公务员制约_公务员制度的制约因素

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公务员队伍是我国干部队伍的主体，也是谋划、实施和推动 经济社会发展的主要力量。党的十七大提出要造就高素质干部队伍，要贯彻和实现这一要求，公务员队伍首当其冲，必须认真加以研究和探索，切实建立起进出有 序、管理规范、充满活力的公务员管理机制。为此，按照组织部“调研月”活动安排，笔者就全县公务员队伍建设现状进行了认真调研

一、基本情况

从公务员制度发展的历程来看，我县公务员队伍大体由四部分组成。第一部分是过渡型公务员。《国家公务员暂行条例》颁布实施后，按照国家和省市安排，我县于1997年对县直单位和乡镇机关符合条件的行政编制人员通过统一组织考试，全部过渡成了国家公务员。第二部分是考录型公务员。从1998年开始，全省实行公务员“凡进必考”制度后，全县先后面向社会公开招录公务员42名。第三部分是政策型公务员。2005年，省上出台政策，对全县符合条件的95名乡镇招聘干部，按规定统一转换身份进入了公务员序列。第四部分是登记型公务员。《公务员法》颁布实施后，严格实行公务员登记管理制度，我县对241名符合登记条件参管事业单位干部进行了依法登记。目前，全县共有公务员编制1259名，已审批登记的1181名。从公务员分布的领域来看，党委机关71名，政府机关502名，乡镇机关421名，人大机关25名，政协机关17名，法院机关74名，检察院机关45名，民盟及工商联机关5名，参管单位21名。从公务员队伍的结构来看，性别：男性933名、女性248名；学历层次：研究生14名、本科383名、大专461名、中专180名、高中及以下143名；职务：县处级42名、乡科级764名、科员375名；年龄：35岁以下376名、35—45岁543名、45岁以上262名。

二、主要问题

随着《公务员法》的颁布实施和公务员管理各项单行法规的不断完善，从“进、管、出”三个环节规范管理的公务员法制化体系基本建立。但从我县实际来看，公务员队伍建设还存在诸多与科学发展和构建和谐社会不相适应的问题。归纳起来，主要有六个方面。

1、公务员队伍总量偏少。全县公务员编制1259名，而实有公务员1181名，其中科员375名，仅占40.2%。由于总量不足，一方面造成后备干部培养“断源”，给党政领导推荐选拔和党政机关中层干部竞争上岗工作带来了很大困难；另一方面导致有些单位大量借调事业干部，造成行政事业混编、人员混岗，给公务员管理带来很大被动。

2、平均年龄偏大。全县公务员中以35—45岁年龄段为主体，而其中40岁以上达345人，占这个年龄段总数的63.5%。不论是与干部队伍年轻化的要求相比，还是与经济社会发展的快节奏相比，高龄公务员明显偏多。从具体的年龄结构来看，全县公务员中35岁以下的376名、45岁以上的262名，分别占公务员总数的31.8%、22.2%。年轻力量不足，老龄化趋势加快，在很大程度上影响了队伍的战斗力和创造力，也预示着公务员队伍存在青黄不接的隐患。

3、高学历人才偏少。全县公务员中本科及以上学历的共397名，占公务员总数的33.6%，其中将近八成的本科学历都是参加工作后，通过函授、自考等形式取得的。理论基础不够扎实，学习内容不够系统，在很大程度上影响和制约了专业知识的发挥。表现在具体工作中就是善于研究、善于创新的人少，拍脑袋、凭经验办事的人多，工作缺乏创造力，流于一般化。

4、专业结构单一。全县公务员中“农”字专业的达到50%以上，其他如经济研究、现代管理、财税、金融、规划、法律以及与高新技术产业密切相关的紧缺专业人才严重不足。“农”字专业人才比例偏高，从当前来看，有助于农业产业的优化升级。但从长远来看，目前的专业结构非常不利于工业化建设，与打造新型工业强县的战略目标极不适应。

5、队伍活力不足。由 于受计划经济体制下干部人事制度的影响，干部队伍中“铁饭碗”、“大锅饭”的思想根深蒂固，导致一些领导干部不求有功，但求无过，宁愿“守摊子”、甘当“ 太平官”；一些退居“二线”的老干部“到岸”思想严重，遇事能推就推、能躲就躲，工作上手不上心；一些刚进入公务员队伍的年轻干部眼高手低，大事干不来，小事不愿干，按部就班，懵懂度日。工作中懒、散、滑，态度上冷、硬、横的现象普遍存在，门难进、脸难看、话难听、事难办等衙门作风时有发生，弄虚作假、欺 上瞒下、虚报浮夸等现象见怪不怪，在群众中造成了很大的负面影响。

三、根本原因 根本原因还在于公务员管理机制。我国公务员制度经过十多年的探索和实践，已经有了长足进步，宏观层面的制度体系已经基本健全，各环节的单行法规也相继配套，但相对于企事业单位的干部管理，公务员系统还是相对比较封闭，有些方面已明显滞后。具体来说，主要有四个方面。

