合理规制收入分配差距的思考_对收入差距扩大的思考
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合理规制收入分配差距的思考
[摘要]当前我国国民收入分配不公的现象非常突出，国民收入分配的改革已势在必行。收入分配政策不仅涉及国家、集体、个人三者利益分配的关系，而且涉及到中央与地方利益分配关系。财税制度是调节国民收入的重要手段。深化收入分配的改革，调整财税分配政策，加快财税法制速度，合理调节收入分配，尽快扭转收入差距扩大的趋势，对于我国社会的安定团结和长治久安具有十分重要的现实意义。
[关键词]完善；财税法律；合理规制；收入分配
国际上通常认为，基尼系数0.4是警戒线，一旦基尼系数超过O.4，表明财富已过度集中于少数人，该国社会处于可能发生*的“危险”状态。我国基尼系数已从改革开放初的0.28上升到2007年的0.48，近几年不断上升，实际已超过了O.5，这是非常严重的信号。应当充分认识收入差距扩大、收入分配不公的严重危害。合理调节收入分配，尽快扭转收入差距扩大趋势，不仅关系到经济的可持续协调发展，而且关系到和谐社会的构建，关系到国家的长治久安。
一、收入分配差距扩大的主要成因
(一)经济改革尚不到位，收入分配不公有所扩大
资源价格改革滞后，形成资源级差收益。资源定价制度不合理，没有正确反映资源的市场供求关系，也没有正常反映资源稀缺程度和生态环境成本。一些资源性行业企业以低成本甚至无偿使用矿产、土地、水域等国有资源，侵占了正常经营收益以外的资源收益，形成不合理的级差收益。同时，垄断行业缺乏市场竞争机制，企业依靠垄断获取超额利润。由于多方面原因，有些领域没有引入公平竞争机制，一些垄断行业市场准入门槛过高，一些企业依靠垄断地位获得超额利润，其中有相当部分利润以各种形式转化为企业的工资福利。一些行业市场准入门槛过高，挤压了民营经济的市场空间，固化了行业收入差距拉大的格局。此外，城乡二元结构严重分割，抑制城乡收入同步增长。我国农业和农村发展长期滞后，根本原因在于城乡二元经济结构所派生的经济社会管理体制尚未打破，由此导致农村生产要素持续流失，对农业的资金技术支持明显不足的局面尚未根本改变。
(二)收入分配改革滞后，收入分配政策不配套
首先，收入分配政策导向不明确。到目前为止，我国既没有出台收入分配体制改革方案和配套改革方案，又缺乏长远规划和总体统筹考虑，尚未将中央关于深化收入分配改革的大政方针细化为可操作的政策措施。已出台的有关政策，多为治标不治本，对提高居民收入占国民收入的比重、提高劳动报酬占初次分配的比重这“两个比重”缺乏量化的目标要求。其次，最低工资保障制度不合理。现在我国不少地区最低工资标准定得偏低，严重侵犯了劳动者的合法权益。再次，企业工资协商机制不落实。目前，我国企业工资集体协商制度名存实亡，不仅工资协商制度覆盖面小，而且普遍存在企业履行难的情况。
(三)基本社会保障制度不完善，调节收入分配力度有限
目前，我国尚未建立全面覆盖城乡居民的社会保障体系，特别是农村社会保障发展缓慢、体制建设滞后，进城农民工的社会保障问题尚未得到有效解决。社会保障水平比较低。虽然城乡居民有最低生活保障制度，但是最低生活保障线和贫困线过低，比世界银行规定的贫困线还要低50％以上，因而调节贫富差距的作用非常有限。
(四)税制结构不合理，难以加大对收入分配的调节力度
直接税比重过低，调节收入分配功能薄弱。1994年实施的税制改革，由于过于注重税收组织财政收入的功能，忽视了税收调节收入分配的功能，因而强化了税收组织收入的功能，弱化了调节收入分配的功能。在现行税制结构下，偏重于组织收入功能的增值税、消费税、营业税等间接税占全部税收收入的比重偏高，而所得税和财产税等直接税占全部税收收入的比重偏低。2009年全国间接税、直接税收税分别占全部税收的28.8％和27.7％，而作为目前调节居民收入主要税种的个人所得税收入仅占全部税收的6.3％。这与世界发达国家以直接税为主(约占全部税收收入的70％)、间接税为辅(约占全部税收收入的30％)的税制结构及其发展趋势正好相反。
个人所得税分项征收，难以加大对收入差距的调节力度。现行个人所得税采取的分类征税模式，对不同类型所得采用不同的适用税率、费用扣除标准，现行税负相关很大，劳动所得税负重于非劳动所得。由于实行分项征收，可以多次扣除费用，易使高收入者、多来源收入者分解收入、隐蔽收入，又不能对高收入者综合征收超额累进税，无法加大对高收入的调节力度，造成低收入者税负较重、高收入者税负相对较轻的现象。加之税收征管存在漏洞，使得工薪阶层负担了个人所得税税额的60％以上，难以充分发挥个人所得税调节收入差距的重要作用。
