探析《烟草专卖法》修订的重要意义_烟草专卖法问答题库

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探析《烟草专卖法》修订的重要意义

作者:陈烨煌更新日期:2010年8月31日

烟草在线专稿法律的每一次颁布和修订都有其特殊的背景和重要的意义，在新形势下，修订《烟草专卖法》将对烟草行业产生深远的影响和重要的意义。本文从《烟草专卖法》的修订入手，分析其在实际执行过程中面临的现实困境和在新形势下存在及修订的必要性，对《烟草专卖法》修订的重要意义作进一步探析。

我国烟草行业以专卖制度保驾护航，实行垄断经营，被喻为反垄断改革的最后堡垒。20多年来，《烟草专卖法》对巩固烟草专卖制度，促进烟草行业和国家经济的发展起了重要作用，但随着市场经济不断走向成熟和烟草体制改革的不断深入，《烟草专卖法》面临着一些现实的困境和难题，从而导致了一系列对其改革发展的关注和讨论。

《烟草专卖法》的修订，是我国经济社会快速发展的历史必然，是烟草专卖制度自身发展和进步的必然需求，是烟草行业推进科学发展、完善体制机制的一项重大举措。此次修订，对进一步完善烟草专卖法律体系，实现烟草专卖法律同国家其他法律保持法制统一，具有极其重要的现实意义。修订后的《烟草专卖法》，对巩固和完善国家烟草专卖制度将产生深远的影响。

《烟草专卖法》修订前的现实困境

（一）《烟草专卖法》的价值未能得到充分释放。《烟草专卖法》有其本来的价值目标，但在实际执行过程中，由于各种因素的制约和影响，其价值功能没有得到完全的释放和实现。《烟草专卖法》第一条明确规定其宗旨是“维护消费者利益，保证国家财政收入”，也就是说该法既追求公平、又追求效益，并且公平目标优先于效益目标。然而，在具体实践中，公平和效益这两项目标并没有得到同等实现。烟草行业长期获得较大比重的财政收入，但在维护消费者利益方面，虽然投入了大量的人力、物力、财力，但《烟草专卖法》的实际作用还未充分发挥，各类涉烟违法犯罪活动仍很猖獗。

（二）社会舆论的“挑战”。烟草行业专卖专营的特殊体制，烟草商品有害健康的特殊性质，烟草产品高回报率的特殊收益特点，在社会关注度方面不断被放大升高，一些社会舆论、新闻媒体对烟草行业提出意见甚至发难，社会上对《烟草专卖法》的存在提出了质疑，其中不乏有以下观点：第一种观点认为《烟草专卖法》应该予以废除，即所谓的“废除论”。该观点认为在专卖制度下，烟草公司可以将绝大部分税收负担转嫁给消费者和烟农，大部分垄断收益，往往被一些拥有权力的政府官员所攫取，或“合法”地转化为烟草行业过高的工资与福利水平。同时还认为实行烟草专卖制度并非是控烟最好的方法和有效途径，而涉烟违法犯罪活动的猖獗，只会给维护烟草专卖制度带来越来越高的成本，烟草垄断只会加剧地方保护主义，只会造成社会资源配置低效等等。第二种观点认为《烟草专卖法》已经过时了，即所谓的“过时论”。该观点认为《烟草专卖法》历经二十多年的风风雨雨，随着我国加入WTO和市场化进程的加快，在计划经济背景下产生的这部法律就日渐暴露出其不足和弊端，其立法依据的牵强附会，其立法背景的时过境迁，其实体法本身的诸多漏洞、执法权限的交叉重叠，其与现行行政法规的矛盾冲突，其与企业深化内部改革潮流的相左、与国际社会发展趋势的相悖等等。除了上述观点外，还有其他一些观点，无非就是说烟草专卖损害了公众权益，烟草专卖背离了市场竞争，烟草专卖不利于社会和谐等等。但笔者认为，这些观点是片面的，不切实际的。

第一，烟草专卖突出的“两个至上”，是以法律手段控烟的有力措施。烟草专卖立法的宗旨十分明确，就是维护国家利益和维护消费者利益，除此以外没有烟草行业特殊的利益。实行烟草专卖，不是出于对烟

草行业本身的保护，而是党和国家针对烟草行业的特点所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切实际和最为有力的控烟措施。

