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环境经济学论文 退耕还林工程的环境效益和社会经济效益分析

班级：农林经济管理2班 学号：2008204120

32退耕还林工程的环境效益和社会经济效益分析

摘要： 退耕还林工程是改善生态环境、治理水土流失、减少自然灾害、保障农业生产、实现大地增绿、农民增收，促进经济和社会可持续发展的重大举措。本文将对退耕还林工程提出一些问题，并提出政策性建议，统筹处理好相关利益关系，落实配套保障措施的政策建议，为退耕还林工程的可持续发展和完善相关政策提供参考。

关键词：退耕还林 生态环境 农民保障 社会效益

正文： 退耕还林工程是我国生态建设中涉及面最广、工序最复杂、群众参与度最高的林业工程，是一项十分复杂的系统工程，涉及发计、财政、林业、农业、水利等相关部门，关系到千家万户，实行谁退耕、谁经营、谁受益的政策。退耕还林工程是改善生态环境、治理水土流失、减少自然灾害、保障农业生产、实现大地增绿、农民增收，促进经济和社会可持续发展的重大举措。全国累计实施退耕还林工程范围涉及25个省区市和新疆生产建设兵团的2279个县、1.24亿农民。目前，“退耕还林”已得到社会各界的认可，使用频率极高，概括来讲“退耕还林”就是将容易造成水土流失的坡耕地和容易造成沙化的耕地有计划、有步骤地停止耕作，根据宜林则林、宜草则草的原则，因地制宜的进行造林种草，顺从自然选择，恢复其原有适宜的植被覆盖。国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金补助。2010年9月，在国新办举行的新闻吹风会上，国家林业局退耕还林办公室副主任吴礼军表示，1999—2009年，全国累计实施退耕还林任务4.15亿亩，中央总投入将达4300多亿元，退耕还林补助约占农民人均年纯收入10%。退耕还林工程中，中央总投入将达4300多亿元，其中到2009年底中央已投入2332亿元，2010—2021年中央还将继续投入2000多亿元。退耕还林工程能否改善工程所直接涉及的人口以及外部社区的净福利等问题仍然值得考虑。而这样庞大的林业工程下，国家政府和人民必定面临巨大的挑战，它不仅关乎生态效益和社会效益，农民民生问题也亟待解决，本文中就工程生态可持续性问题、工程投资效率问题、工程社会成本与效益问题进行论述。

一、生态可持续性问题：开展退耕还林工程能否促使土地得到可持续利用依然没有一个确切的答案①退耕计划与实际存在脱节现象。植树造林具有很强的季节性，计划下达的早晚直接影响农民的各项生产活动和退耕地的作业设计。目前，国家在安排年度计划时，存在临时性、滞后性、迟效性、仓促性等问题，造成计划与实际的脱节现象，难以得到持续。②配套措施方面缺乏科技支撑。科学技术是第一生产力，退耕还林中，科技也要现行。而在目前工程进展中，存在科技支撑薄弱、科技服务不到位现象，严重制约了退耕还林工程整体质量的提高。③基层林业单位工作任务中，经费不足难以持续。虽然国家提供了一部分工程的前期工作费和科技支撑费，但不足以补偿这部分的实际支出。国家规定检查验收、种

苗及粮食调运、钱粮兑现等费用由地方财政承担，这增加了地方财政负担，退耕任务越是重的地区，地方财政负担也越大。④林业产权制度改革落后，在一定程度上影响了工程的持续发展。一是退耕还林产权转让市场建设落后，林地和林木的继承、转让、租赁、入股、拍卖、抵押等跟不上实际发展的需要，市场化程度还很低。二是国家规定退耕土地的承包经营期限可延长到70年，到期后可以继续依法承包，但却没有与林地流转有关的配套法规。三是由于林业生产周期长，国家政策不稳定，林业产权不明晰，农民对林业财产安全感差，在经营中看不到获利希望，因而投资和管护持续困难。四是农民对林木的经营权和采伐权收到严格限制。这些规定从退耕还林本身来看没什么问题，但从生态、经济和社会的综合效益来看，却不能保持可持续性。

二、工程投资效率问题：①树种规划不科学。在坚持生态效益优先，兼顾农民增收和地方政府经济发展的原则下，各地大面积种植了生态经济兼用的树种，但这些兼用林中，同一地方的品种主要集中在少数几个树种上，且种植面积非常大，树种雷同现象较为严重。这种投资方式带来的效率显然是不满意的，果子成熟具有季节性，产品的销路成为突出问题。②生态林管护不到位。随着退耕面积的不断扩大，林木管护问题越来越引起各界的关注。由于林木自然属性，如果看护不周，一旦发生森林三大公害，退耕还林的成果很可能毁于一旦。③退耕与还林存在分离现象，财政资金效率低。退耕与还林是相互作用，相辅相成的。退耕是还林的前提和基础，还林是退耕的目的和根本要求，二者缺一不可。而我国目前的退耕补助政策只是激发了广大农民的退耕热情，还没有真正的形成还林的激励和农户投资林业的长期激励，因而形成“退耕有余而还林不足”的现状，没有完全达到改善生态环境和调整农村产业结构的目的，造成财政资金低效率。同时，退耕还林工程缺乏自我“造血”功能，补助政策一旦停止，反弹的可能性就增大。因此我国目前的退耕还林工程的激励机制需要尽快做出必要的调整。