税制结构不健全，缺乏调节力度大的税种。在西方发达国家普遍存在对调节收入分配力度较大的财产税，如房产税、遗产和赠与税等。但由于种种原因，目前在我国遗产和赠与税尚未制定出台，房产税的征收范围又太窄，我国的房产税名义上是以房屋财产为征税对象，但实际上其征收范围仅限于城镇的经营性房屋，即按经营性房屋的计税余值或租金收入为计税依据，向产权所有人征收的一种税。对于拥有多套住宅、豪华别墅的富人，只要其房产不属于经营性住房，包括非出租用房，就不用缴纳房产税，因而没有起到调节收入分配的作用。由于税制结构不合理，缺乏调节力度大的税种，难以加大税收对收入分配的调节作用。
二、完善财政税收法律制度的设想
(一)建立和完善公共财政体系，完善财政法律法规
现阶段合理调节财政分配，加强财政法制建设的重点应当是：理顺财政分配关系，加强宏观调控职能，加大收入分配调节力度，缓解收入分配不公矛盾，促进发展方式转变，加快和谐社会建设，其主要内容包括以下几个方面：
l.制定《国民收入法》
《收入法》的主要内容应包括：第一，有关组织国民收入的基本原则，比如组织税收收入和非税收收入的基本原则、基本程序和基本比例关系。第二，有关国民收入分配的基本原则，比如各级政府财政支出的基本原则、基本程序和基本比例关系。第三，有关确认各种分配比例关系的基本原则、基本方法和基本程序，包括积累与消费分配比例、中央与地方分配比例、地区间城乡间阶层间分配比例、按劳按资按能分配比例、经济增长与工资增长以及社保医疗教育等公共服务分配比例等等。第四，有关监督政府和部门执法评价机制及违法违规的责任及追责程序。比如改变地方政府考核内容与办法，增加收支的透明度，实行一票否决和追究连带领导与用人责任制，定期公布官员尤其是一把手财产家庭成员收支等事项，使监督具有可操作性和实效性。
2.制定中央财政与地方财政关系法和财政转移支付法，理顺政府间的分配关系，促进财政公共服务水平均等化。具体设想为：
第一，及时制定中央财政与地方财政关系法，理顺
和规范财政分配关系。应当重新明确划分中央与地方政府的财权与事权，尤其是需要确立各级政府预算内独立的收入来源和支出责任，要完善分税制财政体制，加大对基层、贫困地区和中西部地区的财力支持。第二，抓紧制定财政转移支付法，促进财政公共服务均等化。为了避免体制分配的负面影响，适时调整体制分配政策，改变体制分配一体化问题，在体制上对县乡经济和欠发达地区经济给予体制优惠，放宽上划比例，适当扩大地方留成比例，促进地方经济发展。
3.制定公共财政法和财政支出管理法，优化公共资源配置，促进发展方式转变，合理调节财政分配，促进财政转变职能，推动发展方式转变，提高财政资金的使用效益，大力发展社会生产力是调节收入分配、实现共同富裕的物质基础。具体方案为：
第一，及时制定公共财政法。为了合理调节财政分配，促进财政职能和发展方式的根本转变，必须制定公共财政法。第二，及时制定财政监督法。为了严格财政管理监督，严肃财经法规，促进依法理财，提高财政资金的使用效益，必须制定财政监督法。第三，修改和完善预算法律制度。合理调节预算分配，既是深化收入分配机制改革的重要内容，又是公平收入分配、扭转收入差距扩大趋势的必要途径。第四，完善财政转移支付法律制度。完善财政补贴制度，既是改革财政分配制度，合理调节财政分配的有机组成部分，又是实现公共服务支出均等化，促进各地区、各部门全面协调发展的主要手段。
(二)建立和完善社会保障制度
1994年3月22日，全国人大通过的《预算法》划分中央和地方财权、事权的分税制度改革，奠定了现行的财权、税收体制，但由于当时的行政和立法部门对什么是预算制度还所知甚少，因此，《预算法》在其实施之后很快就暴露出诸多问题，如政府随意更改预算、大量预算外收支、预算编制过于粗放、预算不公开、人大审议和预算走过场，以及中央和地方财权、事权严重不匹配等。制定社会保障预算法和社会保障资金管理法，促进社会保障制度的健全完善，切实保障群众基本生活。
(三)加快税收法制建设，合理调节税收分配
现阶段合理调节税收分配，加快税收法制建设的重点应当是：促进税制结构调整，加大收入分配调节力度，缓解收入分配不公矛盾，促进发展方式转变，加快和谐社会建设。修订个人所得税法，制定物业税法、遗产与赠与税法，加大对收入分配的调节，扭转收入差距扩大趋势。合理调节税收分配，核心在于公平收入分配。这既是调整税制结构，加快税收法制建设的主要目标，又是加大收入分配的调节力度，扭转收入差距扩大趋势的重要手段。为了合理调节税收分配，尽快扭转收入差距扩大趋势，需要重点制定和修改以下税收法律。
1.完善个人所得税税制改革。当前运用税收调节个人收入差距，重点应当是减轻或者免除低收入者的税收负担，加大高收入者的税收负担，对中等收入人群实行低税率政策。另外，工资薪金与劳务报酬同属于劳务所得，在税收上应同等对待。参照大多数国家的经验，对工薪与其他个人劳务所得应实行统一税率。可以适当增大个人所得税的累进程度，尤其是增大高收入者的税负，使高收入者作出更多贡献，减轻较低收入者税收税负，以体现公平与效率原则。同时，建立综合征收与分项征收结合的税制模式。所谓综合和分类相结合个人所得税制，是指对不同所得按分类所得税制模式征税后，然后汇总纳入全年各种所得额，如达到一定程度，再以累进税率征税的一种所得税课征制度。该模式与综合税制和分类税制相比较，坚持按支付能力课税，体现了税收的公平原则。把源泉课征和申报缴纳两种征管方式有机结合起来，既能最大限度地控制税源，也符合宽税基、减税制的指导思想，是国际税制改革的方向。
