城市旧城区的再开发_城市老街区的开发

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城市规划论文

管091班12号

指导教师：王立忠

城市旧城区的再开发

【中文摘要】随着经济的高速发展，城市旧城区原有的城市格局、经济模式和生活方式已明显暴露出与现代社会的不适应，例如旧城区功能过度集中、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政和公共设施落后等问题。因而，在社会主义市场经济条件下，如何建设和改造城市，这无疑是城市规划研究工作者共同探讨的课题，本文就拟其中的旧城在开发问题，作一些基本的探讨。

旧城区的再开发，又称旧城改造，是指对旧城区中已不适应经济、社会发展需要的物质环境部分进行改造，使其整体功能得到进一步改善和提高。在加速城镇化的过程中，我们要充分借鉴国内外特色城市发展的有益经验，进一步发挥政府统筹规划和引导作用，尊重历史、崇尚文化，寻求城市的差异化、特色化发展，在发展中留住城市的历史记忆，形成城市自我循环、滚动更新、内涵丰富、多元化的旧城改造新模式。旧城改造要注意以下几点：政府主导与市场参与相结合；古迹保护与城市开发相结合；群众参与与法律保障相结合；统筹规划与差异化发展相结合。

关键字：旧城改造城中村历史文化形象工程

【Abstract】 With the rapid economic development, old city old city pattern, economic pattern and way of life has obviously exposes and modern society not to adapt, for example old city function is exceive concentration, dilapidated housing, residential crowding, traffic congestion, environmental pollution, municipal and public facilities is backward wait for a problem.Therefore, under the condition of socialist market economy, how to construction and transformation of the city, it is city planning research worker joint research, this article will be one of the old city in the development of the problem, some primary discuion.The old city redevelopment, also known as the transformation of the old city, refers to the old city has not adapted to the economic, social development needs of the physical environment of part of the transformation, its overall functions to be further improved and enhanced.In the acceleration of the urbanization proce, we should fully draw leons from domestic and international city development experience, farther play government overall planning and guidance, to respect the history, respect for culture, seek city diversity, characteristic development, in development to retain historical memory of the city, forming a city self circulation, rollover, connotation rich, a plurality of the transformation of the old city new model.Transformation of the old city should pay attention to the following points: the government and the

market in the combine;relics protection and city development combined with ma participation and legal guarantee;combination;planning and differences of development combining

正文

国内旧城改造始自建国，至今已有50余年，但直到20世纪90年代后才以空前的规模和速度展开。城市整体经济实力的增长和房地产市场的推动，改变了旧城改造投资方式，由“投入型”转向“产业型”，旧城改造进入一个新阶段，暴露出的问题也随之日益突出和严重。

1、旧城改造中存在的问题

1.1形象工程的建设与危害

据建设部披露，中国600多个城市、2万多个建制镇中，约有1/5的城镇存在“形象工程”，如盲目攀比扩大城市规模，建大广场、修宽马路、标志性建筑等。形象工程的直接危害是严重脱离实际，建设资金不足而寅吃卯粮、集资摊派、大量拖欠工程款，为以后发展造成沉重负担，造成全国性的社会问题。[8]还造成城市宝贵资源的配置失衡和严重浪费，耽误了对公用设施和危旧居民的改造，为制造政绩，换取政治利益牺牲了弱势群体的利益。

1.2招商引资的负面影响

全国各地兴起的招商引资热潮经久不息，政府为上项目，不惜损害规划的权威性，想改就改，使长期规划变成了短期规划，从而使规划丧失了计划性和控制性，不能起到约束开发商和某些带有某中意图的政府官员的作用。引资项目迫使总体规划修改的情况屡见不鲜；还有的在本已十分拥挤的地段招商容积率突破设计条件的高层商住，给该城市地区带来巨大压力，也给交通和管网等增大负荷；把在外国、外省市不敢放或禁止放的污染项目招来，也成了中小城市的一种常见病。诸如此类种种，被外来投资者牵着鼻子走，置公共利益和城市大环境于不顾。

