现有农村土地流转现状及对策分析_农村土地流转现状调查

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现有农村土地流转现状及对策分析

黄胜 沈阳大学政法学院

摘要：土地问题是解决“三农”问题的核心和基础，而如今土地问题的核心是农村土地流转问题。农村土地流转是加快农业产业结构调整，促进农业规模经营，实现农业资源持续高效利用,从而增加农民的收入。在我国农业发展的新阶段，重要的是稳定家庭承包责任制的前提下，推动农村土地流转制度改革，积极引导农民依法、合理、有序的进行土地流转，促使农村一、二、三产业产值同步增长。但是，作为一项制度创新，家庭联产承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题。因为，家庭联产承包责任制在运行过程中逐渐暴露出一些缺陷和不足。如土地大多数呈条块分布，土地规模过小的状况使得农科技无法推广，更谈不上规模效益，先进的农用机械设备和灌溉技术都无法大面积投入使用，严重阻碍了农业技术的推广和应用。这些缺陷和不足在很大程度上产生于家庭联产承包责任制本身。而农地市场化流转正是这样一种为解决该问题，它在没有脱离家庭联产承包责任制这个合理内核的基础上引入市场机制，实现了家庭联产承包责任制与农地资源市场化配置机制的有机结合，真正意义上弥补了家庭联产承包责任制的深层缺陷，具有重大的现实意义。促进农村土地流转市场健康、有序发展的建议，以促进其农业经济发展。

关键词：土地流转经营权流转 存在问题 思考建议

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，农村土地制度完善与否，土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展，将对国民经济的发展产生深远的影响。中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。长期以来，我国的农村土地，除由法律规定属于国家所有的以外，都属于农村集体所有。改革开放以来，实行家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权{即生产权}从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，成为当时农村土地改革的一项创举。

一 农村土地流转意义

土地流转指的是土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。土地流转有利于促进农民获得财产性增收。

1、有利于增强集体经济实力。与土地家庭承包经营制度配套运行的是村民自治的农村经济社会管理体制，乡村集体经济组织为了保证这种制度运行，往往把管理费用按土地承包数分摊给农户，农户为了逃避所分摊的税费而抛荒弃耕，土地流转制度形成以后，乡村集体经济组织为解决抛荒所致的欠缴税费问题，也积极地推动弃耕户转让承包地，实现土地流转和税费负担落实，形成了土地流转的外部动力。这样的状况使得在增加农户收入的同时有利于增加集体收入和增强集体收入。

2、顺应市场经济发展的客观要求。我国确立和推行市场经济已二十年，市场机制呼唤出来的生产力是计划经济时代不可想象的，我国经济保持了持续快速发展，综合国力得到大幅提升。市场机制发挥作用的前提是生产要素和产品的自由流动，由充分竞争形成的价格引导生产要素流向生产效率较高的生产者，实现经济的增长和社会的进步。生产要素包括土地、资本、技术、劳动等，由于任何生产经营活动都必须在一定空间进行，因此，土地能否自由流转是市场机制能否充分发挥作用的前提。当然，没有市场机制，通过行政力量也可以使土地实现流转，但由于行政决策并不能反映经济效率和市场需求，往往会产生腐败和资源浪费。土地作为一种稀缺资源，只有通过市场机制进行配置才能发挥最大效率。而且只有在流转主体农民自愿的前提下，在其有积极地流转意愿的前提下才会得到认可。

3、农村土地经营权流转，为发展农业规模经营提供了土地资源的有效配置。为引进人才、资金、技术、管理提供了载体，推动了城乡要素的合理流动，促进了农村产业化经营的发展。某某镇农业资源较为丰富，由于交通、资金、技术人才等原因过去发展缓慢，通过土地流转吸引了大批外地人才前来开发，这样既支持了龙头企业的发展，又增加了农民的收入。

二、土地流转存在的问题

1、大量农用地转为非农建设用地。我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

2、土地流转具有不稳定性，由于口头合约多，流转期短，造成流转频繁，引起不稳定。同时由于农村经济发展缓慢，就业压力大，工作不固定，外出务工人员由于技术、身体等原因，尤其是今年受金融危机冲击，造成部分人员返乡，索要土地重新从事农业生产，造成土地流转的不稳定。

