华坪县关于国有林场和国有林区_国有林场的地位和作用

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华坪县关于国有林场和国有林区

基本情况的调研报告

市天保办：

为了做好国有林场和国有林区改革，创新体制机制，统筹考虑解决历史遗留问题，根据云南省发展改革委《关于开展国有林场和国有林区改革调研的通知》精神，针对我县历史遗留和面临的问题，探讨解决国有林场和国有林区出路和职工安臵途径，结合我县实际，按照调研内容提出的相关问题，现将华坪县两家森工企业基本情况报告如下：

一、华坪林业局基本情况

华坪林业局原是隶属云南省林业厅的国有重点森工企业，始建于1966年。建局后曾先后三次变更行政隶属关系：1970年6月由云南省下放丽江地区行署管理；1973年10月26日中共云南省委发文收回，成为云南省林业厅直管的县处级单位；1998年实施天然林资源保护工程后，2000年根据省委、省政府决定将华坪林业局成建制移交华坪县人民政府实行属地管理。

华坪林业局建局时经营国有林总面积是280万亩（其中林业用地面积219万亩，活立木总蓄积608万立方米）。1983年，云南省实施林业“三定”和“两山”划定，华坪林业局国有林经营面积由280万亩锐减至16.7万亩，资源蓄积量减至19.2万立方米，企业逐步陷入了资源危机与经济危困的“两危”境地。

2003年，由于受国家和省政府林业政策的调整，华坪林业局原有经营性质的资产和转产项目，纳入华坪县内国企改革，已全部改制为民营企业，目前华坪林业局已无生产企业和经营性活动。属地移交时全局职工总人数1579人，其中在岗职工986人，离退休职工593人，在1998年至2009年期间，经职工自愿申请与企业解除劳动关系，一次性安臵职工281人，期间达到法定退休年龄办理退休179人，至2010年全局在岗职工305人，离退休职工525人（离休干部15人，退（职）休510人）。2005年1月华坪县委发文撤销中共华坪林业局委员会，降设为中共华坪林业局党总支，隶属于华坪县林业局党委。

从1998年开始，华坪林业局响应党中央国务院号召，在华坪县委、县人民政府的领导下，全面停止了天然林商品性采伐和与木材生产相关的经营活动，启动实施天然林保护工程，全局职工完全投入到天然林资源保护工程建设中，已累计完成公益林建设84.37万亩,其中:封山育林34.15万亩，森林抚育16.52万亩，人工促进天然更新22.5万亩，人工造林7.9万亩，人工摸拟飞播造林3.3万亩，全县森林覆盖率以每年平均0.8个百分点递增，同时，通过加强森林资源管护，有效促进了天然林分的恢复和增长，实现了森林面积、蓄积量双增长。经过十年的天保工程，天然林资源得到休生养息，森林植被逐渐恢复，生态环境得到明显改善。

（一）国有林场和国有林区改革的经验和教训

天然林保护工程实现了森工企业职工由砍树人向栽树人、护林人的转变，企业富余职工得到妥善安臵，在职职工参加了四项社会保险，社会保障逐步得到完善，剥离了企业办社会的职能，减轻了企业负担，为进一步深化森工企业改革创造了条件。

华坪林业局在天保工程公益林项目建设中坚持生态效益优先，兼顾地方产业发展，种植以生态、经济兼用的芒果、核桃、花椒、麻竹、桉树等特色经济树种，促进林区农民增收，提高了林区农民森林保护的积极性。但是，实施天保工程后，华坪林业局完全从事公益性的森林资源管护，仅依靠天保工程专项补助经费，维持生存和运转，既没有事业机构编制，也没有地方财政预算，也完全失去了经营创利和自负盈亏的能力。华坪林业局现在管护森林总面积151.6万亩，其中持证经营国有林16.8万亩，县属国有林5.6万亩，集体林129.2万亩。华坪县实行林改后，集体林权属划规农户，华坪林业局生存环境将十分困难。

