环保部门在审批建设项目环评报告时应遵守公众参与机制（材料）_建设项目环评审批公示

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环保部门在审批建设项目环评报告时应遵守公众参与机制——上海市杨浦区正文花园（二期）业主委员会、上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会诉上海市环境保护局环保行政批准案

【关键词】行政 行政批准 环保 建设项目 环境影响评价 公众参与 环境保护 输变电工程 公示 技术评估 专家咨询会 合法行为

【学科课程】行政法学

【知 识 点】公众参与机制 环境影响评价

【教学目标】明确公众参与机制的内容，掌握公众参与机制在环境影响评价中的运用。【裁判机关】上海市第二中级人民法院 【程序类型】行政二审

【指导效力】强★★★★最高人民法院公布：环境保护行政案件十大案例（2014年12月19日）

【案例信息】 〖案

由〗行政批准

〖案

号〗(2013)沪二中行终字第576号 〖判决日期〗201年1月6日 〖审理法官〗马浩方

〖上 诉 人〗上海市杨浦区正文花园（二期）业主委员会 上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会（均为原审原告）

〖被上诉人〗上海市环境保护局 【基本案情】

2012年5月14日，电力公司（国网上海市电力公司）为建设500kV虹杨输变电工程而向规划局（上海市规划和国土资源管理局）提交了申请，规划局经过审查后，向电力公司核发了《建设项目选址意见书》，《意见书》中确定的项目位置位于上海市逸仙路以东、三门路以南、政立路以北、小吉普路以西，宝山区现状杨行变电站南侧。正文花园小区（上海市杨浦区正文花园（二期））、乾阳佳园小区（上海市杨浦区乾阳佳园）恰好临近虹杨变电站站址。次月，电力公司向环保局（上海市环境保护管理局）递交了《环评报告》（《500kV虹杨输变电工程环境影响报告书》）审批申请，环保局当日即受理了该申请并在网上予以公示，同时还委托研究院（上海市环境科学研究院）负责技术评估工作。研究院经过评估后，于同年7

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月向环保局出具了《技术评估报告》，认为《环评报告》符合相关环保技术标准，评价结论总体可信。随后，环保局又组织相关专家召开咨询会，会议中确定了环保局在处理公众反映的问题时符合有关规定，并确定虹杨输变电项目对周边环境影响符合相关环保标准。次月，环保局将其拟批准虹杨输变电项目的情况在网上予以公示。最终，环保局于2012年10月22日作出《关于500kV虹杨输变电工程环境影响报告书的审批意见》，同意项目建设。正文花园小区、乾阳佳园小区在该审批意见作出后，即向环境保护部申请了行政复议，复议机关最终维持了审批决定。

正文业委会（上海市杨浦区正文花园（二期）业主委员会）、乾阳业委会（上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会）以居民小区附近不应建高压变电站项目，环保局不考虑建设项目对居民的实际影响而作出审批系违法为由，提起诉讼，请求判令撤销环保局作出的审批意见。

【争议焦点】

环境保护部门在受理电力企业提交的关于建设输变电工程项目的《环评报告》后，应否严格按照公众参与机制的规定，对《环评报告》进行评价。

【裁判结果】

一审法院判决：驳回原告正文业委会、乾阳业委会的诉讼请求。

原告正文业委会、乾阳业委会不服一审判决，提出上诉称：虹杨输变电工程规划选址临近居民区，不符合法律规定；被上诉人环保局在召开专家咨询会时并未举行听证会，且被上诉人环保局亦无充分证据证明其召开了专家咨询会；被上诉人环保局委托研究院对《环评报告》进行审查亦违反法律规定，其应当在专家库中随机抽取专家组成评查小组对《环评报告》进行审查；被上诉人环保局在法定审批期限内未获得500kV虹杨输变电工程环评审批的权限；另外，《环评报告》中关于一百八十份调查问卷的发放形式违法。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。

被上诉人环保局辩称：原审第三人电力公司递交《环评报告》实际为建设项目环境影响评价，并非规划环境影响评价，因此上诉人正文业委会、乾阳业委会提出的关于规划环评的规定不适用本案；本局已经组织了专家咨询会，且程序符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人电力公司述称：同意被上诉人环保局的意见，请求驳回上诉，维持原判。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。【裁判要旨】