三、工程社会成本与效益问题：①各利益群体追求目标不一致，存在一定差距。由于退耕还林是公共产品，存在典型外部性经济特征，导致资源不能被有效单位配置，这就决定了退耕还林工程是政府干涉的一项政策。而中央政府要生态效益，地方政府要经济发展，农民要生存的多重目标，这三者的利益冲突导致了成本与收益间的不平衡问题。②退耕还林工程产业结构调整缓慢。只有与产业结构调整相结合们才能使生态效益、经济效益和社会效益协调发展。农民有调整产业结构的强烈愿望和热情，但是由于资金、技术、产品销售等因素的制约，目前只能小规模经营，很难形成规模效益和产业化优势。如果产业结构不能得到合理调整，从传统产业模式中走出来的农民没有新的致富机会，经济依然落后，不能真正富裕起来，那么生态环境即使获得一时的恢复，也会再次遭到破坏。③解放出来的农村劳动力就业结构单一。退耕还林工程的实施减少了农业人口对土地的依赖程度，使部分农民从世代耕种的土地上解放出来。但解放出来的部分劳动力目前还不能迅速得到安置，从事的多是技术含量低并且随时面临失业的工作，处于“半就业”状态，就业结构单一。而当前有退耕还林任务时，农村劳动力闲暇时间较少，而无退耕还林任务后，从事林业的劳动时间大部分会成为闲暇时间，部分农民在农闲时还不知道做什么、如何做，急需引导。大量农村剩余劳动力如果得不到合理分流，不但造成劳动力资源的严重浪费，也会对社会秩序构成严重的挑战。

针对上述问题，我们可以知道退耕还林工程各个环节都有亟待解决的问题。

本文给出以下建议。

一、调整退耕还林政策及相关配套政策：①完善工程建设中的总体规划。当前应在工程总体规划基础上制定各个年度计划，不能随意安排或增减工程任务，避免工程建设中的随意性和盲目性，形成相应配套的计划体系。同时，对已有的工程建设总体规划进行再调整、再完善、再提高，使规划建设的目标更切合实际，工程布局更为合理，年度实施计划切实可行，使工程任务的下达规范化、制度化、正规化、消除滞后性。同时，政府各部门要协调利益关系，建立共同参与决策的综合决策机制，建立计划工作的纵向和横向协调机制，并将工程计划的生态效益目标、经济和社会效益目标纳入政绩考核标准中，以使退耕还林工程能够扎扎实实的进行下去，保证工程的可持续性。②因地制宜，分类实施。紧紧围绕生态环境建设，在坚持因地制宜，统筹规划，整体推进，区域布局，分步实施原则的基础上，从实际出发，编制本地区的退耕还林规划。要将风沙危害和水土流失区列为退耕还林的重点区域，把恢复生态放在首位。规划任务量的确定既要考虑客观要求，又要量力而行。由于我国退耕还林工程范围涉及25个省区市，各地区的自然条件、经济条件和社会条件差异都相对较大，很难采取统一的标准，必须坚持因地制宜、实事求是、注重时效的原则，争取将国家资金投入达到最大效率。③调整补助年限，虽然现有补助年限基本可以补偿退耕农户的损失，但8年后补助停止，经济林是否会给农户带来经济效益还不是定数，如果政府停发补助，而经济林没有带来预想经济效益，那么农民收入则会出现下降，可能有复耕现象发生，那么退耕还林工程就面临危险。建议适当延长部分地区经济林和生态林的补助年限。④完善林业产权政策。退耕还林工程是国家通过政策引导，让农民改变土地利用方式，而想要将这种成果保存下去，就必须明晰产权。首先建议落实林权，保证退耕农户的利益；其次可以延长土地使用权并允许转让和继承；最后对土地承包经营权进行合理流转。只有这样，才能调动人们参与退耕还林和进行管护的积极性、主动性，从而使林业建设步入良性循环。⑤完善投资政策，国家加大退耕还林工程费用的投入，同时完善现有林业投资方式，并运用多方筹资措施。增加种子苗木非，保证工程采用优良苗种，保证造林质量；提高前期工作费用的比率，严格筹划，保证种苗成活率；对每年检查验收费用进行专项安排，避免变相支出；增加工程中科技投入项目的费用，开展林业科研、人员培训、科技推广工作。关于林业投资方式，一是要增加退耕还林部门的补贴，减轻地方财政压力，调动林业部门在退耕还林工程中的积极性。二是中央政府可以通过转移支付对地方财政因退耕还林造成的损失给予适当弥补。三是建立健全有效的生态补偿机制，强化投资的系统性和综合性。在筹措资金时，可以在工程实施运作中引入市场机制，改变单