3、农地流转区域明显扩大，区域间发展不平衡。随着农业现代化进程的加快及第二、三产业的快速发展，这就造成了农村土地流转市场不扩大的趋势，但是，由于各地区的二、三产业的发展水平及农业现代化进程的差异，农村土地流转初期主要发生在农村二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多的东部发达地区，而中西部欠发达地区二、三产业发展水平低，非农就业机会少，收入低，经营土地对绝大多数农民来说，仍是谋生和家庭收入的主要来源，所以就导致东部经济发达地区，土地流转的数量要高于中西部欠发达地区，这主要是因为经济发达地区农村城镇化水平较高，农业现代化进程较快，第二、三产业发展水平较高，农民的非农就业机会较多，进而土地的依赖程度要远低于中西部落后地区。因此，其土地流转的动力和积极性就高，土地流转的数量、规模也就相对较大。

三、土地流转的对策建议

1、强化土地承包权农地的流转应以经营权（即使用权）为主。我们应认识到在我国这种地少人多的国家，土地是农民的命根子，农民是不会轻易放弃土地的所有权的，提高农地经营规模，应通过土地使用权和经营权的流动来实现。借鉴西方国家的经验，我们要强化农村土地承包权，通过立法把土地承包权所有权化。实现农地的规模经营，应以农地的经营权流转为主要手段。

2、建立健全农村土地流转的法律法规市场经济是法制经济，同样，要保障土地使用权流转市场实现规范、有序、高效的运行，也离不开法律法规的约束和规范。目前，我国《宪法》、《农村土地承包法》已经在某种程度上保障了农民在使用权流转中的一些基本权利。但是，这些法律条款中的有关内容还过于空洞和笼统，2005 年，在《农村土地使用权流转工作的通知》中，关于农地流转问题的各项具体内容规定的看起来是比较详细具体的，但仅是通知还没有上升到法律的高度，不赋有法律效力。因此，针对目前关于农村土地流转问题的法律法规不完备的现况，为适应农村经济发展的新形势，加快农村土地使用权流转的立法进程的推进及相关配套的制度建设势在必行。

3、加大政策宣传力度，引导农村广大群众提高对土地承包经营权流转的认识。针对在土地承包经营权流转中，部分农村干部群众思想上认识不足、心存顾虑以及对土地流转服务的方式方法不甚了解等问题，各级政府部门应充分利用电视、广播等新闻媒体，采取群众喜闻乐见的方式，加大对土地经营权流转政策和相关服务信息的宣传。要向农民讲清楚土地承包经营权的流转，是国家稳定和完善农村基本经营制度的重大决策，并不改变原有的土地承包关系，从而使农民吃上“定心丸”，自觉自愿地参与土地流转。通过政策宣传、组织引导和周到服务，使农民能够在土地流转中实现“你发财，我发展”，达到互利互惠的双赢局面，进而产生示范效应，鼓励和引导更多的农户以实际行动参与土地经营权流转，切实增强其依法自愿有偿流转土地的积极性和主动性，形成全社会特别是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好氛围和舆论环境。

4、完善农村社会保障体制，解决农民后顾之忧。政府要尽快把已经放弃经营土地、进入城镇就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，解决后顾之忧。一要加大对农村社会保障的财政投入力度，进一步加大新型农村合作医疗保障力度，探索建立农村人口养老保险制度。二要促进最低生活保障体系向农村延伸，特别是要加快解决60岁以上和已经丧失劳动能力的失地农民养老问题，让他们放心的流转土地。

5、有效发挥政府和村集体的职能。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值，逐渐形成城乡地政一体化的管理。二是要建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。

总之，农村土地使用权流转问题研究是一项复杂的系统工程。涉及多学科多领域综合性问题，如经济学、土地资源学等多学科的交叉，因此就不仅仅是单纯的就土地论土地这么容易。因此，要解决在我国农村土地使用权权流转中存在的问题，就必须综合运用多学科理论提出全面、合理、系统性的对策建议。

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