第二，烟草专卖符合市场经济规律。市场经济从本质上讲是法制经济，市场经济所需的法律是给予市场公平、公正的法律，市场经济公平竞争的秩序需要得到法律的认可，只有法律才能给市场经济提供所需要的正常运行环境和公平的社会经济秩序，市场经济中各主体的一切经济活动都必须在法制规范内运行，《烟草专卖法》对保护卷烟市场，严厉打击各类涉烟违法犯罪活动起到了重要作用。

第三，烟草专卖与市场竞争并行不悖。实行烟草专卖制度并不排斥市场竞争，也不封闭市场。从烟草行业近几年大力推行的以市场为导向的改革发展中，我们不难看出，烟草行业正在采取积极的措施引入市场竞争机制。

第四，烟草专卖制度取消的条件尚不具备。从世界各国烟草专卖制度的历史嬗变可以看出，具有两个共同特点：一是从建立烟草专卖制度到完善再到取消，经历了近百年甚至是数百年，时间较长；二是取消烟草专卖制度一般都具备以下几个条件：（1）国内市场经济机制发育成熟，并加入国际贸易组织；（2）实行产业结构调整，实现规模经营，有竞争实力；（3）建立遍布全国的销售网络，取消专卖制度后仍保持垄断地位；（4）绝大多数实行私有化。参照国外情况，中国烟草专卖制度取消的条件还远不具备，实行专卖制度只有十几年，并不甚完善。在完成上述诸项工作的过程中，《烟草专卖法》对专卖制度的保护作用至关重要，不可或缺。

从上面的论述可以看出，《烟草专卖法》不仅没有过时，不能废除，而且应该通过一系列的措施和方法对其进行进一步的健全、发展和完善。为此，烟草行业几年来也一直在向社会主义市场经济的方向进行积极的改革尝试，尤其近来推行的如“严格规范、富有效率、充满活力”、“卷烟上水平”等行业建设，正是对烟草专卖制度进行发展、完善的有效举措。

修订《烟草专卖法》的必要性和紧迫性

从1983年《烟草专卖法实施条例》到1992年《烟草专卖法》的颁布，这二十年多来烟草专卖管理的各项制度不断完善，烟草专卖体制机制不断巩固。但随着市场经济的快速发展和行业改革的不断深入，出现了一些新问题和新情况，迫使我们有必要对《烟草专卖法》作进一步的修订和完善。

（一）烟草专卖制度自身发展和进步的必然需求。烟草专卖制度实行二十多年来，烟草专卖制度不断巩固和完善，烟草专卖管理各项工作顺利开展。但是，就目前来看，涉烟违法犯罪活动仍然很猖獗，局部地区制假转移和扩散趋势明显，假烟运输分销案件频发，部分卷烟零售市场公开摆卖假烟问题严重，假烟网络对制售假烟活动仍起着重要的支撑作用，卷烟打假形势依然严峻。仅以广东省2009年卷烟打假为例，全省共查获假烟案件4274起，缴获假烟13.03万件，查获大型制假烟机121台、制假烟叶烟丝800.08吨、滤嘴棒4538.8件、卷烟纸51.9吨、假冒商标标识1271万张，印刷商标设备64台套，查获假烟运输车辆291台，破获24个制售假网络，案值超过10亿元。这样的数据说明了当前卷烟打假形势不容乐观。面对这样的形势，烟草专卖行政主管部门需要通过法律手段，建立健全法律体系，加强法律保障，不断追求进步和发展，才能适应当前客观形势和行业发展的需要。这次烟草专卖法律修订工作，是烟草专卖制度巩固和完善必然需求。

（二）消除与其他法律法规的冲突。近年来，为了更好地适应WTO和经济、社会快速发展的要求，我国法律的立、改、废工作也快速推进，在此过程中产生了与其他法律法规相冲突的现象。在国际法律法规方面：加入WTO以后，WTO的一些规则或多或少地与我国一些业已存在的法律法规包括烟草专卖法律法规

