事业单位法人治理结构初探_事业单位法人治理结构

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事业单位法人治理结构初探(东营)事业单位是我国特有的机构类别，据统计，目前全国共有各种事业单位150多万家，从业人员达3000多万人。事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，通过建立和完善事业单位法人制度，依靠法治力量和手段推进事业单位改革已成为基本方向和普遍共识。

一、事业单位法人治理结构的涵义

法人是民法中一个非常重要的概念，最早始于德国民法，1896年《德国民法典》第一次正式使用法人这一概念，将法人与自然人并列为同等主要的民事主体。我国《民法通则》规定：“法人是具有民事权利和承担民事义务的组织”。从一般意义上说，法人应当具有以下特征：第一、依法成立。法人设立目的和宗旨符合法律规定，设立程序符合法律规定。第二、有必要的独立财产，这是法人开展物质活动的基础，也是承担民事责任的保障。第三、有自己的名称、组织机构和场所。第四，能够独立承担民事责任。《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。

我国从《事业单位登记管理暂行条例》出台之后，在全国全面推行事业单位法人登记管理制度，逐步推进事业单位法人制度的建设。事业单位不是天生就是法人，事业单位法人是在事业单位基础上演化而来的。《民法通则》规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。《民法通则》使事业单位与法人有机结合，创设了事业单位法人这一概念，第一次明确了事业单位法人的民事主体地位。

法人治理结构原指企业法人治理结构，又称公司法人治理结构，是现代社会化大生产的产物。法人治理结构的本质在于科学分配公司各项权利，实现公司决策、执行、监督的互相分离与制衡，形成科学的决策机制和激励机制。企业法人治理结构的原理完全适用于事业单位法人治理，在建立事业单位法人治理结构时，应坚持决策、执行、监督职能相互分离制衡，决策、执行、监督机构相对独立设置，与此同时，充分考虑事业单位法人具体特点，突出事业单位法人治理结构自身特色。

所谓事业单位法人治理结构，是指在治理主体多元化前提下，关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排，要求各项权利之间要有清晰的界限，决策、执行、监督相互分离，并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。

事业单位法人治理结构受政治、经济、文化传统和事业单位自身特性等多方面因素影响，是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一，应兼顾规范性与差异性，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。

改革开放以来我国不断探索推进事业单位改革，开展了机构改革、人事制度改革和分配制度改革，但总体上只局限在表层化，深度和广度远远不够，没有建立完善的法人治理结构，事业单位自主权无法落实，政事关系没有从根本上理顺。实践证明，事业单位改革不能只进行简单地撤并机构、消减人员，关键是要建立现代事业制度，即一种关于法人事业单位的制度，实现产权明晰、权责明确、政事分开、管理科学，健全决策、执行、监督体系，使事业单位成为自我管理、自我发展、自我约束的法人实体，其核心内容是建立法人治理结构。

二、我国目前事业单位治理结构存在的问题

由于我国事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面的体系不完善，事业单位法人在治理方面存在着决策机能不健全等问题，严重影响和制约了事业单位的发展，主要表现在以下几方面：

（一）立法滞后

事业单位法人制度建立时间较短，关于事业单位法人制度方面的法律法规不完善。一是体系不完善。目前除《民法通则》进行原则性规定外，在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章只有些零散规定。国务院于1998年10月以国务院令形式颁布了《事业单位登记管理暂行条例》，第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出了明确要求。中编办颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，就一些内容进行了细化。二是立法内容简略。一些基本内容过于粗略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，法人设立条件过于简略模糊等。三是立法层次较低。关于事业单位法人制度的规定大部分集中在《事业单位登记管理暂行条例》，没有专门的法律来规范事业单位法人制度。从《事业单位登记管理暂行条例》确立建立事业单位法人制度以来，事业单位法人理论研究还不深入，人们对建立事业单位法人制度的认识还不到位，没有形成良好社会氛围。

（二）事业单位法人权力没有落实到位

尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正的决策权，没有建立法人治理结构的条件和积极性。建立法人治理结构的先决条件是法人，没有独立资格的法人不是真正意义上的法人，很难建立独立的法人治理结构。反过来，因为没有完善的法人治理结构，缺乏落实行使法人权力能力，不利于各项权利落实，二者互相影响，形成恶性循环。