1、新陈代谢机制不健全。《公 务员法》及其他法规性文件对公务员的“进口”和“出口”都作出了明确规定。具体工作中，从上到下也都严格实行了公务员“凡进必考”制度，严把“进口关”，有效堵住了违规进人的制度漏洞。但在退出问题上，由于执法不严、缺乏有效监督等多方面的原因，公务员能进不能出依然是坚冰壁垒，未能从机制上得到根本解 决，公务员中“铁饭碗”、“铁交椅”的思想仍然根深蒂固。如《公务员法》中规定了公务员予以辞退的具体情形，但在实际工作中，很多单位奉行“老好人”政 策，不敢动真格，睁一只眼、闭一只眼，只奖优不罚劣，失去了公务员有序退出的管理基础。由于公务员退出渠道不畅，使一些能力低下、工作平庸，甚至一些经常 不上班、上班不到岗、到岗不干事的“三不”干部长期占据重要岗位，有学识、有能力的优秀人才进不来，严重影响了公务员队伍的健康发展。另外，从广义上讲，公务员在部门之间、科室之间的交流也应该是促进公务员队伍新陈代谢的有效途径。但从实际来看，除领导干部能按规定正常交流外，一般干部大部分长期不流动，导致公务员在同一个单位和同一个岗位工作时间过长，产生厌倦情绪，工作中缺乏积极性、主动性、不注重工作能力的提升和知识的更新，严重影响了公务员队伍的 能力建设。

2、竞争激励机制不健全。公 务员队伍的活力来源于有效的竞争激励机制，而有效的竞争激励机制必须建立在职务升降、绩效考核等具体措施之上。但从现行的考核制度来看，对公务员的考核主 要以定性考核为主，没有分层分类、具体可操作的量化标准，对个人工作业绩的评价没有与实际工作成效结合起来，对个人工作态度的评价没有与服务对象评议结合 起来，导致年终考核中凭印象打分，出现了光说不干的得分高、埋头苦干的反而得分低的怪现象，尤其是工作中敢于负责、敢于动真碰硬的优秀干部，由于工作中容 易得罪人，考核名次反而滞后，严重挫伤了干部的工作积极性。还有些单位在考核中实行“排排座、分果果”，论职务、凭资历评定考核等次；还有些单位实行“轮 流坐庄”，今年该你、明年该他成了约定俗成的考核定律，使考核这一基础性的管理手段失去了应有的作用，在干部中形成了“干与不干一个样，干好干坏一个样” 不良导向。在干部推荐考察中，有些单位不重能力重资历，不重德才重关系，一些沽名钓誉、哗众取宠的往往在民主推荐中得高票，一些不事张扬、踏实干事的干部 反而得不到干部的认同和拥护，能者上、平者让、庸者下成了一句空话。长期下去，势必助长弄虚作假、虚报浮夸等不良风气盛行，严重影响高素质公务员队伍的建 设和发展。

3、教育培训机制不健全。“ 大规模培训干部、大幅度提高干部素质”是党的十六大以来中央一贯主张和坚持的干部教育培训方针，也是被实践证明建设高素质干部队伍的有效途径。定期开展公 务员培训，对促进公务员能力建设、提高依法行政水平是必要的，也是必需的。国家对此非常重视，在《公务员法》及《干部教育培训条例》中对公务员培训都作出 了明确规定。从中央到地方，各级党委、政府每年都会通过各种方式组织开展公务员培训。但从培训的实际效果来看，真正有针对性、用得上的培训少之又少，大部 分培训都是流于形式，经费、时间等最基本的培训要素都难以保障，更何谈培训对提高公务员素质的实际效果。同时，公务员培训缺乏长期的规划设计。如何使培训 能与队伍实际、与经济社会发展实际相切合，由于得不到科学系统的规划支撑，使得公务员的培训只能围绕党和国家大的政治活动停留在低层次的初级培训阶段。真 正适合于公务员能力与潜质开发的培训课程设置、培训计划安排、培训经费投入、培训师资建设等在基层都还是一项空白。这也是我县公务员队伍虽然呈现出较高学 历，但实际能力和素质始终得不到有效提升的症结所在。此外，对于公务员的培训由于缺乏法制化的强制措施，许多单位将培训视为可有可无的工作，遇到培训任 务，不是借口推拖，就是派一些退居“二线”的老同志充数，即便能派单位的骨干参加，也不能保证培训时间，使得本来就处于低水平的培训更难以取得实际成效。