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建设项目环境影响评价活动中，应当严格遵守公众参与机制的规定。环境保护部门在受理电力企业提交的关于建设输变电工程项目的《环评报告》后，在相关网站公示了该项目的受理信息，同时委托专业机构对《环评报告》进行技术评估，且召开了专家咨询会，由此可以认定环境保护部门的上述行为均符合公众参与机制的规定。因此，环境保护部门最终根据专业机构出具的技术评估报告和专家咨询会的结论认定《环评报告》评价方法正确，符合法律规定。

【法理评析】

行政法上的公众参与指行政相对人依照法律的规定，单独或群体地参与至行政行为的整个过程中，以表达其期望，并对行政权力运行的结果产生一定程度影响的行为及其相关机制。通过公众参与机制的实施，可以使行政行为过程不再仅仅属于行政机关的内部工作流程，同时表现为行政机关与行政相对人之间的联系纽带。在行政法治领域，公众参与对于保障行政机关依法、公正行使职权，维护行政相对人的合法权益，均具有重要意义。国家环境保护总局2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》非常明确的指出该《办法》的目的即为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与。因此，相关行政机关在建设项目环境影响评价过程中，必须严格遵守公众参与机制的规定。

电力企业拟建设输变电工程项目而向规划局提交了项目地址申请，规划局经过审查后，确定了输变电工程项目的地址。随后电力企业向环境保护部门递交了《建设项目环评报告》。环境保护部门在受理该审批申请后，即在相关网站公示了该项目的受理信息，同时委托专业机构对《环评报告》开展技术评估，又专门召开了专家咨询会，最终根据专业机构出具的技术评估报告和专家咨询会的结论，认定《环评报告》评价方法正确。综合上述情况，可以认定环境保护部门在作出同意该项目建设的环评审批决定过程中，充分遵循了公众参与机制的要求，不存在违法行为。

【适用法律】

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条 建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

海洋工程建设项目的海洋环境影响报告书的审批，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定办理。

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审批部门应当自收到环境影响报告书之日起六十日内，收到环境影响报告表之日起三十日内，收到环境影响登记表之日起十五日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。

预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件，不得收取任何费用。

国家环境保护总局2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》第一条 为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，制定本办法。

【法律文书】行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书

行政一审判决书

行政二审判决书

【思考题和试题】

1.简述公众参与机制的概念。2.论述公众参与机制的作用。

3.探析公众参与机制在环境影响评价中的适用。【裁判文书原文】

《行政判决书》

上诉人（原审原告）：上海市杨浦区正文花园(二期)业主委员会。负责人：吴文娟。委托代理人：王震学。

上诉人（原审原告）：上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会。负责人：吴金康。委托代理人：吴悦。

