资源税改革与我国欠发达资源富集区发展研究_四川资源税变化

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资源税改革与我国欠发达资源富集区发展研究

谢美娥 谷树忠

（中国科学院地理科学与资源研究所/中国科学院研究生院，北京100101）

摘要:本文阐述了我国欠发达资源富集区的区域特征，分析资源税对欠发达资源富集区发展的有关影响，进而以榆林市为例，剖析现有资源税缺陷对欠发达资源富集区发展的负面作用，最后提出促进这类区域发展的若干资源税改革建议。关键词:资源税;改革;欠发达地区;资源富集区;榆林地区;区域发展

欠发达资源富集区是一类比较特殊的区域，资源富集而经济不发达。资源税是以自然资源为课税对象的一个税种，因此资源税对欠发达资源富集区的影响重大。国家有关部门也正准备进行新一轮资源税改革，其改革结果将直接影响欠发达资源富集区的发展。为此，本文深入分析了资源税与欠发达资源富集区发展的关系，提出了若干有益于欠发达资源富集区发展的资源税改革建议。1资源税改革与欠发达资源富集区的关系

1.1欠发达资源富集区的区域特征

资源丰度（abundance of natu-ralresources）是用来表明一个地域单资源税改革与我国欠发达资源富集区发展研究元所拥有的某种自然资源的总量及其与可比地域相比较的状况，或一个地域单元所拥有某种自然资源中可利用品位或高品位资源所占比例的一个概念[1]。欠发达资源富集区是指拥有较高丰度的自然资源但经济暂时还处于初级发展阶段的一类区域，如陕西的榆林地区、新疆的阿克苏地区、内蒙的鄂尔多斯地区、贵州的毕节地区等。欠发达资源富集中区一般具有以下特征:经济不发达，区域居民人均可支配收入低;区域财政收入困难，公共产品提供不足，基础设施建设落后;资源丰富，产业结构以农业和资源采掘业为主;主要分布在自然条件比较恶劣的中西部地区;资源开发强度大，生态环境问题比较突出等。

1.2资源税对欠发达资源富集区的影响

我国资源税制度始于1 9 8 4年，1994年在原有资源税上进行了修改，形成了我国第二代资源税，也就是现行资源税。现行资源税是以各种应税自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。1.2.1资源税有助于缓解欠发达资源富集区财政收入紧张局面

目前，我国的分税制税种划分中，资源税作为一种按品目划分的共享税，除海洋石油税收归入中央财政外，其余资源税收入归入地方财政。虽然资源税在我国税制体系中一直是个小税种，在国家财政收入中的比重几乎可67以忽略不计，对欠发达资源富集区的财政却有一定影响。欠发达资源富集区资源绝对数量大或经济品位高，其资源税收入相应较高，又直接归入地方财政收入，因此有利于缓解地方财政紧张的窘境。

1.2.2资源税有助于欠发达资源富集区的资源环境可持续发展

资源开发不可避免地伴随着一定程度的环境破坏，资源富集区由于资源开发规模大，其资源破坏、环境污染程度也很高，而我国资源富集区又主要分布于生态脆弱的中西部地区，因此在资源开发中保护资源就显得更加重要。资源税可以约束资源开采者的行为，如资源税的征收可以与资源开采率挂钩，限制其浪费资源的行为，因此资源税具有保护资源的作用，有助于维护欠发达资源富集区的资源环境基础。

1.2.3资源税有利于区域协调发展

一方面，资源税可以调节企业级差收入，促进不同区域的同一类型企业在同一起跑线上公平竞争;另一方面，资源税的转嫁有利于调节不同区域的利益分配。资源税是比较容易转嫁的税赋，特别是在政府放开价格管制情况下，适当提高资源税有助于提高欠发达资源富集区的财政收入，缩小区域间的发展差距。1.2.4资源税有利于协调中央和地方政府的利益关系