（二）理顺国有林场管理体制

林业的发展是一个漫长的阶段，森林资源的保护与利用至今还在持续之中，特别是实施天保工程建设以来，必须改变过去不适应的林业管理体制。针对华坪林业局的经营状况，已进入必须改革时期，因此，建议将所辖的国有林场按照分类经营的指导思想，划分为商品经营型林场和生态公益型林场进行分类经营管理。从而满足社会的发展需要，稳定林区职工队伍，加速林业发展的良性循环。

通过理顺国有林场管理体制后，让商品经营型林场能够做到“自主经营、自负盈亏”，同时提供市场需求的木材资源，为工农业生产、生活服务。让生态公益林型林场能够通过社会支持，有效保护生态。为社会服务，保障民生。

（三）科学划分两类林经营型林场

根据华坪县天保工程十年规划，华坪林业局管辖范围共有七个区划林场，其中：持证经营的国有林和县属国有林面积为22.4万亩，主要分布在中心、荣将、温泉、石龙坝、新庄五个林场。十年来森林经营，林相及林分结构发生了很大变化，过去划分为生态公益林区域森林类型呈现多样化，达到了防风固沙，水土保持，水源含养的目的，进一步提高了森林生态效益。

如何科学合理地划分生态公益型和商品经营型林场。根据华坪林业局辖区森林资源调查结果，结合森工企业国有林场经营管理的实际情况，可作如下划分：

1.商品经营型林场

（1）将森林面积较大，活立木蓄积及出材率高，林相整齐的纯林划为商品经营型林场，主要以木材采伐出材，满足当地木材需求，同时获得一定收益，解决职工近期工资及各种福利。

（2）将零星或整块次生林地划为商品经营型林场，纳入中低产林改造范围，通过对次生林的改造让原有的低效灌木林改造为当地适生的高效经济林，经过经营管理，源源不断获取较大经济效益，达到长期解决职工工资及各种福利待遇的目的，确保林区平安、稳定。

2.生态公益型林场

华坪林业局部分林区位于金沙江沿岸第一层山脊内，山势陡峭的生态脆弱地带，担负着长江上游水土保持及长江中下游地区安全的功能，因此，将这一地区划为生态公益型林场，长期从事森林资源保护，林区广大职工依靠国家划拨森林管护费和公益林补偿费来支付工资以及各种费用。

（四）建立和完善与国家林业政策相适应的管理体制

森林在人类生存的环境中，起到非常重要的作用。在生态改善、经济效益、社会效益的相互作用下，凸现出森林保护与利用的矛盾，特别是近些年来，环境变化对生态保护的渴求，市场经济发展对木材资源的需求等，给当前林业发展带来严峻考验，加之华坪县是省内重要的煤碳生产县之一，对木材的需求量大。因此，为了保障全县经济可持续发展，建议将中心、荣将、新庄、石龙坝、通达等三乡两镇范围的国有林区统一纳入生态公益型林场的管理范围，全员实行专业化管理，纳入事业编制，进行财政预算，隶属华坪县人民政府直接管理的事业单位。该林场职能：全面管护辖区森林资源，实行生态效益最大化。同时，将华坪林业局下属七个国有林场中，持证经营的东风、跃进、天星三个林区列入商品经营型林场管理范围，纳入企业化管理，实行自主经营、自负盈亏。该林场职能，负责统一生产、加工、销售商品材、木材产品；负责林区林下种殖、养殖、加工、销售各种林产，保障林场职工权益，实现经济效益和生态效益的双赢，推动森林资源的可持续发展。

（五）界定事业编制标准

公益型林场的建立，主要以保护生态为主，为社会服务。根据华坪森林分布状况来看，华坪地形复杂，山高坡陡，防火期长，火险等级高，管护难度大等特点，建议将华坪林业局转为事业单