（三）事业单位法人规模偏小，内在动力不足

任何法人都是由人和财产组成的，这两个因素是法人的必备条件。但从事业单位法人个体来看事业单位数量过多，力量分散、形式单一。一是事业单位从业人员少，二是事业单位资产规模小。一些事业单位没有独立帐户和经费来源，与主管部门在同一场所办公。在规模偏小的情况下，设专门治理机构与人员，与治理结构效益而言单位成本支出过大，维护费用太高，治理结构往往被放弃。

（四）事业单位产权制度僵化

归属明晰、结构多元、流转顺畅、责权对称的现代产权制度是建立法人治理结构的基础。目前事业单位产权制度存在问题较多：一是投资主体单一。政府是事业单位主要投资主体、所有者，产权结构比较单一。二是资产所有权与管理权界限不清。事业单位一般为二级预算单位或基层预算单位，事业单位在资产管理方面权限很少，涉及资产的变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批，资产所有权与管理权几乎混为一体。政府的社会事业管理职能同出资人职能未分开，同对事业单位的具体管理职能未分开。事业单位所有权与管理权混为一体，事业单位法人财产权无法落实到位，无法形成代理关系，产生不了专业执行层，也缺乏内部监督制衡的积极性，没有形成所有者和管理者分离的条件。所有权与管理权分离是社会事业分工高度细化的产物，事业单位法人无法回避这种趋势，推进所有权与管理权分离，成为必然选择。三是资产流动迟缓。事业单位法人产出不好计量，价值体系没有建立。资产很难流动，利用效率较低，形不成有效的竞争，事业单位缺乏社会外部压力，缺乏加强内部治理的积极性。

（五）事业单位缺乏有效的绩效考核制度

对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，但事业单位所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效。而现行的事业单位绩效考核制度基本上形同虚设，只要单位存在，财政就拨钱，从不过问绩效如何，导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制，员工责任心不强，工作积极性不高。

（六）事业单位设置和业务活动受行政区域限制

事业单位业务客观上存在区域垄断，限制了事业单位跨区域发展，事业单位之间缺乏竞争，事业单位缺乏建立治理结构、提高服务能力的动力。管理和服务跟不上，降低了社会评价和影响力，反过来又影响了业务开展，形成了恶性循环。

三、事业单位法人治理结构的目标模式和实现途径

（一）目标模式

事业单位法人治理结构应充分体现法人的本质要求，并反映事业单位法人的特点，目前，我国的事业单位绝大多数为政府出资举办，可由国有资产管理部门行使股东会职责，事业单位法人治理结构可用以下图表表示：

理事会是事业单位法人的决策机构，为了充分体现事业单位公益性、增强决策代表、优化董事会成员知识结构、充分发挥董事会职责，董事可由三部分组成。主体部分由股东会议选举产生；第二部分为适量职工董事，通过职工代表大会、职工大会或其他形式民主选举产生；第三部分为少量社会代表董事，主要由代表服务对象、利益相关者代表组成。监事会主要职责是：召集股东会会议，并向股东报告工作；执行股东会决议；审定本单位年度工作计划；制订年度财务预算方案、决算方案；决定单位内部机构设置；决定聘任或解聘行政负责人及其报酬事项；根据行政负责人提名，聘任或解聘行政副职；制定单位基本管理制度。

行政负责人是事业单位法定代表人，对董事会负责并报告工作。其主要职责是：主持本单位业务工作，组织实施董事会决议；负责落实事业单位年度业务计划；拟定单位内部管理机构设置，拟定单位基本管理制度；聘任或者解聘除应由董事会决定聘任或解聘以外的负责管理人员；提请董事会聘任或解聘单位行政副职；提出本单位岗位设置、薪水方案；负责绩效考核；负责财务管理。

监事会是事业单位监督机构，它与传统事业单位的纪检、监察、审计等内部监督机构有本质区别，其在法律地位上应与董事会、行政负责人是平等的，没有从属关系。在监督内容方面应是综合和全面的，不再局限于纪律或者财务某个单一方面。监事会由股东代表、职工代表、社会代表三部分组成，股东代表由股东会选举产生，职工代表和社会代表产生办法同职工董事及社会代表董事相同。监事会主要职责是：对董事、行政管理人员职务行为进行监督；检查单位财务；提出人员罢免建议；对董事、行政管理人员不当行为要求纠正；提出召开临时股东会。

