关于防止公务消费领域利益冲突的思考_防止利益冲突心得
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关于防止公务消费领域利益冲突的思考
段 由 仙
利益冲突是一个特定概念，是指国家公职人员在履行职责过程中，受到其私人利益因素的干扰发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。现代政治学理论把利益冲突看成是腐败产生的主要根源之一，认为只要防止和消除官员处理公共事务中的个人私利，就可以有效杜绝腐败。当前，公务消费领域已成为人民群众密切关注、利益冲突易发多发的领域，利益冲突的方式表现为边界模糊、行为隐蔽、涉及广泛等诸多特征，这为加快推进公务消费改革留下了许多难题。因此，深入研究分析公务消费领域利益冲突的主要表现和原因，有针对性地提出防止利益冲突的对策建议，对于促进公务消费改革、推进反腐倡廉建设具有重要的现实意义。
一、当前公务消费领域利益冲突的主要表现
（一）边界模糊，支出随意性大。不少党员干部无论个人的什么消费都要由公务支出“买单”，借公务消费之机“搭车消费”、“混合消费”，有的趁公务接待想吃就吃、想喝就喝、想玩就玩，公事私事一起办理，有钱没钱都要吃喝玩乐，接风宴、送别席、庆典酒、会议餐成为家常便饭；有的把公车当作私车，公车私用成为当前国有单位的普遍现象，公车“三分之一用于公务，三分之一领导私用，三分之一司机私用”已是公开的秘密；有的以考察、培训和公务为名组织用公款出国（境）旅游，相当一部分单位把组织公款旅游作为体制内人员的福利。在公务消费中，公款成了“唐僧肉”，连宠物狗都成了“座上宾”。
（二）行为隐蔽，以权谋私严重。由于制度存在缺陷和官本位意识的广泛影 1
响，内部和外部对多数公务消费行为的监督常常流于形式，进而导致有的党员干部认为公务消费是随职务而来的一种权力或待遇，用公款支付本应由私人支付的个人宴请、送礼等产生的费用都是正常的；有的信奉“接待也是生产力”，把公务消费活动作为个人晋升职务、拓展发展空间的“敲门砖”、“润滑剂”，忙着慰问上级，忙着串会请吃；有的则直接把公务消费当作敛财的途径，借公务消费假公济私、以权谋私，挪用、贪污或变相私用公款公物，使公务消费成为腐败滋生蔓延的温床。
（三）涉及广泛，铺张浪费突出。不少党员干部认为“只要不装进自己腰包，吃点喝点花点不算什么，既不影响职务升迁，也算不上违纪违法，进而借“公务需要”、“集体决定”等理由，利用职务便利在公务活动中铺张浪费，大肆挥霍公共资金；有的党员干部把公务消费层次作为身份地位高低、掌握权力大小的象征，公务接待就高不就低，公务用车就贵不就俭，公费旅游就远不就近，导致公务消费支出恶性膨胀。据有关部门测算，我国目前每年仅公车消费一项耗资就超过3000亿元，公款吃喝耗资达3500亿元以上，国家机关的人均耗电量是普通居民的10至20倍，成为各级财政的一大负担。
二、造成公务消费领域利益冲突的主要原因
（一）思想认识模糊。长期以来，由于过多强调除了法律政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权，部分党员干部认为通过强化教育能够使每个共产党员都能自觉做到个人利益服从党、国家和人民的利益，进而造成否认党员干部个人利益的存在，忽略公职人员双重角色让利益冲突具有天然的可能等种模糊认识。另外，在建立社会主义市场经济过程中，由于市场机制引导人们无限追逐利益、追求享受，重人情、讲关系的文化传统影响模糊了公私界线，部分党员干部表现出理想信念动摇、思想心态扭曲、官本位意识突出、是非荣辱颠倒，把吃公家的、花公家的、用公家的、拿公家的作
为理所当然，将单位集体的财物视为私有，不讲工作原则、违反廉政纪律、无视财经制度，把人民赋予的权力商品化、私有化。
（二）制度建设滞后。党中央在《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等法规文件中分门别类对公务消费作出了许多“不准”规定，还出台了关于领导干部收入申报、报告个人重大事项等制度，国务院也出台了《机关事务管理条例》等政策法规，这些制度规定对防止公务消费领域利益冲突起到了一定作用。但这些制度规定缺乏系统性、针对性和可操作性，约束力较弱。比如：这些制度规定散见在各种准则、条例、报告之中，没有详尽提出利益冲突可能发生的部位、环节；有的制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度、标准很难统一；有的制度规定具有时效性和局限性，一段时间之后会出现“过时”现象；有的制度规定设计还不够科学合理，特别是缺乏顶层设计，难以起到防止利益冲突的作用；大多数制度规定没有具体的惩罚性措施，缺乏可操作性。
（三）预算约束缺失。由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使有的党员干部可以利用信息不对称的便利，在公务消费中搞各种违规活动。比如，各级各部门在预算执行方面实际上是首长决定制，不仅没在预算上把各部门及部门内各单位的接待费、差旅费等公务费用定额明晰，而且预算在执行中往往变动很大，这种预算执行弹性大、易变通的特点，使一些部门和单位领导在工作中不计成本、消费无度，在一定程度上纵容了公务消费中的违规行为甚至腐败行为。另外，由于财政改革不到位，给公务消费留下了空间。比如，预算外资金“收支两条线”管理后，大部分地方实行的是预算调控办法，将单位预算外资金绝大部分返还给单位以弥补单位公用经费，这部分资金的使用由单位领导掌握，实际也就成为公务消费的重要来源。