存在冲突，有必要作进一步清理、修改、补充或完善。如我国已经实现取消特种烟草专卖零售许可证的承诺，而特种烟草专卖零售许可证是《烟草专卖法》及其实施条例规定的，取消意味着要对现行的烟草专卖法律法规进行修订。国内法律法规方面：因发布时间有先后，所以出现了许多法律间的不一致，新法与旧法部分规定产生相互冲突现象。如：修订前的烟草专卖法第38条中“投机倒把”与1997年《刑法》已经取消该罪名的冲突；修订前的烟草专卖法第40条中“治安管理处罚条例”与和2005年《治安管理处罚法》公布施行后《治安管理处罚条例》已废止的冲突。这些冲突和矛盾，在现实中产生了很多的问题，必须要依照相关法律修改原规定的相关内容，确保我国与国际法律法规的有效接轨和国家法制的统一。

修订《烟草专卖法》的积极作用和重要意义

（一）《烟草专卖法》的修订进一步完善了烟草专卖法律体系，巩固和维护了烟草专卖制度。

我国近年加快了立法进程，颁布和修订了很多法律法规，作为烟草专卖管理工作的两个重点环节：行政许可和行政处罚，前者已经有07年的51号令进行规范和确定，而行政处罚的实体规定则是通过《烟草专卖法》及其实施条例、司法解释进行完善，程序规定则是通过12号令予以梳理和确立。一法一例三令一解释，标志着行政、司法、部门立法的全面确立，标志着烟草专卖法律体系的正式形成，从目前看，《烟草专卖法》的修订是对烟草专卖制度的充分认可和肯定；从长远看，这套比较完整的法律体系在相当长的时间内可以支撑烟草专卖制度的发展。

（二）《烟草专卖法》的修订为烟草行业持续健康发展创造了有利条件，对进一步实施“卷烟上水平”战略提供可靠保证。

由于烟草行业所具有的特殊性和其发展受到国家政策的较大影响，使得整个烟草行业内外对于其发展方向和趋势持有较大的争议，在一定程度上影响到了烟草行业的深入发展。在这种情况下，人大常委会对《烟草专卖法》进行适时修订，能够进一步增强烟草行业发展的力度，更好地维护烟草行业持续健康发展。从《烟草专卖法》修订的整体情况来看，人大只是对《烟草专卖法》不适应国家其他相关法律法规的条款和内容进行了修订，并没有涉及和影响到烟草行业专卖体制与统一经营等方面的内容。所以，这样的态势能有效规范烟草行业发展的总体格局，对烟草行业持续健康发展具有重要意义，为“卷烟上水平”战略的实施提供了重要保证。

（三）《烟草专卖法》的修订进一步保障和规范烟草专卖行政主管部门行政职权的实施，推动和促进烟草专卖执法水平的提升。

一直以来，烟草专卖行政主管部门组织开展的专卖管理、市场检查以及涉烟案件的查处等活动，都在严格遵循和执行《烟草专卖法》及相关法律法规条款的前提下有序开展，深入坚持有法可依、有法必依、执法必严的执法原则，全面实施依法行政，科学管理，这是做好专卖管理工作的根本依据和基础保证。修订后的《烟草专卖法》更具实效性与规范性，各项条款和相关规定得到补充与完善，符合烟草专卖管理工作的实际需要，切实解决了烟草专卖行政主管部门在开展专卖管理工作过程中出现的诸多难题与不足，促使烟草专卖行政主管部门在市场管理、专卖执法以及涉烟案件查处等活动中更加规范、有效、到位、协调。

（四）《烟草专卖法》的修订对卷烟市场的健康发展更具指导性与规范性。

只有切实维护卷烟市场的稳定，进一步规范卷烟经营秩序，才能够真正实现烟草行业的健康快速发展。从这个层面来讲，烟草专卖行政主管部门开展更具实效性的专卖管理活动，切实整治和打击各类不法行为，能够为整个卷烟市场平稳运行创造有利条件。修订后的《烟草专卖法》各项条款更加规范和更具可操作性，对烟草专卖行政主管部门开展专卖管理活动真正起到指导和规范作用，对卷烟市场规范运行具有不可替代的作用。

修订后的《烟草专卖法》是烟草行业实现健康有序发展和规范化管理的重要基础，是烟草行业专卖体制所依存的根本保证。行业各单位一定要根据自身实际，在认真学习领悟和全面掌握该法的基础上，遵照

相关的条款和规定内容开展各项经营管理活动，全面推进“卷烟上水平”，努力保持行业健康持续发展。