中国共产党是我国的执政党，在事业单位法人治理结构中，要明确体现党组织的地位和作用，凡符合条件的事业单位应按规定设置党组织。党组织领导与理事会成员、监事会成员和行政负责人可双向进入，交叉任职，使党组织的作用与法人治理结构的功能和谐统一。工、青、妇组织应按照有关法律法规或规章设置，并规范开展工作。

（二）实现途径

事业单位法人治理结构是内部问题，但反映了法人与所处环境的外部关系，建立有效的法人治理结构脱离不了外部环境的优化，需要内外兼治，多管齐下。针对事业单位法人目前现状，重点要从以下几个方面入手。

（1）要推进政事分开、管办分离，不断增强事业单位的自主性和公共性。落实“政事分开、管办分离”，将部分事业单位由半独立的行政实体改为独立的行政实体，使事业单位能够真正对自己的行为负责，行政首长能够拥有应该具有的管理权限。事业单位能成为真正独立运作的法人，拥有在人事、财务和活动方面的自主性。事业单位设立的目的是为了公众的利益，衡量事业单位好坏的一个重要指标就是组织的公共性。因此在改革的过程中，在进一步增强事业单位自主性的同时，要不断培育事业单位的公益品牌，提升事业单位的公共性。

(2)放松规制，鼓励事业单位法人适度竞争。

鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化，形成法人治理结构产生的经济条件。改革事业单位财务管理制度，形成事业单位服务价格体系。打破事业单位垄断局面，准许同一区域存在多家业务相同事业单位，准许事业单位跨区域开展服务活动，使事业单位之间形成适度竞争，由社会来评价事业单位业绩，由业绩来确定事业单位命运，从单一的政府控制过渡到社会选择，实现优胜劣汰，整合资源，壮大有实力的事业单位规模。有条件的事业单位法人可组建事业集团，在法人不变前提下，实现资源共享，推动资本扩张，优化结构布局，提高整体竞争力和效率，提高服务水平和质量。

（3）改变政府管理方式，建立和完善事业单位的社会监督机制和绩效考核体系。一是建立事业单位内部管理层向董事会问责交代、董事会向行业主管部门问责交代、行业主管部门向社会问责交代的问责体系。二是建立审计制度和绩效考核制度。审计机关依法对事业单位实施审计监督（法定代表人任期届满或离任审计）；事业单位登记管理机关依法分行业对事业单位进行绩效考核，考核标准会同行业主管部门制定。三是建立年度报告制度。事业单位要对年度运行情况进行全面系统的总结，编制年度报告，包括重要活动、计划与目标完成情况、主要财务状况等，向事业单位登记管理机关报送。四是建立信息公开制度。年度报告提交给事业单位登记管理机关后，事业单位应在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府机关及社会的评议。事业单位在日常运行中，也应随时通过媒体、网站、宣传册等多种形式向社会公开其服务内容、服务标准、政策依据、运作状况、发展规划等内容及变化调整情况。

（4）要加强对事业单位法人治理结构的监管。

健全的监管体制和强有力的监管手段使事业单位更加关注和重视法人治理结构的建设，从制度上保障服务质量，防范业务风险。鉴于目前事业单位监管职能比较分散，应由各级事业单位登记管理机关统一行使普遍意义上的监管职责;与此同时，应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责，发挥社会各界的社会监督功能（信息公开）;鼓励建立同业协会等中介组织，实现同行互律;倡导事业单位实行自律，形成完整的监管体系和网络。

法人治理结构是一项世界性的难题，建立事业单位法人治理结构是一个全新的问题，没有统一的固定模式。事业单位法人治理结构应体现法人本质要求，实现决策、执行、监督相对分离，并相互制约。在建立法人结构时，应充分考虑事业单位特点，按行业、规模具体设计，以符合事业单位自身发展规律。建立事业单位法人治理结构要首先从立法上入手，明晰主体内涵，推动产权改革，壮大规模，从内外两方面为建立事业法人治理结构创造条件。

(东营市事业单位登记管理局 贾永健）