（四）监督处理困难。首先是人大监督缺位。地方各级政府预算及其执行的权力实际掌握在政府手中，在预算审议和批准过程中，人大缺乏对预算报告内容的深入分析讨论，不可能对政府提交的预算草案实行否决或重大修改。其次是内部监督乏力。由于公务消费的主体是领导干部和其他公务人员，信息的不对称使部分公务消费带有一定的隐蔽性，利益冲突行为难于界定和发现，特别是对一把手和领导班子成员的监督更为突出。第三是社会监督疲软。在有的国家，无所不在的媒体几乎是拿着放大镜在挑公务人员特别是高级公务人员公务消费方面的“毛病”，一旦被媒体曝光或被公众举报，往往引发强大的舆论压力和相应的法律与行政制裁。而在国内，媒体、公众对公务消费监督的力量还十分薄弱。四是处罚不够严格。许多公务消费项目因为没有严格的标准、程序而难以实施，有的标准因法不责众难以执行到位，有的问题即便进行处理也存在不及时或失之于宽的倾向。
三、防止公务消费领域利益冲突的对策建议
（一）加强防止公务消费领域利益冲突的教育。要不断加强公职人员行政伦理教育，形成明确的防止利益冲突导向，将防止利益冲突的内容纳入廉政教育和行政伦理培训之中，帮助公务人员了解公务消费方面的相关政策法规，牢固树立防止利益冲突的理念，并指导他们正确处理好公务消费活动中的利益冲突。要探索建立公务人员个人重大事项信息库，为及时发现、披露、处理利益冲突问题提供基础条件，以贯彻《关于领导干部报告个人有关事项的规定》为契机，在建立廉政档案的基础上，依托现代信息技术，建立全方位、多层次的个人重大事项备案、查询信息系统。同时，要摒弃假、大、空的理论说教，有针对性地教育引导广大公务人员消除意识形态过于功利化货倾向，分清公共权力与个人利益之间的界线，自觉地抵制和摒弃拜金主义、享乐主义和极端个人主义。要切实加强意识形态建设，打破当前在一些地方、领域功利主义意识浓厚的氛围，讲求执政道德与现实利益的合理结合，积极倡导同中国特色社会主义意识形态相适应的利益
观。
（二）推进防止公务消费领域利益冲突的改革。要大力推进预算管理的科学化和精细化，加快与公共财政管理相配套的一系列改革，有效精简机构和监控公共资金的使用流程，推进财政管理决策的科学化、民主化、法治化，克服公务消费领域的利益冲突行为，真正形成降低政权体系运行成本、控制铺张浪费和误配置的可行与长效机制。要通过建立公开透明的体制或机制，将公务消费的公开以法律法规的形式固化下来，建立一整套评判、监督、问责制度，有效约束公务消费行为。特别是在公共预算方面，要让人民群众通过相关政府网站、媒体了解财政收支情况。要强化“硬预算约束”，使预算编制和执行分开，让政府按照人大常委会的预算编制来执行预算。要实现预算的民主化和精细化，便于人大、社会舆论及公众的监督。要将公务消费中的奢侈浪费、以权谋私行为纳入治理，让人民群众广泛参与公务消费相关政策的制定，实现公共政策的公开透明和民主化，逐步减少政策性的利益冲突行为发生。
（三）全面加强公务消费领域的法律制度建设。一是要注重顶层设计，对一些公务消费行为进一步作出禁止性规定，避免产生实际的、明显的或可能的利益冲突。比如，要求公职人员不得利用公款支付可能与私人利益发生冲突的费用，不得参与涉及利用公职为自己或亲朋好友获取私利的公务活动，不直接或间接参与和干预管辖范围内的物资、服务的采购，不得参与可能影响公正执行公务的宴请，等等。同时，要建立发生利益冲突的惩罚性制度，对相应的违纪违法行为进行常态化的追责。二是要全面查找公务消费领域利益冲突的风险点，建立健全完备、上下统一的公务消费法律制度，时时提醒公职人员在涉及相关环节时始终坚持公共利益的优先性，避免可能发生的利益冲突。比如公务消费费用支出的审批、机关事务的管理、政府采购的过程，等等。三是进一步细化、量化公务消费的标准，设定公务人员需要遵从的关于公务接待、学习培训、出差考察、公车管理、物资采购等一系列规定，必要时要求个人说明安排和参与的一系列公务活动，及其在活动中使用交通工具、参与公务接待、接受礼品馈赠等相关利益问题。
（四）提高公务消费方面制度规定的执行效率。防止公务消费领域利益冲突行为的发生，必须改“马后炮”式的监督为全过程监督。要加大事前事中监督力度，审计、监察、财政等部门加强定期检查监督，及时发现和纠正不规范的公务消费行为，同时紧密结合巡视工作，加强对领导干部在公务消费利益冲突情况的监督检查，防止操作过程中出现转嫁消费、弄虚作假、权钱交易等行为。要建立专门监督网络，发挥人大、政协、新闻媒体和社会公众对公务消费行为的监督作用，运用党内民主的方式监督公务人员可能出现的利益冲突，鼓励、支持党员干部和人民群众积极举报领导干部发生的利益冲突问题，通过批评教育、诫勉谈话、免职、责令辞职等多种形式，及时对发生的利益冲突问题作出处理。要加大惩处力度，依纪依法严肃处理公务消费中的违纪违法行为，严肃追究有关人员的责任。要加大事后考核力度，引入成本核算机制，建立既注重结果、又注重成本的行政绩效考核体系，根据绩效考核的结果进行奖励和惩罚，把降低行政成本、节约开支与干部的切身利益挂钩。要充分利用网络技术提供的扁平社会与执政群体，支撑防止公务消费领域利益冲突的制度设计，更好地寻找到形成各种监督合力的制度性端口。
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