应该以国家立法的形式向乡镇赋权。
3、孕产妇和老年人福利可以由村办理
在较近于2006年3月1日起施行的《农村五保供养工作条例》规定“县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作。乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。” 但实际上，农村五保供养工作是由村在做。由于青壮年劳动力的流出和人口出生率的下降，未来农村的老龄化程度只升不降，乡村老年人福利的实施，或许应该考虑以行政村为单位主导服务，县市政府则提供财政的支援（因为目前我国只有县以上政府才有税收权）。这也是考虑到利于行动不便的老人家就近获得政府的生活援助。
同样的，孕妇的社会福利也可以考虑由村举办。实际上目前的农村也提供很多计划生育方面的援助服务，这些服务目前看来还是非常有效。
五、总结
总而言之，我国未来乡村社会建设，无疑将主要由政府起推动作用。因此，厘清政府在众多的乡村社会建设事务中的政策分担，就更为重要。总体来说，扩大乡镇的规模和权限，应当成为未来乡村社会建设的主体，甚至应当考虑赋予未来扩大后的乡镇独立的财政与人事管理权。县、村则应根据事务的特点，分别承担一部分社会福利事务。中央政府则应在财政上为乡村社会建设提供强力的财政支持，并通过财税体制来协调地方事务的发展。
参考资料：
1、《地方自治法》
2、日本厚生劳动省网站 http://www.mhlw.go.jp3、都道府县市区町村·留言板 http://uub.jp/frm/index.html