1.3社会不稳定因素不断产生

在旧城改造的博弈中，存在着政府、房地产商和居民三方对弈者。受损失的往往是被迫搬迁的一方，他们的经济、社会关系和生活上都会受到严重影响。我国对城市房屋拆迁的补偿方式主要是货币补偿和房屋产权调换，但在拆迁过程中，房屋评估机构通常由拆迁人来指定，加上政府部门的强势干预以及市场监督缺乏，很难保证评估机构的公正。改造后的房屋价格大都较高，原居民很少有能力回迁。这些都导致了社会不稳定因素的产生。

1.4城市公共设施和市政基础设施滞后

在旧城改造实践中，政府往往把公共设施和市政基础设施建设搭车交给开发公司一并承担，而开发公司在近期利益的驱使下，往往以各种理由推脱，最终少承担或不承担公共设施建设，而只是在原有设施基础上继续加大了负荷。目前许多城市中的中小学、托幼、文化娱乐及医疗卫生等设施失调现象逐渐显著。因为该类设施远不如商业设施和住宅利润高，即使规划中安排了，也会被以各种理由调整，尤其在面对外来投资者时，惟恐调之不及。目前许多城市中的中小学、托幼班额严重超出规定，图书馆、科技馆等文化设施设备落后且从不更新，甚至很少使用，许多特大城市地下管网多年超负荷运行，老化严重，事故频发，诸如此类种种。

1.5城市文脉断裂，城市特色消失

文化底蕴是一个城市的特色，也是城市竞争优势的关键因素之一。城市的历史文化遗产记录了不同时期文明的发展脉络和历史信息，是历史传统和精神成就的载体。它体现了城市的特色和个性，是城市底蕴和魅力所在。没有了故宫和四合院的北京，将很难与保存完好的罗马、巴黎并称为人类文化古城。具有典型日耳曼风格、可与现欧洲的火车站相媲美的济南老火车站被拆除；国家级历史文化名城济南一条浓缩了500年历史的古街区被拆除；杭州的颇具文化艺术底蕴和历史感的中国美术学院老校园全部拆光重建。据文物界估计，中国20

年来对旧城的破坏，超过了以往100年。

2、产生问题的原因

2.1官员选拔制度不合理，“政绩”观念的驱动

2.2配套法律法规不完善

2.3 改造规划缺少公众参与

3、旧城改造相关政策

旧城改造需大量资金投入，采取收益单位出资、按市场机制运作筹资和政府投资等多渠道解决。

3.1市政公用设施改造建设。道路、广场和地下通道等，以政府投资为主;专业管线由产权单位投资;改造建设后能盈利设施如停车场、公交站亭等，由盈利单位投资。

3.2环境设施建设。向公众开放、供市民休憩的非盈利环境工程，如街心公园、灯光景点和雕塑、休息椅等建设，以政府投资为主;建筑物装饰灯光、牌匾和其它凡能落实责任单位的环境工程由单位投资。

3.3建筑物改造。现有建筑改造后可以增加有效使用面积的，改造所需投资全部由产权单位负责。现有建筑改造后不能增加有效使用面积的，实行两种投资政策:一是产权单位有经济实力的，所需投资以产权单位为主;二是产权单位经济实力较弱的，所需投资政府予以适当补助。商业网点改造的，所需投资均由产权单位负责。凡能免收的费用予以免收。

3.4建筑物拆除。拆除的建筑物按政策对产权单位予以补偿;拆除后进行房地产开发的，按市场机制实施开发建设;拆除后建设绿地、广场、街心公园、停车场等公用设施的，由中心街区旧城改造指挥部组织实施;临建、违建无偿拆除。

3.5居民小区改造建设。能够实施房地产综合开发的，按房地产综合开发程序运作;原综合开发小区不配套的，由开发企业按原规划设计要求投资配套;需拆除简易小棚的，由开发企业、物业管理机构和社区负责，可对损失户予以适当补助;历史街区、建筑保护所需投资，可由产权单位按市场机制运作。