被上诉人（原审被告）：上海市环境保护局。法定代表人：张全。委托代理人：何春茜。委托代理人：朱毅。

原审第三人：国网上海市电力公司。法定代表人：冯军。

委托代理人：陶武平，上海市申达律师事务所律师。委托代理人：张磊，上海市申达律师事务所律师。

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上诉人上海市杨浦区正文花园(二期)业主委员会(下称正文业委会)、上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会(下称乾阳业委会)因环境影响报告审批决定一案，不服上海市黄浦区人民法院(2013)黄浦行初字第163号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人正文业委会的委托代理人王震学，上诉人乾阳业委会的委托代理人吴悦，被上诉人上海市环境保护局(下称市环保局)的委托代理人何春茜、朱毅，原审第三人国网上海市电力公司(下称电力公司)的委托代理人张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审认定，涉案500kV虹杨输变电工程建设项目包含500kV虹杨变电站、杨行变电站南侧高压电抗器、杨行变电站至虹杨变电站地下电缆。2012年5月14日，上海市规划和国土资源管理局核发了500kV虹杨输变电工程《建设项目选址意见书》，明确了涉案建设项目用地位置位于本市逸仙路以东、三门路以南、政立路以北、小吉普路以西；宝山区现状杨行变电站南侧。正文花园(二期)小区、乾阳佳园小区邻近变电站站址。2012年6月25日，市环保局受理了电力公司提出的《500kV虹杨输变电工程环境影响报告书》(下称《环评报告》)的审批申请，并在“上海环境网”上公示了受理信息。同日，市环保局委托上海市环境科学研究院开展500kV虹杨输变电工程环评文件的技术评估。同年7月5日，上海市环境科学研究院向市环保局出具了《500kV虹杨输变电工程环境影响报告书技术评估报告》，认为《环评报告》符合相关环保技术标准，评价结论总体可信。同年7月17日，市环保局组织召开专家咨询会，与会专家认为市环保局对公众反映问题的说明和处理符合有关规定；虹杨输变电项目对周边环境影响符合相关环保标准，项目不会影响周边居民的重大环境利益。同年8月6日，市环保局经审查认为，电力公司提交的《环评报告》符合相关要求，拟作出批准决定，遂在“上海环境网”上就500kV虹杨输变电工程拟批准情况进行了公示。同年10月22日，市环保局作出沪环保许辐[2012]202号《关于500kV虹杨输变电工程环境影响报告书的审批意见》。正文业委会和乾阳业委会不服，向中华人民共和国环境保护部(下称环境保护部)申请行政复议，复议机关于2013年2月1日作出维持上述审批意见的复议决定。两业委会仍不服，起诉要求撤销市环保局作出的沪环保许辐[2012]202号《关于500kV虹杨输变电工程环境影响报告书的审批意见》的具体行政行为。

原审另查明，500kV交流项目原属环境保护部委托省级环境保护部门审批环境影响评价文件的建设项目。市环保局受理并审查电力公司申请后，于2012年7月20日将审查意见上报环境保护部。同年9月4日环境保护部回复市环保局，告知500kV输变电工程环评文件审

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批权即将下放，要求市环保局根据国务院相关决定做好行政审批工作。同年9月7日，市环保局因审批权限调整，决定暂缓审批电力公司提交的环评报告，并向电力公司发出《关于暂缓审批500kV虹杨输变电工程环境影响报告书的通知》。同年9月23日，《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》发布，不跨省的500kV交流项目环境影响评价文件审批由省级人民政府环保部门审批。

原审认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》(下称《环评法》)、《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》等有关规定，市环保局依法具有对本市500kV输变电工程建设项目的环境影响评价文件进行审批的行政职权。市环保局在受理电力公司申请后，就相关情况进行了公示，委托有关单位对电力公司提交的环境影响评价文件进行了技术评估，并组织召开了专家咨询会，在审查《环评报告》、技术评估报告等文件后，作出本案被诉环评审批决定，认定事实清楚，适用法律正确。市环保局作出从环保角度同意500kV虹杨输变电工程项目建设的审批决定，有相关法律依据、环评文件、技术评估报告等证据证明。经查，电力公司委托的环评文件编制单位华东电力设计院具有相应资质，符合法定要求。《环评报告》依据相关编制标准对涉案建设项目的电磁环境、声环境、水环境、环境空气、固废排放等环保指标进行了评价，并据此得出环评结论符合环评技术规范和法律规定的要求。两业委会主张《环评报告》所得出的评价结论不具有可信度，与本案有效证据反映的事实相悖，且未提供相应证据加以证明，故原审不予采纳。对于两业委会认为市环保局审批过程中不应以专家咨询会替代听证会、论证会、座谈会开展公众参与，电力公司在编制环评报告过程中公众参与的开展不符合法定要求的意见，原审认为，市环保局在环评文件审批过程中开展的公众参与活动有专家咨询会意见、网上公示信息等证据证实，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，环评审批过程中环保部门可以通过咨询专家意见的方式开展公众参与，故市环保局开展的公众参与活动与法不悖。对于环评过程中的公众参与问题，《环评报告》中对180份调查问卷的发放和分布、公众参与信息公示等均有明确记载，并附录了公众意见采纳或不采纳的说明。因此，环评文件编制过程中公众参与活动的开展符合法律、法规的要求。对于两业委会提出的虹杨变电站规划违法，市环保局未依法开展规划环评工作的主张，原审认为，本案被诉具体行政行为是建设项目的环评审批，虹杨输变电工程规划是否合法不属于本案审查范围，而且本案所涉项目为建设项目，两业委会有关应进行规划环评的主张于法无据。原审另指出，根据《环评法》第二十二条的规定，审批部门应当在收到环境影响报告书之日起六十日内作出审批决定。市环保局在受理电力公司的申请后，扣除技术

