形势与政策作业_形势与政策的作业

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新华网呼和浩特1月6日电（记者吴国清丁铭）我国北方地区过去频繁袭扰人们生活的，这是多年未有过的好形势。国务院西部开发领导小组办公室的有关专家认为，这些喜人的变化，与我国大片荒山、荒滩和陡坡地被退耕还林还草分不开，说明国家正在实施的退耕还林等生态建设工程已经奏效。

退耕还林工程作为实施西部大开发战略的一项重要举措，经过在中西部几年试点后，目前已扩展到全国25个省（区、市），使22748万亩荒山、荒滩和陡坡地重披绿装。据国务院西部开发领导小组办公室委托中国国际工程咨询公司最近完成的退耕还林中期评估报告表明，退耕还林工程的实施，实现了由毁林开垦向退耕还林的转变，有效遏制了我国生态恶化的趋势，改善了生态环境，为人们的生活环境构筑了生态安全体系。

退耕还林工程已经初步改善了工程区的生态环境。生态环境脆弱的甘肃省近年来通过退耕还林工程建设，为全省新增林地645．7万亩。目前，全省大片荒山、荒滩和梯田正被绿油油的小树所占领，去年全省城乡空气质量三级和好于三级的天数达到301天，为多年来所罕见。

位于青藏高原东北部的青海省，是我国多条重要河流的发源地。但是最近几年来，恶劣的气候使得青海省出现了严重的沙漠化和水土流失现象。森林覆盖率仅有3．1％，是全国各省中最低的。为了保护河流源头的生态环境，青海省3年来已经将225万亩耕地退耕还林或还牧。不但改善了长江、黄河等河流源头的生态环境，还使全省30多个县市的环境得以好转。该省计划今年将216万亩土地退耕还林还牧，将有41个县市从中获益。

国务院西部开发领导小组办公室农林生态组副组长秦玉才认为，退耕还林工程是我国涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程。工程实施后将在很大程度上改善中华民族的生存环境，促进可持续发展的战略，必将对我国实现山川秀美、全面建设小康社会的宏伟目标，起到积极的推动作用。据中国可持续发展林业战略研究报告提出的目标，到2050年，我国的森林覆盖率将达到28％，需净增森林面积16．48亿亩。业内人士认为，退耕还林工程的实施将有利于这一目标的实现。退耕还林规划任务完成后，将新增林草面积4．8亿亩，工程区林草覆被率平均增加4．5个百分点。

退耕还林还草工程是一项以恢复林草植被、改善生态环境为主导目标的生态建设工程,是新中国成立以来投资最大的生态建设工程,是党中央、国务院站在国家和民族长远发展的高度,着眼于经济和社会可持续发展全局,审时度势,面向新世纪作出的重大部署。工程建设范围之广涉及25个省(区、市)及新疆生产建设兵团的共1897个县(含市、区、旗)。从6年(1999~2004)来的实践效果看,它的影响远远超出了生态环境建设的领域,成为许多地区农村经济活动的重

心,对农民的生产生活方式、地方经济发展及民主政治建设等各个方面都产生了巨大而深远的影响。2004年国务院西部开发工作会议在充分肯定退耕还林还草在改善生态环境、增加农民收入等方面所取得的成效的同时指出,退耕还林还草要巩固成果,确保质量,完善政策,稳步推进。因此,对中国退耕还林还草现状及存在的问题进行分析研究,具有十分重要的现实意义。1中国退耕还林还草的背景及现状长期以来,我国生态环境边治理边破坏的现象一直十分严重,并呈不断恶化的趋势,加剧了自然灾害,加大了受灾地区的贫困程度,给国民经济和社会发展造成了极大的危害。1998年长江和松花江、嫩江流域发生的特大水灾,使我国上下都强烈地意识到,加快林草植被建设,改善生态环境已成为全国人民面临的一项紧迫的战略任务,是中华民族生存与发展的根本大计。1999年,我国粮食产量继1996年、1998年之后第三次跨过5亿t大关,全国粮食出现了阶段性、结构性、区域性供大于求的状况。特别是随着改革开放的不断深入,我国综合国力显著增强,财政收入大幅增长,为大规模开展退耕还林还草奠定了坚实的经济基础和物质基础。以此为契机,中央审时度势,不失时机地提出了抓住当前粮食等农产品相对充实的有利时机,采取退耕还林(草),封山绿化,以粮代赈,个体承包的综合措施,以粮换林草的基本方针,从此拉开了我国大规模退耕还林还草的序幕。退耕还林还草工程建设的目标和任务为:到2010年,总计新增林草植被3200万hm2,其中退耕地造林1466.7万hm2,宜林荒山荒地造林1733.3万hm2(两类造林均含1999~2001年退耕还林还草试点任务,见表1),陡坡耕地基本耕还林还草,严重沙化耕地基本得到治理,工程区林草覆被率增加4.5个百分点,工程治理地区的生态环境得到较大改