位，职工进入公益型林场进行森林管护，解决长久以来“企业不像企业，事业不像事业”的森工体制问题。确定每个职工管护面积100公顷，确定华坪林业局纳入事业编制人员为 305人，每年需支付费用1703万元，职工进入林场后，落实管护目标，细化管护责任，严格考核，认真管理，切实完成各项管护指标。

（六）国有林场职工参加养老保险、医疗保险情况 华坪林业局全部职工830人，其中在岗职工305人，离退休职工525人（离休干部15人，退（职）休510人），全部职工均参加县级核算，省级统筹的养老保险，同时按规定参加市级统筹的工伤、生育和医疗保险、失业保险。

1.在职人员

在岗职工305人，按规定参加五项社会保险，每年由天保资金拨付社会保险费补助161万元，天保二期每年需拨付森林管护事业费1542万元，合计1703万元。

2.离退休人员

2010年离退休人数525人，其中离休15人，退休510人，离退休人员（在本局居住391人，异地居住134人）每月由社保局拨付统筹内基本离退休金62万元，其中：离休人员6万元，退休（职）人员56万元。退休人员基本退休金的发放由银行代

发工资和信汇两种办法发放离退休金。离退休人员需要解决如下改革成本：

（1）医疗保险：离休干部现在人数15人，每年由天保资金拨付医疗保险金24万元，离休干部年高体弱，疾病频发，因此每一年离休干部费用拨付标准应提高到98万元

（2）退休（职）人数510人，医疗保险（含大病险）每年由天保资金补助97万元。

（3）退休人员每月随退休金发放的九项以外津补贴8万元，全年需要发放96万元，森工企业职工工作艰苦，退休以后基本退休金偏低，虽然国家连年调增养老金标准，但仍然处于低水平状态，因此，二期天保要求把企业负担的九项以外津补贴每年96万元，纳入天保资金补贴解决。

（4）老工伤人员的旧伤复发治疗和护理费，历年老工伤人数284人，其中生活完全不能自理的2人，每一年需支付旧伤治疗费和护理费25万元。

（5）经评残达到完全丧失劳动能力，退出劳动岗位，实行企业内部退养5人，第年需从天保资金支付内部退养人员工资15万元。

（6）职工遗属生活补助费，每一年需发放28万元。（7）离退休职工活动经费、慰问费，每一年需支付9万元。

（8）异地定居退休人员工资邮寄费每一年支付3万元。（9）移交离退休人员管理费，需要支付35万元。（10）离休干部公用、特殊经费，每一年支付1.6万元。（11）离休干部住院危重期间陪护费，每一年由企业负担7万元。

（12）异地定居离休干部管理费，每一年由企业支付1.5万元，合计416.1万元.3.国有林场职工的安臵及改革成本

（1）森林管护本局持证经营国有林面积16.8万亩，县属国有林面积5.6万亩，可安臵职工292人。

（2）商品林面积4万亩，商品林经营按照3000亩安臵一名职工计算，可安臵13人。

4.2010年底，在岗职工年龄达到55周岁以上的职工有28人，向当地县社保局协商并缴纳五项社会保险费201万元，移交管理费1.7万元，缴费合计202.7万元，给予年满55周岁的职工正式办理退休，移交县社保局管理。

5.森林管护职工经本单位安臵以后仍然富余的，可考虑安排在县内林业工作站，以加强林业工作站力量。同时也可考虑进行全省统一调配。

6.离退休人员管理服务人员（离退办、社保）随离退休人员

移交社区，为离退休人员提供管理服务的8人，移交地方地方归口部门管理。

森林管护岗位职工由于长期工作在深山，文化结构偏低，专业技术单一，再就业十分困难，因此国营林场改制，为社会和谐稳定，不宜采取一次性解除职工劳动合同关系的方式。

（七）通过实施二期天保工程，彻底解决历史遗留问题 通过实施二期天保工程，将历史遗留的各种问题彻底解决。1.完善林业职工和林区居民（包括一次性安臵的全民职工、混岗职工、企业职工家属等）社会保障政策，将低收入职工和林区居民纳入地方最低生活保障费补助范围，与城镇居民同等享受廉租房和经济适用房政策。