4、监督约束机制不健全。良 好的工作作风，其基础是强有力的监督约束机制。但从实际来看，有些单位对干部疏于管理、放任自流，纪律松散，监督缺位，只要无碍大局，就听之任之，怕伤面 子，怕得罪人，失之于宽、失之于软，任由不良风气滋生蔓延；有些单位外紧内松，做表面文章，制度订了一大堆，只是“纸上画画、墙上挂挂”，形同虚设，没起 到任何实际作用；还有些单位的领导，追求一团和气，批评干部不关痛痒、点到为止，处罚干部心慈面软、折中求和，甚至有些领导对干部包庇袒护，欺上瞒下。单 位的监督应该是最直接、最有效的监督，但由于人为因素，使其作用没有充分发挥，严重削弱了对干部日常行为的约束力度。同时，由于缺乏一套统一完善、方便快 捷的投诉、受理、查处机制，群众行使监督权往往是投诉无门路、查处无结果。群众监督渠道不畅，也使干部八小时以外的监督失去了环境和支撑，形成了干部监督 的又一软肋。另外，应该说日常考核滞后也是干部监督缺位的重要原因。虽然县上制定下发了《关于进一步加强干部日常考核的通知》，要求一月一考核、一月一备 案。但在实际工作中，由于缺乏系统可操作的量化考核指标，使平时考核成为年终考核的翻版，论资排辈、轮流坐庄等现象呈愈演愈烈之势；还有一些单位对日常考 核引不起重视，考核中往往是见事不见人，单位领导凭印象定等次，缺乏透明度，失去了日常考核应有的监督作用。

四、对策措施

加 强全县公务员队伍建设，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在《公务员法》规定的框架内，紧紧围绕“三县”战略目标，坚持党管干部原则，以优 化公务员队伍结构为突破口，以提高公务员队伍整体素质为核心，以重塑公务员良好形象为主题，积极从宏观层面完善制度体系，从微观层面强化贯彻落实，切实建 立起进出有序、管理规范、充满活力的公务员队伍建设机制，不断加快公务员制度的法制化、规范化、科学化进程。

1、继续完善考试录用制度。要 把面向社会公开招考作为吸引优秀人才进入公务员队伍的重要途径，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，凡进必考，真正把那些有真才实学的人选拔到公务员 队伍中来，不断优化公务员队伍结构，提高公务员队伍整体素质。要进一步改进招考方式，加强对应试人员实际能力的检验和测评，防止“高分低能”现象。要进一 步扩大招考范围，按照“缺岗补岗”的原则，将一些专业性岗位纳入招考计划，切实增强公务员对岗位的适应性。

2、积极探索聘任制和政府雇员制。要 坚持唯才是举的原则，对部分操作性、辅助性、技术性、临时性或其他适宜的职位，实行聘任制，面向社会公开招聘，以契约化形式确立用人单位与聘任制公务员的 关系。聘任制公务员在聘期内享受公务员的待遇，落聘、辞聘或解聘后即进入失业保险，不再保留公务员身份。对财政、金融、法律、经贸、城市规划、信息、高新 技术等方面特需的高层次专门人才，实行政府雇员制。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府部门，有效 解决政府部门急需专业人才短缺的矛盾。

3、推进和规范竞争上岗制度。要 继续推进中层干部竞争上岗工作，扩大竞争上岗范围，加大跨部门竞争上岗的力度，定期推出一部分空缺领导职位，实行公开竞争，营造各方面优秀人才脱颖而出的 良好环境。要积极推进干部人事制度改革，进一步加大调整不称职、不胜任现职公务员工作的力度，坚决清退在编不在岗以及长期不到岗的干部，努力形成人尽其 才、才尽其用、充满活力的选人用人环境和机制。

4、改进和完善公务员考核办法。要探索建立以工作实绩为核心兼顾群众评价的量化考核评价体系，按照“于人激励、于法严格、于事方便”的要求，积极推行分层分类量化考核制度。通过多层面考 核，使被考核人的下级、同级、上级以及服务对象都能以适当的形式参与考核，确保考核结果全面客观公正，不断提高考核工作的科学性。要进一步完善考核结果与 任用、培训、晋级增资、年终奖金等紧密挂钩的实施办法，彻底杜绝“干与不干一个样，干好干坏一个样”的不良现象，确保考核工作不走形式，不走过场，充分发 挥考核结果的激励作用，充分调动广大公务员的积极性和创造性。

5、探索完善竞争有序的退出机制。要 从解决干部思想认识入手，加大《公务员法》及相关法律法规的学习宣传力度，引导广大公务员正确对待升降去留，在广大公务员中真正树立能上能下、能进能出的 正确导向。要在解决干部“下”的问题上进一步开阔思路，在严格执行党政领导干部职务任期制和自愿辞职、引咎辞职、责令辞职、辞退等相关规定的同时，进一步 加大公务员的交流轮岗力度，尤其对一些重要岗位的公务员，要实行跨部门、跨管理层次轮岗交流，使“退岗”与退出有机结合，建立多渠道相互补充的公务员退出 机制。

6、加强和改进公务员培训工作。要按照“缺什么补什么”的原则，围绕不同领域、不同部门公务员的培训需求，科学制定公务员培训规划，合理设计培训科目和内容，公修与自选有机搭配，积极探 索符合公务员成长提高的培训新方式、新机制。要进一步加大中长期脱产培训力度，在时间上为公务员接受系统培训提供保障，切实提高培训的实际效果。要进一步 加大对公务员培训的投入力度，探索建立财政投入、用人单位投入和个人投入相结合的多元化的经费投入机制，确保公务员培训工作正常开展。要进一步加强培训结 果运用，使培训真正与考核评优、职务晋升挂钩，特别是对考核名次滞后的公务员要逐步实行强制性的有偿培训，从根本上扭转培训对象无所谓的心态，从机制上增 强干部培训的源动力。