在现有分税制体制下，陆上资源税属于地方税种，资源税收入归入地方财政;资源税作为国家资源有偿使用的形式，增加资源税就提高了资源有偿使用的地方分成比例。由于财税体制的原因，以及欠发达资源富集区国有企业众多的特点，这些都不利于地方财政收入的增长，如国有企业的所得税按隶属关系全部归入中央财政，增值税的75%也归入中央财政，地方只拿了小头，而地方却要承担资源开发留下来的地质塌陷、环境污染等后果，因此中央和地方在资源开发利益分配上存在一定冲突。所以，资源税可以在一定程度上缓和中央和地方在资源开发上的利益矛盾。

2现有资源税与欠发达资源富集区发展存在的矛盾分析—以榆林市为例 陕西榆林市具有典型的欠发达资源富集区特征，煤炭、石油、天然气、盐等资源富集，被誉为我国的“科威特”。目前已发现8大类49种矿产，储量占到全国能源矿产总量的1/3，相当于陕西全部资源潜在价值的95%，我国资源潜在价值的30%左右。同时，榆林又是一个经济欠发达的地区，人均GDP长期低于陕西省和全国平均水平（见表1），交通、水利等基础设施仍然很落后，农民收入增长缓慢。

表1 “十五”期间榆林市人均GDP状况及其比较（单位:元/人）

资料来源:陕西统计年鉴2002、2003、2004、2005和中国统计年鉴2002、2003、2004、2005。

2.1资源优势不能转化成财政优势

我国资源税税率低，征收范围窄，仅限于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色矿原矿、有色金属矿原矿和盐七类产品，因此资源税在地方财政收入中的比重一直比较低。西部地区是我国资源比较富集的地区，据测算，水能蕴藏量占全国的82.3%，煤炭资源地质储量占全国总量的21.9%，石油储量占全国总量的38.6%，天然气储量占全国总量的21.9%[2]。自1999年西部大开发以来，我国的资源得到不断开发，资源税的总收入也在不断增长，但占地方财政收入的比重并不高（见表2），这说明西部的资源优势远远没有变成经济优势和财政优势。

表2 1999～2004年资源税在西部12省（市、区）财政收入中的比重（%）

资料来源:根据中国统计年鉴2000～2005年有关数据计算而得。

2003年榆林市的石油资源税由每吨8元提高到12元，2004年煤炭资源税由每吨1.5元提高到2.3元，2005年天然气由每千立方米10元提高到12元，同年石油资源税由每吨12元提高到28元。“十五”期间，因资源税提高就累计增加地方财政收入1.9亿元，占“十五”期间榆林地方财政收入总和的2.6 0%[3]，也高于资源税在1999～2004年中任何一年占陕西省财政收入的比重。这说明正是资源税制度的原因，使得资源税收入在欠发达资源富集区财政收入中的比重不高。但从另一方面看，西部地区资源富集，在今后随着资源开发规模扩大和税制的完善，资源税在地方财政收入中的比重将会上升。2.2不利于资源环境保护

资源税设计的初衷之一就是保护资源，促进资源的合理开发和利用。然而，由于资源税设计不合理，无法有效地达到保护资源的目的，这在欠发达资源富集区表现更为突出。榆林就是国内典型的生态环境脆弱区，该区处于黄土高原和毛乌素沙漠、鄂尔多斯草原的过渡地带，土壤抗蚀能力很低，植被矮小稀疏，降雨少而集中，水土流失严重，而这里的煤层埋藏浅，易开采，资源开发很容易使地表植被迅速受到破坏，水土流失加重。

