社区管理吴继强_社区管理汪大海

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社区管理

城市社区管理存在的问题分析论文题目

及对策

学 院 北京林业大学 专业名称 物业管理 班 级 2105级 学 号 20***8 姓 名

吴继强

城市社区管理存在的问题分析及对策

【摘要】越来越多的人开始认识到，社区管理相对于社区建设明显滞后，社区管理研究往往以经验居多，没有形成一个相对未来发展趋势的理论指引，同时，社区管理体制大都停留在政府治理的范畴内，与“社区”本质是实现居民自治相违背。本文讨论了城市社区管理制度中存在的若干问题，对社区管理的科学规划、多元投入提出了实用性对策，认为应充分发挥政府、市场和社会团体对发展社区管理的共同作用，促进城市社区的持续发展。

【关键字】城市社区 社区管理 改革措施

二十世纪九十年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的几大变化：一是随着单位人转为社会人，城市社区成为我国城市最重要的社会组织方式；二是随着城市房地产业的兴起和住房商品化的进程，城市社会的结构，特别是居住空间结构变化急剧；三是随着城市化进程的加快，流动人口大量涌入城市，同时城市内部的人口流动也日益增强。所有这些变化汇集到一起的结果，是使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。而这些变化最终的归结点都集中在城市社会组织管理在空间上的最小单元——社区。

一、城市社区

（1）城市社区的概念

目前在中国，城市社区的范围，一般是指经过了规模调整的居民委员会辖区。城市社区是人类入工业文明社会以后最重要的一种社区类型，其特征是： 首先，城市社区是宏观城市社会的缩影。它不仅包括一定数量和质量的人口，而且还包括由这些人所构成的社会群体和社会组织；不仅包括人们的经济生活，而且包括政治、文化生活等。它包括了城市社会这个有机体的最基本的内容，是宏观城市社会的缩影。

其次，城市社区与目标和功能单一化的社会组织不同，城市社区的功能是多方面的。它具有一定的经济功能、政治功能、文化功能、社会管理和社会整合功能。

最后，社区成员之间虽具有一定的归属感和认同感，但其成员与农村社区不同的是成员多样化。一方面，社区成员类型多样化。除了居民，还有各种企事业单位、政府行政单位、一些社会组织以及民间自治组织。另一方面社区内部的个体异质性程度高。社会成员的文化背景不同，职业种类繁多，收入差异大，社会分化程度高。

（2）城市社区的现状

我国城市社区建设的推进与管理体制的改革改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，街道办事处作为城市区级政府的派出机关，其辖地面积和人口迅速扩张，这使得街道办事处的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，处在城市基层管理第一线的街道办事处职权十分有限，对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，街道办事处的任务越来越重。例如，“单位人”转变为“社会人”，增加了街道办事处的管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的老龄人口(尤其是离退休人员)显著增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了街道办事处的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要街道办事处的关心和帮助；随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。

改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面：一是“单位制”的解体，大量的“单位人”重新回到社区，成为“社会人”，单位不再是个人唯一依附的载体；二是市场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化；三是随着社会主义市场经济的深入发展，“现代企业制度”的建立要求企业依法成为一个“产权明晰、权责明确、政企分开、科学管理”的自主经营、自负盈亏的独立法人。在此种背景下，企业将旧有体制下的许多非经济功能剥离出来交给社会，企业与社会日益分离；四是，人们重新回归社区，人们与社区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注:五是随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强，各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用；六是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移，街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力；七是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些另人可喜的成绩。