4、旧城区改造的基木原则是：

4.1高起点规划设计的原则。规划设计坚持高起点，一步到位，保证旧城改造的完整性和统一性，保证功能和景观的先进性，确保30年不落后。

4.2促进商业、服务业繁荣，提高经济效益的原则。调整用地功能，完善商业、服务业设施和其它基础设施，发展第三产业，增加就业机会，繁荣城市经济。

4.3保留与改造扩建、拆迁与开发新建相结合的原则。按照规划设计方案，逐个地段、建筑抓落实，对保留的建筑物实施改造、扩建;对可开发建设的地段，拆除旧建筑后实行综合开发建设。

4.4地上地下、立体空间全方位改造的原则。改造地段同时实施地下管线敷设，地上公用和基础设施建设及建筑改造开发建设、空间艺术和环境艺术工程建设整体配套，相得益彰，不留死角。

4.5政府推进和市场机制运作相结合的原则。旧城改造积极引入城市经营理念，坚持谁投资、谁收益，政府、社会多渠道筹措融通资金，共同为旧城改造做贡献。

4.6保护文化遗产、突出特色的原则。改造因地段建筑物制宜，突出历史文化底蕴和沿海城市的特色，打造城市品牌。

5、策略与方法

旧城改造是一项广泛涉及政治、社会、文化等各方面的城市科学管理的系统工程。搞好旧城改造，除了制订科学完善的城市规划，严格城市管理法律法规外，必须建立科学的运行机制，制定切实可行的措施。通过对国内旧城改造的分析，对比发达国家在旧城改造中的经验教训，总结出如下六个方面的旧城改造策略：

5.1旧城改造要综合协调社会、经济、环境效益

旧城改造的社会效益体现在合理的开发强度与改建环境对社会的正面影响。诸如家庭生活的改善，社区环境的优化，就业率的增加，犯罪率的降低，教育与卫生水平的提高等等，最终目标是形成一个治安良好、环境优美、人们安居乐业的社区。旧城改造的环境效益应体现在提供充足的公用设施与绿化、休闲空间，使其成为更富吸引力且宜于工作和休憩的场所。同时，旧城改造最根本的推动力是经济因素，它要遵循市场经济的规律。

旧城改造中单纯强调某一方面的效益就会给整体改造质量带来损失，应当综合协调以上三方面效益关系，以求旧城改造社会经济综合效益的全面提高。为此，政府应该进一步发扬民主决策，保障公众参与，尤其重视为中低收入者提供畅通的参与渠道。还应进一步完善和加强对旧城改造的监督，尤其要加强地方人大及其常委会对旧城改造的监督，要行使好重大事项决定权，坚持城市规划的严肃性。还要下大决心治理污染，结合城市的远景发展方向，将污染严重企业搬离城市圈，提高城市环境效益。

5.2要坚持旧城改造与新区开发相结合旧城改造与新区开发是城市发展的两个经常性的内在动因，城市正是在旧城不断改造与新区不断开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。处理好新区开发和旧城改造的关系，既能够合理调整城市结构及布局，又能够促进新旧区协调发展，加速旧城改造进程。城市旧城改造过程中需要调整城区的空间布局，过量的人口需要疏散，不宜布置的工厂企业要迁出，不足的公共建筑要增加。同时，通过旧城改造与新区开发的协调互动，可以适当解决旧城改造中的资金困难问题，即在老城区改造不能平衡资金的地段，可以通过新区开发补充来弥补，从而实现总的效益平衡。

5.3要重视改善公共设施，搞好配套建设

从各地旧城改造实践中可以看到，许多单位在没有具体的公共设施更新计划与整体市政设施规划的情况下，选择旧区繁华地段盲目兴建密集的商住楼宇，一方面造成改建后的城市公共配套设施严重失调（如中小学、托幼及医疗卫生等设施过少，商业设施过多）。因为该类项目直接增大了人口密度，间接造成居民综合生活质量下降。因此在旧城改造中要重视公共配套设施的超前规划，并与房屋改建同步进行，同时投入使用。另一方面，盲目开发不顾市政管网的负荷条件，则会面临重新改造道路管网系统的局面，造成许多不必要的浪费。因此在旧城改造中应树立先地下后地上的原则，最大限度优化利用原有基础设施以降低成本，同时为合理确定建筑容积率和人口密度与环境控制指标提供依据。