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评估、专家咨询会等期间，已超过六十日的法定期限，虽有所不当，但因电力公司对此未提出异议，且未影响到其他当事人的实体权益，故市环保局应当在今后工作中加以改正。综上，两业委会要求撤销被诉具体行政行为的诉请缺乏事实根据和法律依据，原审不予支持，原审遂判决：驳回正文业委会、乾阳业委会的诉讼请求。判决后，正文业委会和乾阳业委会不服，向本院提起上诉。

上诉人正文业委会、乾阳业委会上诉称，虹杨输变电工程规划选址存在问题，应当远离居民区。专家咨询会应当举行听证会，被上诉人提供的证据不足以证明进行了专家咨询会。根据相关文件规定，被上诉人应在专家库中随机抽取专家组成评查小组对电力公司递交的《环评报告》进行审查，被上诉人委托上海市环境科学研究院替代评查小组错误。被上诉人在法定审批期限内未获得500kV虹杨输变电工程环评审批的权限。《环评报告》中关于180份调查问卷发放形式违法。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。

被上诉人市环保局辩称，本案所涉系建设项目环境影响评价，并非规划环境影响评价，上诉人关于规划环评的规定对本案被诉的建设项目环评不适用。关于公众参与被上诉人已组织了专家咨询会，程序符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人电力公司同意被上诉人市环保局的意见，请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实有被上诉人提供的《关于上报的请示》、《建设项目环境保护行政许可受理通知书》、建设项目环境影响评价文件受理信息二份、建设项目环境影响报告书审批办理信息、《关于委托环科院进行技术评估的通知》、《关于召开专家咨询会的通知》、《关于复核500kv虹杨输变电工程环境影响报告书审查意见的请示》、《关于500kv虹杨输变电工程环境影响评价审批事项的复函》、《关于暂缓审批500kv虹杨输变电工程环境影响报告书的通知》、《关于500kv虹杨输变电工程环境影响报告书的审批意见》、《环评报告》、《关于核发500千伏虹杨输变电工程项目选址意见书的通知》、《关于规划虹杨500千伏变电站进出线通道方案审核意见的复函》、《500kv虹杨输变电工程环境影响报告书征求有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明》、《500kv虹杨输变电工程环境影响报告书》技术评估报告、500kv虹杨输变电工程专家咨询会意见，上诉人提供的行政复议决定书以及当事人庭审陈述等证据证明，本院予以确认。

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本院认为，被上诉人市环保局依法具有作出本案被诉环评审批决定的职权。被上诉人受理原审第三人电力公司提交的500kv虹杨输变电工程环境影响报告书的审批申请后，在上海环境网站公示了该项目的受理信息，同时委托上海市环境科学研究院对该项目的《环评报告》开展技术评估，又专门召开了专家咨询会，根据上海市环境科学研究院出具的技术评估报告和专家咨询会的结论，认定《环评报告》评价方法正确，评价结论可信，500kv虹杨输变电工程在落实环保设施及污染控制措施后，噪声、电磁场等能够满足相关技术规定的限值要求，被上诉人据此作出从环境保护角度同意该项目建设的环评审批决定，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人因所涉项目审批权限调整等客观原因未能在法定期限内作出审批决定，原审基于申请人电力公司未提出异议以及未影响到其他当事人的实体权益等原因，视为行政瑕疵并无不当。根据上海市规划和国土资源管理局核发的《关于核发500千伏虹杨输变电工程项目选址意见书的通知》，能够证明本案所涉项目选址符合规划要求。《环评报告》制作单位以及被上诉人开展的公众参与调查等符合《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海市杨浦区正文花园(二期)业主委员会、上海市杨浦区乾阳佳园业主委员会共同负担。

本判决为终审判决。

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