二、社区管理中存在的问题

（1）社区管理体制存在着较浓的行政化色彩，社区管理制度不规范 一方面，街道办事处政社不分的状况并没有大的改观，它仍然承担着过多的行政管理职能，工作量过大，经常处于疲于应付状态，其后果是既未能够明显减轻政府的社会管理负担，也没有能够很好地发挥自已应有的社会管理职能，致使社区成员越来越高的物质文化生活要求难以得到满足，同时也没有从更深层次上提高广大居民民主参与社会管理的意识。另一方面，作为居民群众自治组织的居委会的工作方式也带有较浓厚的行政色彩，居民没有发言权和选择权，只是被动的接受管理。因为事实上居民委员会受街道办事处的领导，所以其日常工作不得不服从街道的安排，进而也陷入了繁杂的具体事务之中。这不但造成基层社区管理的超负荷运转，减低了管理效能，而且有悖于居委会成立的初衷。居委会行政色彩浓厚，社区自治功能缺失社区居民委员会是社区自治的主要载体，从字面上看，居委会只是具有协助政府的义务，并不具有代理政府部门行使职权的行政管理职能，但是实际上社区承担了大量来自政府的职能工作。社区居委会的行政色彩还体现在经费使用、人事任免上。一个自主充分的社区，它对自己的事务有充分的自主决策权，能动用社区财力进行社区各方面的建设，选聘自己需要的人员为社区服务，发展社区事业，为社区居民谋福利。但当前，社区拥有的自治权是有限的，居委会更像是一级基层政府。在经费方面，社区的建设经费、办公经费、社区工作人员的工资都源于政府。对每个社区每年拨多少经费，政府享有充分的裁量权，因而社区的建设状况一般取决于政府的经费投入程度。对社区而言，争取更多的政府经费资助是其生存和发展的重要举措，而社区工作人员则需要获得相应的报酬来生活，因此，社区对政府有极大的依赖性。在用人方面，社区的自主权也是有限的，政府一般掌握着用人权，以保证其各项政策方针得以在社区顺利实行。

街道办事处作为政府行政机构，对自身行政服务和管理的范围没有制定明确的制度规范，造成无权管理或越权管理。社区内的市、区属机关和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成社区事务相互推诿扯皮。社区内的社会团体等组织没有形成有效的行为规范，让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者，社区组织也缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚。社区管理运行尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和一些不正之风难以进行监督和制约。

（二）社区的组织结构设置不科学

旧经济体制下，城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构成其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制是我国城市基层社区组织建设的一大创举。然而，这种组织结构具有明显的不科学性。一是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，“上面千条线，下面一根针”。一个街道办事处设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达30多个，一个办事处主任可兼20多个职务，一个科要应付20多个职能部门，这就大大降低了街道办事处的工作效率，使街道辖区内的不少单位对街道办事处布置的社区性工作推脱、敷衍，相当一部分居民群众明显轻视街道、居委会组织。二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在我国城市基层社区除了街道办事处和居委会以外，其他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，而且缺乏独立性。比如，在许多居民小区，像社区服务志愿者协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要工作，大多由居委会干部兼任。即使是居民委会员这样的自治组织，也往往成为街道办事处的“腿”。

（三）社区管理工作人员队伍薄弱，整体专业化程度偏低

从总体上看，目前我国城市社区管理人员队年龄结构的不适应，绝大多数社区工作人员年龄偏大，老龄化现象严重。再是非专业化现象严重。在我国计划经济体制时期，政府对城市居民的控制主要是通过单位来实现的，居委会作为单位体制的补充，只管理单位体制以外的社会人员，它负有的社会管理和社会服务功能还相对较少，工作比较简单，因而在居委会人员的任职资格方面，条件比较宽松，只要有热心，有时间和精力就基本上能够胜任居委会的工作。随着社会的发展，人们生活物质水平的提高，人们的需求趋向多元化和复杂化对社区服务与管理的专业化提出了更高的要求，现阶段居委会成员的非专业化已不能适应新形势对社区管理者的要求。

（四）城市社区管理缺乏经济基础

资金是社区管理的“血液”，如果供血不足，会使得社区建设很难完成下去。《居委会组织法》规定，“居委会工作的经费和来源，居委会成员的生活补贴范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府和上级人民政府规定并拨付。”由于政府投入不够，基层社区缺乏有效经济来源，导致目前社区硬件设施普遍落后，严重制约了社区发展。许多地方的基层社区组织办公场所仅有几十平方米，办公条件简陋，更不用说兴建居民活动场所。硬件设施的落后影响了社区各项工作的开展导致了“有项目缺硬件，想服务缺场所”的局面。此外，在市场经济条件下，由于人们认识上的偏差，价值观、利益观发生了扭曲，居民公益事业参与度大大降低。出现这种现象，除了受市场经济的影响外，对居民缺乏教育、社区与居民关系疏远、缺乏科学参与机制以及缺少社区公共物品等都是其重要因素。