2.抓紧制定物业税法。物业税是把房产和其他资产合并起来、统一征收的税收。即将现行的房产税、城市房产税和土地出让金等的税收、收费合并集中起来，由企业单位和居民个人的房产保有者缴纳的税收。为了发挥物业税调节财富分配的功能，抑制房价的过快上涨，扭转收入分配差距扩大的趋势，必须制定物业税法。
3.完善个人财产税体系，开征遗产税和赠与税。在我国收入分配的税收调控体系中，财产税是重要的辅助税种。要通过完善财产税体系，更好地发挥财产税对个人财产和收入分配的调控作用。开征遗产税和赠与税是完善财产税体系的重要内容，也是健全收入分配税收调控体系的重要举措。应在借鉴国际经验的同时，充分考虑我国经济社会发展的水平和特点，尽快开征遗产税和赠与税。考虑到目前我国关于财产继承、处理方面的法律法规还不健全，许多公民在遗产处理上缺乏法治意识，又未建立个人收入申报和财产登记制度，这个制度可以缓行。
(四)建立和完善对公共资源的税收调节制度
经济全面持续协调发展是人民群众实现共同富裕的物质基础。促进经济可持续协调发展，必须转变发展方式，优化产业结构，有效利用资源，提高经济效益，保护生态环境。为了完善资源产品价格形成机制、节约使用资源，有效保护生态环境，引导经济结构调整，促进经济可持续协调发展，需要制定资源税法、增值税法、环境保护税法。
1.尽快制定资源税法。在全球发展低碳经济的大潮下，推进我国的资源税改革，对于完善资源产品价格形成机制、引导经济结构调整、缓解中西部地区财力紧张都有重要意义。积极推进资源税改革，必须制定资源税法。
2.抓紧制定增值税法。积极推进增值税转型改革，在完善增值税转型试点办法的基础上，及时制定增值税法，由生产型增值税转向消费型增值税，提高企业的有机构成，加快企业设备更新和技术升级，促进企业技术进步，制定增值税法。
3.及时制定环境税法。目前国内一些行业、企业的业绩高速增长，但它们的产品生产都与高污染、高耗能有关。为了有效保护生态环境，必须尽快制定环境税法。一要按照“谁污染、谁负责”的原则，及时开征环境税，促进生态环境保护，加快经济结构调整。二要按照“谁受益、谁补偿”的原则，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制，鼓励企业在优化结构、提高效益、降低能耗、保护环境上下功夫，促进资源节约型和环境友好型社会的建设。
(五)修改税收征管法，制定税收基本法。
加快税收法制建设，必须体现科学发展观和统筹兼顾的要求，合理调节税收分配，加强对纳税人合法权益的保护。为了调整优化税制结构，促进税收依法治税，合理调节税收分配，有效保护纳税人合法权益，需要制定税收基本法，及时修改税收征管法。
1.及时修改税收征管法。从立法上最大限度地简化办税程序；要划清税收征管权限，规范征管程序，明确法律责任；要确定纳税人为自主申报的纳税主体，具有与税务机关同等重要的法律地位，增强纳税人应有的权利，促进和谐税收的建设。
2.适时制定税收基本法(或税法通则)。要明确规范税收立法、税收执法、税收司法等方面的基本原则，促进以法治税。要调整确定税制结构，适当增设一些促进环境保护、节约资源和综合利用的税种，扩大资源税的范围。要明确规定税务主管部门的主要职责和权限、规范税收征管的主要原则，理顺税收分配关系。要明确规定纳税人的基本权利和义务，确定纳税人具有与税务机关同等重要的法律地位，维护纳税人的合法权益。及时修改与人民生产生活密切相关的税法，如所得税法、增值税法，根据生产成本上升、物价上涨和改善生活的需要等因素，不断提高起征点，适当降低所得税率，降低纳税人的税收负担，既体现税收对民生的倾斜，又维护纳税人的权益，促进和谐社会建设。
注：
①《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中第25条“国家依法保护法人和居民的一切合法收入和财产，鼓励城乡居民储蓄和投资，允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。逐步建立个人收入应税申报制度，依法强化征管个人所得税，适时开征遗产税和赠与税。”
②《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》(1999年6月7日财政部国土资源部财综字(1997)第74号)。
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