2.将企业供养的离休人员和符合救助政策的残障人员，全部纳入当地社保或民政保障救助范围，享受国家统一政策；将森工企业职工遗属补助费发放纳入社会保险保障资金补助范围。

3.国有林场、国有林区在木材生产时期，低水平维持了林区简单再生产中的基础设施建设。现有林区公路、桥涵大多数是七、八十年代以前修建的，年久失修，不少林区公路中断，给森林管护、营林生产、火灾扑救等造成困难；防火设施陈旧，车辆及通讯设备老化；许多下属天保所、站、点地处偏远地区，水、电等基础设施不完备，屋舍简陋，工作环境条件艰苦。

4.建议二期天保工程加大林区基础设施建设投入。一是增加林区道路维修建设投入，建议在国家基建投资计划中应专项安排林区的份额；二是增加防火经费投入，加大防火设施的改造力度，更新防火通讯设备及车辆；三是森林管护站点建设投入，对森林管护站点有计划安排建设，同时解决水、电、通讯等配套建设；四是林区职工危旧房改造，将国有林区职工危旧房改造纳入城镇建设规划中，享受相关优惠政策。

5.根据2010年4月20日国家林业局天保中心到丽江调研会议精神，管护经费增加到3.6万元/年人，并结合社会经济发展实行动态调整；全县森林抚育统筹规划，由天保实施单位统一组织实施，林权所有者参与受益。建议提高生态公益林补偿标准。合理增加森林管护事业经费和重点公益林生态补偿金，提高林业职工的收入，逐步改善林区职工生活条件，以适应社会经济发展水平。

二、华坪县林产开发有限责任公司基本情况

华坪县林产开发有限责任公司现有在职职工92人，退休19人，分流1人，自1998年全面停止天然林采伐实施天保工程后，由以木材生产销售转为森林管护和公益林建设工作。现管辖林区包括兴泉镇、永兴乡、船房乡、通达乡八大坪林区、石龙坝乡德

胜坪共73.9万亩林地，其中：国有林场2个，国有林区9个，国有林地面积10.95万亩。

（一）天保工程实施后发展状况及国有林场管理

自国家实施天保工程后全体职工全部转入实施天保工程，下到林区、山头地块进行天然林管护和公益林建设工作。在没有其它任何经营项目和资金来源的情况下仅靠国家下拨的管护经费发放职工工资，属全县最低工资水平。在实施天保工程后，对原国有林场机构及人员进行了精简，林场的职能发生了转变，变为管护所。国有林场（管护所）主要进行所辖国有林区森林资源保护、林业法律法规宣传、荒山人工造林、封山育林、护林防火等工作。

（二）国有林资源状况

华坪县林产开发有限责任公司自1998年全面实施天然林保护工程以来森林资源得到有效保护，截止目前共完成公益林建设任务25.65万亩，其中：人工造林2.8万亩，飞播造林2.8万亩，封山育林18.75万亩，人工促进更新3.3万亩，生态环境得到显著改善。2008年在进行集体林权制度改革时，有17385亩国有林被老百姓侵占，国有林面积正不断减少。

（三）生态公益型林场和商品型林场的划分标准。

公益林和商品林划分是以全县林地范围来划分的，因此公益林和商品林是呈零星状分布，所以，国有林场无法严格按生态公益型和商品型来划分。

（四）生态公益型林场与商品型林场的管理经营机制 建议成立事业性质的生态公益林保护管理局或站，在华坪县林业局的管理下专门从事全县生态公益林的保护管理工作，充分发挥生态公益林的公益性质。而商品林则交由林业企业自主经营，自负盈亏。只有像这样将两类林明确分开，职责、目标明确了，林业的发展才能彻底摆脱现在企业不像企业，事业不像事业的尴尬局面，才能减轻政府的负担，改变林业粗放落后的面貌，真正实现社会、生态、经济效益兼顾，实现林业企业和森林资源的可持续发展。