征收范围过窄，不利于资源的全面保护。欠发达资源富集区资源开发初期往往无暇顾及资源环境保护，许多项目的开工上马忽略了资源环境承载能力，致使许多不在应税范围之内的自然资源如水资源、草地资源受到破坏。榆林市在资源开发初期也出现这种情况，只顾采掘，没有充分注重生态环境的保护，造成了较严重的资源环境后果，特别是在水土流失、土地沙化方面。在榆林神府矿区一期建设期间，平均每年增加土壤侵蚀量880万吨，增加进入黄河泥沙786.8万吨，二期工程建设平均每年增加3 634万吨，增加进入黄河泥沙量1232.2万吨[4]。征税依据不合理，破坏资源行为没有得到很好的控制。根据1994年开始执行的《中华人民共和国资源税暂行条例》，资源税课税数量以销售数量或自用量征收。由于课税数量只与销售量或自用量有关，而与资源开采方式、开采数量无关，这导致矿山企业为节约成本，普遍挑选容易开采的、资源条件好的地方开采。资料显示，目前我国煤矿的回采率平均只有35%，一些乡镇煤矿回采率仅为15%。资源浪费现象在榆林地区也不例外。榆林石油采收率仅7%，远远低于25%的平均水平[6]。在当地煤炭开采中，吃肥丢瘦、采厚弃薄、挖浅甩深、采大弃小等问题严重。据调查，拥有最好的煤田、设备和技术的神东公司的煤炭回采率不到30%，地方煤矿仍采用原始落后的采煤办法，回采率不到20%。同时，大矿超设计能力开采更造成资源服务年限急剧缩短，生态环境破坏加重。如神华大柳塔煤矿设计生产能力为600万吨/年，但目前的实际生产能力已达2 200万吨/年，资源的服务年限由108年锐减为37年，造成采空陷区和植被破坏成倍扩张[5]。税率过低，刺激了对资源的过量开采。我国目前资源税税率过低，而近年资源产品价格上涨很快，生产者的利润空间不断扩大。例如，2004年榆林地区的煤炭资源税由1.5元提高到2.3元，但是煤炭资源税额仅占当地煤炭售价的2%，占港口交货价不到1%，无法有效起到遏制资源过度开采的作用[6]。

2.3税价比例失调，资源属地利益得不到保障

由于财税体制原因，资源富集区利益在资源开发中的利益受到一定损害。在欠发达资源富集区，中央大型国有企业所占比例一般比较高，这对地方财政收入不利。因为，增值税、所得税是我国的主体税种，在现有财税体制下，增值税是一种共享税，75%归入中央财政，而中央企业所得税全部归入中央财政，这样，中央大型企业对地方财政收入贡献远不如地方企业。而且，由于一些资源如油气资源是高度垄断的，归属中央部委管理，地方的干预程度相当有限，许多资源是以初级产品形式输出，留给地方的增值税就很少了，但是地方政府却要承担资源开发留下来的负面后果。如神华集团是榆林市影响巨大的国有企业，2005年其煤炭产量占榆林市煤炭总产量的1/2左右，按现有财政体制，增值税部分中央、市、县级次分配比例为75%:12.5%:12.5%。2003年神华集团在榆林神木县境内实现增值税6.2亿元，但按照级次比例分配后留到神木县的部分只有0.77亿元，占神木县财政总收入不足1/8。企业所得税中，2003年神华集团在神木县境内仅生产环节的利润就达10亿之多，按企业所得税率为33%计算，地方每年应得3个亿，但因现行财税体制的原因，地方实际上一分也得不到。

资源税对地方财政贡献有限的另外一个重要原因就是从量计税，而不是从价计税，因此地方不能分享资源上涨带来的红利。以石油资源税为例，榆林地区直到2003年资源税税率才由8元/吨提高到12元/吨，2005年进而提高到28元/吨，而目前的原油市场价达2 000多元/吨，是1993年的4倍多，虽然石油生产企业的生产成本也有所上升（国内原油平均生产成本已达到600～800元/吨），但与2 000多元/吨的油价相比，石油生产已经从微利变为暴利，石油资源税率实际已下降至6‰左右。即使在2004年7月1日进行调整后，我国原油资源从价税率也仅为1.5‰，仍然远远低于10%的全球平均水平，实际上美国的石油资源税每吨已超过130美元。