经过1999~2004年6年努力,全国累计完成退耕还林草工程任务1671.1万hm2,其中,退耕还林700.25万hm2,宜林荒山荒地种草970.85万hm2(见表2)。退耕还林还草工程已取得了初步成效,呈现出以下基本特点:(1)从试点到全面展开,退耕还林还草工程是有计划、有步骤地推进的。1999年,四川、陕西、甘肃三省率先开展了退耕还林还草。2000年,经国务院批准,国家林业局、国家计委、财政部联合发出了关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林(草)试点示范工作的通知,退耕还林(草)试点工作正式在13个省(区、市)展开。2001年,试点工作进一步扩展到20个省(区、市)及新疆生产建设兵团。2002年,退耕还林还草工程在25个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动。2003年,退耕还林条例正式施行。同年,中共中央、国务院下发了关于加快林业发展的决定,将退耕还林还草等六大重点工程作为实现林业战略目标的重要途径。2004年,国务院西部开发工作会议提出,要在巩固成果的基础上稳步推进工程建设,确保质量。其有计划地逐步推进的特征是很明显的。(2)退耕还林还草已经从规模扩张型向质量效益型转变。2004年之前,退耕还林还草表现为规模扩张型,退耕还林还草面积呈现不断扩大的趋势。1999~2002年,退耕还林还草省份由3个扩张到25个,退耕还林还草计划面积由44.7万hm2增加到574.9万hm2,整个2002年退耕还林还草任务是前3年试点任务总和的2.5倍。2003年退耕还林还草任务比2002年还多了130多万hm2,达到713.33万hm2。2004年,国家对退耕还林还草建设任务进行了结构性、适应性调整,工作重点放在巩固成果、规范管理、落实政策和后续发展等方面,全年退耕还林还草建设总任务缩减为373.33万hm2,其中,退耕地造林66.67万hm2,荒山荒地造林306.66万hm2,更加注重工程的质量成效,退耕还林还草已经开始由规模扩张型向质量效益型转变。(3)退耕还林还草地区生态面貌得到初步改善。据国家林业局局长周生贤2004年3月在国务院西部开发工作会议上介绍,退耕还林还草工程建设已取得了初步成效,工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点。先期开展退耕还林还草的地区,水土流失和风沙危害减轻,输入江河的泥沙量减少。据水利部门监测,黄河龙门水文站在年径流量近似的情况下,输沙量由1998年的4.48亿t降为2002年的2.35亿t,减少了47.5%。2000~2004年,黄河实现连续5年不断流。近年来,我国沙尘暴特别是强沙尘暴发生的几率也大大降低。据观察,内蒙古凉城县蝗虫的数量也有所减

少,2002年、2003年蝗虫没有成灾,这与天敌数量的增加,生态环境总体上趋于平衡有关(王睿娜,2004)。(4)农民从退耕还林还草中得到了较多的实惠。国家对退耕还林、退牧还草实行粮款补助的政策,众多贫困地区的农民得到了粮食和现金补助,成为生态环境建设的主动参与者和受益者。到2004年底,国家在退耕还林还草方面累计投入的资金已高达751亿元,其中粮食补助资金541亿元,种苗补助费147亿元,生活费补助63亿元。工程实施以来,已使2000多万农户9700多万农民从补助中直接受益,人均获得生活费补助40元、粮食补助247kg(唐秀萍,2004)。新疆察布查尔锡伯自治县的许多退耕户把退耕还林还草前后做了一个比较,仅国家政策补助一项,每公顷地可使退耕户增收900元。2002年以来,全县退耕户累计获得收入4453.5万元,户均累计获得收入9900元,人均累计获得收入274.39元。农民还腾出劳力从事多种经营和副业生产,外出务工人数大幅度增加,拓宽了增收渠道。(5)促进了农村产业结构的调整。退耕还林还草使退耕地区广种薄收的传统耕种习惯得到改变,大批农业劳动力从粮食生产中解放出来,从事种树、养殖、加工、劳务输出以及社会化服务等行业,使农村产业结构逐步趋向合理。宁夏实施退耕还林还草后,2004年与1999年相比,第一产业在整个经济中的比例由19.9%下降为14.2%,二、三产业由80.1%提高到85.8%。陕西省延安市实施退耕还林还草后,农村经济结构调整出现了突破性进展,单一粮食生产的格局被彻底打破,形成了畜牧养殖、苹果、蔬菜3个致富支柱产业。内蒙古自治区和林格尔县结合退耕还林还草培育起沙棘加工、甘草制药、乳品加工、生态旅游等一批龙头企业,全县面貌短期内发生了巨大变化,2003年县财政收入达15亿元,不仅山川绿了,经济繁荣了,农民也富裕了。2中国退耕还林还草过程中的问题及原因分析退耕还林还草是一项十分复杂的系统工程,范围广,周期长,各地的情况又千差万别,在工程实施过程中不可避免地会存在一些问题。这些问题的出现,有的是由于制度设计上的不完善,有的属于实际操作时的不规范,既有认识上的偏差,也有技术上的失误。具体表现在以下几个方面。(1)退耕区域布局上缺少严密的科学论证,某些地方弄虚作假削弱了中央政策的效果。由于在退耕区域布局上缺少严密的科学论证,所以在退耕还林还草过程中,有的地区为了搞平衡,实行利益(退耕补助)均沾,甚至使该退的坡耕地退不下来,不该退的基本农田却退了下来,严重违反了生态优先的原则;有的地区把原来的林地和草地也纳入了退耕还林还草的范围;有的地方搞了一些形象工程,在一些较好的耕地上实施退耕还林还草,使生态工程完全违背了中央的意图,造成了不必要的负担和损失。例如,在南方一些早已宣布完成灭荒的省区,有的地方将缓坡地、传统的农业旱地,甚至是水稻田一并纳入退耕范围,少数地方甚至出现了砍伐现有林分,制造退耕地的现象。青年报记者在海南某地调查时发现,退耕还林登记表中所有退耕作物栏中填写的竟是原地二字,并非作物名称,因为当地没多少符合