（五）商品经营型林场的管理

建议将公益林管理与商品林经营管理分开，行政干预会大大减少，林业企业就可以放开手脚去经营，企业的自主性和积极性会得到提高。每年的商品材指标及时下达，再加上低产林改造等项目的实施，林业企业的效益就会显著提高，造林护林及发展林产业的积极性也会增强。林业企业得到实惠，整个林业就会进入良性循环，经济效益和生态效益就会共赢。

（六）生态公益型林场管理

建议成立事业性质的生态公益林管理站，参照华坪县林产开发有限责任公司管辖的生态公益林面积配备人员，人员由专业技术人员和管护职工组成，有利于更好地执行和保护好急需保护的森林资源，实现生态公益林的生态效益。

（七）国有林业企业职工养老、医疗保险及职工安臵途径 华坪县林产开发有限责任公司现有职工92人，人均工资仅为850元，包括养老、医疗保险在内。工资及保险费用都是用天保工程管护费来支付的，而缴纳养老保险的最低工资标准是1350元，因此大部分职工都达不到这个标准，但也只能按照这个最低标准来缴纳，企业每年只够发放7个月的工资，其余5个月只能东拼西揍，勉强维持。企业富余职工也没有其他安臵途径。

三、华坪县在分类解决森工企业历史遗留问题中，妥善分流安置林业职工政策建议

实施天保工程以后华坪县两森工企业职工从事的是保护森林和生态安全的社会公益活动，其工作职责就是巡山护林和从事生态公益林建设活动，全部资金来源于天保工程建设国家财政补助性资金和公益林建设投入。由于没有列入财政预算管理，被排除在地方政府农村扶持政策之外，形成森工企业“事业不像事业、企业不像企业”的局面，干部职工思想波动较大。根据中共中央、国务院和云南省委、省人民政府加速林业发展的决定指示精神，明确规定“把生态公益型林场以及已停止采伐、专门从事森林管护和公益林建设的国有重点森工单位，纳入公益事业单位管理”。

（一）建议将两家森工企业合并后成立华坪县天保事业管理局，隶属丽江市林业局或华坪县人民政府，局址设在重点森工，核定事业编制，其经费纳入财政预算，所需经费由中央财政列入专项转移支付基数直接补助给地方财政。

（二）2003年，在县委、县人民政府的大力支持下，华坪林业局学校、医院、林业公安等企业办社会人员共72人移交县相关部门实行行业归口管理。其中学校34人，医院30人，森林公安8人，与实施方案比较，少移交10人。同时，这10名政社性人员的天保资金补贴，每一年全额拨到县财政，但人员仍然留给华坪林业局，产生重复安臵和资金重复负担问题。建议林业主管部门给予协调，彻底剥离政社性人员，或者增拨我局10人管护事业费。

（三）华坪林业局85名职工解决了与地方同职级待遇问题，省属森工企业处级干部移交市委管理,科级干部移交到县委管理，2005年落实了5名原企业副处级干部同职级待遇问题，但华坪林业局24名副科以上领导干部待遇一直没有得到妥善解决。他们中有四分之一接近退休年龄，建议将华坪林业局属地管理前的中层干部按 “老人老办法”妥善解决其待遇，对接近或

达到退休年龄的人员参照县同职级人员待遇办理退休,达不到退休条件的人员,由县委组织部统一管理使用。

华坪县从天然林保护工程实施后，企业职工管理就实行“准出，不准进”的原则，缺少正常的人才交流，导致企业职工结构极不合理，职工年龄、知识层次、技能技术严重老化，林业企业管理和技术人才接续性差，影响了企业的长期稳定和可持续发展。建议天保工程二期实施时，综合考虑以人为本的因素，由地方政府组织人事部门统筹安排，合理使用。

华坪县天保办

二O一O年十月十六日