一、传统的投资结构模式，鼓励社会资金参与，争取使退耕还林工程走上产业化发展的道路。积极引导退耕农民市场化意识，建立完善得市场化体系，明确谁开发谁投资谁收益的原则，将闲散资金用于林业生产投入。以国家投资为主导，企业和农民为主体，银行贷款为支撑，引进外资和社会集资等方式，多层次、开发式的退耕还林工程投资体系。

二、统筹处理相关利益关系：退耕还林工程是一项长期、复杂、艰巨的社会系统工程，在具体实施中必须统筹处理好各项利益关系，这样才能发挥工程得最佳效益，实现预期目标。①严格控制退耕还林工程退耕地标准，权衡粮食耕地关系。我国是人口大国，把一部分耕地转化为林地必然会对粮食生产有不利影响，因此退耕还林应优先安排在水土流失严重、粮食产量低、生态区位重要的地区，以坡耕地和风蚀严重沙化的耕地为主。决不可将基本农田纳入退耕还林的范围。

②协调生态效益、经济效益和社会效益的关系。退耕还林工程的首要目标是控制和减轻重点地区的水土流失和风沙危害，优化国土利用结构，因此生态效益是主要效益。其次工程目标还在于增加农民收入，拉动内需，促进社会经济可持续发展。因此，要在保证实现生态效益的前提下，最大限度的发挥经济效益，让农民得到实惠。而社会效益则是最长远的目标，因此要在充分保证生态效益的前提下，最大程度的提高农民经济效益并兼顾社会效益。③开展退耕还林方式和经营模式的创新。在充分尊重农民意愿的基础上，依据各地实际情况，开展多种形式的退耕还林。对于造林面积较大、造林难度较大的荒山荒地，可以采取个体承包、合伙造林、联营造林、股份制造林等多种方式。④做好宣传发动工作。各级林业部门要同新闻单位密切配合，展示强大的宣传攻势，通过宣传让广大干部群众认识和理解实施退耕还林的重大意义，了解国家和自治区采取的方针、政策和措施。

三、落实配套保障措施。退耕还林工程是生态建设的一个重要组成部分，也是国民经济和社会发展的一个子系统，因此要把落实配套保障措施放到与退耕还林工程同等重要的地位来考虑，不断完善工程支撑的政策和措施。①提高农村人口的整体素质。结合退耕还林工程的实施，积极实施农村配套改革政策，全方位提高农民整体素质，引导农民观念变革，克服传统消极文化的影响，树立现代文化观念。②多渠道、多途径、全方位转移农村剩余劳动力。各级政府要尽快建立和完善为农民就业服务的信息网络平台，减少劳动力转移的盲目性和风险性。加快农民科技培训，尽快使农民掌握一定的科技知识，提高就业的科技含量。③加强配套工程建设，以便为退耕还林工程提供基础支持。退耕区的交通、通讯、科技服务等基础设施要加强。同时，加强农田基础建设，提高粮食单产，保证林木的充足水分。④做好种苗生产和供应工作。各地要根据退耕还林任务对树种、苗木的要求，超前做好种苗生产和供应工作。要进一步加快种苗生产基础建设，建立以现有国有苗辅为主体的种苗供应体系，确保为退耕还林提供数量足够、品种对路的优质种苗。⑤制定和落实科技支撑保障措施。各地要全面总结和认真筛选、组装、配套一批先进成熟的科技成果、适用技术、建设模式，并加大推广应用力度。要组织科研人员对建设中遇到的技术难点进行科技攻关，同时，组织动员广大技术人员深入生产建设一线，搞好技术指导、技术服务和质量监督检查。要建立健全技术培训制度，提高工程管理人员、技术人员和农牧民的整体素质。

国家对退耕还林实行省级政府负全责和地方各级政府目标责任制各级政府都要采取有力措施，层层签订责任状，落实任务和责任，并把工程建设作为考核领导干部政绩的的重要内容。实施退耕还林关系到群众的切身利益，各地在认真贯彻国家方针政策的同时，结合本地区实际，制定有利于实施退耕还林，有利于调动群众积极性，有利于巩固退耕还林成果的政策、措施和办法。

参考书目：

① 高岚．《农林经济管理研究进展》．北京：中国环境科学出版社，2006

② 朱永杰．《中国加入WTO后的林业对外政策问题研究》．北京：中国林业出版社，2004

③ 杜娟．《林业多层经营管理/农村经济发展与经营管理丛书》．北京：中国社会出版社，2006

④ 王晓龙.《退耕还林：私人承包与政府规制》 2004

⑤ 王瑛.《投资项目社会评价方法》 2003

⑥ 包建华、唐代旭、陈本林 《四川省退耕还林工程社会经济效益监测报告》 2001 ⑦ 陈建成、徐锦涛、田明华.《中国林业技术经济理论与实践》 2006 ⑧ 刘晓光 《论林业与公共财政的关系及几本框架的构建》 2006

⑨ 付娟 《收入分解研究方法评述》 2008

⑩ 郭婵 《西部生态环境建设的财政支持政策调整研究》 2006