三、解决城市社区管理中存在问题的对策

（一）明确居委会职能定位，发展多层次、多形式的社区自治组织 社区居委会定位不清直接影响着自治能力的提高社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是社区自治工作的组织者。其主要职能应该是办理社区的公共事务和公益事业，协助政府及其派出机关做好与居民利益相关的工作。只有明确了自己的定位才能明确自己的职责。居委会应该逐渐理清自己同基层政府及其派出机构的关系，将主要的精力放在办好社区自己的事物上。我国的社区往往规模巨大，影响了社区居民之间的沟通交流。居委会应该支持和鼓励社区内诸如业主委员会、各种自治团体的发展，也可以鼓励以楼为单位加强沟通，建立自治组织。社区自治中重要的问题就是居民自治状况的问题，居委会在这个过程中应该发挥积极作用。通过种种如利益、地缘、志趣等方面的关联性，鼓励居民自己组织起来，能够较好地解决社区的组织状况问题。此外，居委会通过各种各样的活动，也可以吸引居民的关注，激发居民的参与热情，增强居民对社区的归属感和认同感。

（二）构建合理有效的社区自治组织体制

在社区党委、社区居委会、社区工作站、社区居民事物服务所的基础上，建立一个具有反馈功能的监督保障机制。应当要把各种监督机制实行有机结合，在充分发挥各自优势的同时，力求实现它们的合力，调动每一个社区成员的积极性和参与性，使其成为社区治理的真正主体，形成群众监督的网络效应。突出居委会“居民自治组织”的性质居委会的发展动力来自于居民，应充分调动居民的参与热情，发挥居民自身的潜力，并动员其他社会力量关注居委会的建设，调整自治与完成政府交办工作的关系，才能把居委会建设成名副其实的居民自治组织。

（三）建立有效的权利监督机制

在提倡向社区放权的过程中，为了实现社区权力的良性运作，必须对其进行有效的监督，否则就会出现权力的滥用等严重后果。构建科学的监督机制和权力平衡机制，这直接关系到整个社区的稳定和发展，也是维护广大居民利益、实现社区有效运作的重要保障机制。

在社区组织内部的监督上，应当由社区成员代表大会推选产生社区议事监督委员会，通过召开会议等形式对社区居委会和社区内其它工作机构以及政府各部门提出意见、建议，进行民主评议和实行社会监督，并向社区成员代表会议和社区居委会反馈情况。同时，必须实行社区政务公开、财务公开的制度，增强社区管理的透明度，让社区居民及其他社区、政府等外界组织及时了解社区运行状况，监督社区管理者的管理成效，有利于社区之间的横向对比，激励社区工作的有序和高效开展。

在社区群众监督的层面上，要广泛调动群众参与的积极性。首先可以把媒体引进社区，利用媒体的网络效应，及时传递各社区建设与管理的成功做法和宝贵经验，也揭露当中出现的问题、治理的弊端；其次，可以是聘用社区监察员，对社区各项事务进行规范化的监督，同时可以设立社区监督电话、社区留言板等，给居民创造便利的监督途径和条件。

（四）探索新的城市社区财力机制，为社区建设提供资金保障和物质支撑 城市社区建设，需要有稳定的资金保障和物质支撑。近年来，虽然各级政府对社区建设有一些投入，但与社区所承担的工作相比，还远不相适应。多数社区的办公场所相对简陋，办公设施和服务设施标准不高，社区干部的工作条件还较艰苦，待遇较低，客观上影响了社区总体服务水平的提高。长此下去不仅不利于社区建设的深入开展，还会挫伤社区干部的工作积极性，一些高素质人才就可能流失。为此、必须探索一种有利于形成社区组织的稳定财力来源的新的社区财力机制，使社区建设资金的来源多元化、制度化。