——要合理解决旧城改造的资金问题

旧城改造成本高的主要构成原因是拆迁成本和市政基础设施投资。在拆迁补偿的标准制订方面，政府几乎必须使大多数人以近乎于无偿的代价获得周转安置，这样形成的拆迁成本只能由发展商来负担了。解决旧城改造成本高的问题，应从社会资源的统筹来考虑，即运用财政的力量，使一些基础投资不计入旧城土地开发的费用，从而减轻发展商负担，而实际又使居民得到最大的利益。美国在城市更新中通过地方有关机构和大量联邦政府的补贴来筹集改造资金，重整了数以百计的社区形态，增加和改良了大量的城市公共设施。应当说，政府投入是旧城改造资金的重要来源，尤其是在一些公共设施配套方面。政府应当通过收取开发单位的配套费来统一组织建设大型配套设施，以保证城市地区的良性运转。

同时还应建立一定区域内统一的土地开发体系，使社会资源在市场机制下得到合理发挥、配置。应改变财政及开发投资按地块平衡的“承包”做法，有一些区位价值优越的地区，可以通过招标拍卖，获得更大的土地收益，补贴一些落后地区。危旧房改造应根据情况可以不就地平衡资金，可将郊区开发与旧城改造结合成一个系统，真正体现危旧房改造与住宅新区开发相结合的精神。

——要尊重历史文脉，保护特色街区

发达国家——无论宗教文化与历史传统有多大差异，但在保护古都风貌这一点上并无二致，对古建筑和城市遗产的保护已逐渐成为历史性潮流。每个城市无论规模大小其发展过程都各有不同，每个城市发展都是积累的产物，旧区改造的根源是因其基本物质功能无法适应新的需求，但包含在其内部的文脉价值并不会因其使用功能的落后而消失，相反随着年代变迁而愈加显现出反映当时文化特征的价值。在旧城改造中，应当分析各地段历史文脉的价值，保留若干集中体现本城市历史发展特色的街区，并在改建中采取保护与更新相结合的原则，提炼其形态特征并运用新材料新技术来体现城市新旧建筑的和谐共容。[10]只要保护理念合理，城市历史就能得以延续和发展。

——应谨慎渐进的开发，塑造人性化社区

在旧城改造中应当注意保护城市环境中好的部分，同时积极改善和整治那些“差”的部分，用中、小规模的包容多种功能的逐步的改造取代大规模的单一功能的迅速的改造，谨慎渐进的开发，实现可持续的发展。城市中旧居住区和住宅的改建，应当根据具体条件采取多种标准，把改善、改建、整治和改造结合起来，不宜强求一致。那种不从实际出发地一律采取推倒重来，不顾经济条件的可能而大拆大建的做法，或者为了“一步登天”地达到“理想的”高标准的做法都是不可取的。

同时，美国的新城市主义告诉我们，传统死板的功能分区并不符合生态学原则，现代的社区除了应该考虑工业外，小区功能应该考虑适当交叉、重叠，创造多义性、随意性空间，且设计尺度宜人，并注重传统邻里开发和使用公交的原则。这些措施都可以从规划的角度实现，不要再重蹈英美的覆辙。

参考文献纪晓岚.论城市本质[M].北京：中国社会科学出版社，2002年5月.P214、215、220、221.2 方可.西方城市更新的发展历程及其启示[J].城市规划汇刊，1998年第1期：59、60、61.3 姜杰、刘忠华、孙晓红.论我国城市更新中的问题及治理[J].市政管理，2005年第4期:58、59、60.白梅《旧城改造策略探讨》百度文库