3促进欠发达资源富集区发展的资源税改革

3.1结合资源富集优势，充分发挥资源税潜在的地方主体税种功能

针对欠发达资源富集区资源富集的特点，应通过资源税制度的改革，变资源优势为财政优势和经济优势。首先，在中央授权的范围内，给予欠发达资源富集区一定的税收立法权。考虑到我国自然资源空间分布和区域经济发展水平相当不平衡的特点，中央不宜完全放开资源的税收立法权，但可本着事权和财权相对等的原则，对于一些非战略性资源给予地方一定的税收立法权，使其可以根据区域内的资源特点，制定一些符合本区域发展的资源税政策，同时真正担负起本区域内资源保护环境、环境治理等职能。其次，适当提高资源税税率。当今资源价格放开，资源税税负具备转移的条件，可以适度提高资源税税率。最后，扩大资源税的征收范围，把目前未列入征税范围的水资源、草地、森林资源等可再生资源也列入征税范围。但有一点必须注意到，欠发达资源富集区的财政收入很大一部分用在消费性支出方面，为了使欠发达资源富集区不受到“资源的诅咒”，建议规定资源税的使用方向，如资源的培育、环境的治理、人才的培养、技术的革新等有助于提高区域竞争力等方面。

3.2进一步完善资源税的设计，加强资源税保护资源环境的功能

我国人均资源少，人口与资源环境的矛盾突出，这一弱点决定了保护资源环境是我国一项长久而严峻的任命。如果说对排污征税是在资源的使用环节，运用税收手段促进资源的节约使用，减少对环境的污染，那么资源税就是在资源生产环节，从源头上防止资源的滥用和浪费，而且极其有必要，特别是那些不可再生资源。因此，资源税保护资源的重点在于通过科学的设计，使我国有限的自然资源得到最充分、最有效的利用。从目前的情况看，对可再生资源扩大征收范围，把目前未列入征收范围的水资源、草地资源、森林资源、海洋资源也纳入征收范围，对于不可再生资源，要完善计税依据，促进资源的节约开采。例如，把资源税的税率、应税数量与回采系数、地质储量、是否超采、对环境的污染程度、地质灾害的发生次数相挂钩，提高矿山企业保护环境的自觉性。

3.3重视资源属地的利益和其区域特性，完善分税制改革

欠发达资源富集区长期担负着保障国家资源供给的任务，但在资源开发的同时，却承担着环境被污染等后果，国家需要给予资源属地一定的补偿。通过改革资源税，固然可以在一定程度上缓解区域财政困境，但从长远来看，却不是解决欠发达资源富集区财政困难的根本办法。因为:第一，资源税的多少受区域资源数量的限制，而在一个特定区域内，其资源再怎么“富集”也是有限的，何况过度开采资源还潜伏着环境生态危机;第二，区域的产业结构以重工业居多，其特点就是有机资本构成高，而我国目前实行的是生产型增值税，不允许进项扣除，重复征收严重，这不利于矿山企业的技术改进和扩大再生产，对于提高区域企业的竞争能力相当不利;第三，从所有制上看，国有企业所占比重高，而且由于其技术较先进，就业容量有限，在经济上与欠发达资源富集区联系不紧，同时国有企业所得税一律上交中央，对财政收入增长不利。国家应高度重视欠发达资源富集区资源开发强度大、环境破坏严重、经济不发达等问题，如果不及时采取有效措施促进资源属地的自我积累再发展，就可能带来严重的社会和经济问题。在资源税改革以外，应采取更强有力的财政措施促进欠发达资源富集区的发展。如增值税转型，采用消费型增值税，促进区域经济的发展;提高地方政府对增值税分成比例；中央企业所得税改按隶属关系增收为属地增收，再按比例上缴中央财政;在资源跨区域使用中，改革营业税按营业地点征收的规定，提高资源输出区的分成比例等。

参考文献: [1]孙鸿烈.中国资源科学百科全书[M].北京:大百科全书出版社,2000.[2]魏后凯.西部开发战略:以资源换资金、换技术[J].经济与管理研究,2000,(2):3～6.[3]贺引忠.榆林“十五”财政工作实现大跨越发展[EB/OL].[2006-01-18].http://www.daodoc.com/admin/pub_newhow.asp?id=1008207&chid=100055.[4]李孝廉.榆林资源开发与生态环境和产业结构的相互关系分析[J].陕西环境,2000,7（4）:17～20.[5]刘颖红.榆林开发忧思录[J].中国改革,2004,(9):47～49.[6]郝亚雄.合理开发秦晋蒙能源金三角的思考[EB/OL].[2005-05-24].http://www.daodoc.com/admin/pub_newhow.asp?id=1005592&chid=100055.