关于“土地财政”的行为分析与思考_土地财政问题分析

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关于“土地财政”的行为分析与思考

摘要：实行分税制改革以后，在中央财政收入迅速增长的同时，中央政府承担的相对义务大幅度减少，地方政府则承担了过重的财政支出责任。为了缓解地方财政困难，地方政府产生了对房地产业的过度依赖，“土地财政”由此产生。虽然土地财政缓解了地方财政困难，但对房地产市场的可持续发展带来了严重冲击。本文着重分析地方政府土地财政形成的原因，并提出几点解决地方土地财政困扰的建议。-关键字：土地财政 房地产

一．地方政府对房地产业的过度依赖

分税制之后，地方政府为了解决地方财政上的困难，不得不寻求另外的财政来源，而我国房地产业的管理体制为地方政府解决财政困难提供了方便之门。分税制改革后，地方政府的财政收人主要包括预算内收入和预算外收入两部分。不论是预算内收入，还是预算外收入，都与房地产业的发展息息相关。【1】

1．预算内收入主要是指地方税收，由地方政府从各种费、税收取的收入。分税制改革以后，将与房地产业相关的房产税和土地税归人地方税种，主要包括三方面：① 与土地直接有关的税收，包括城镇土地使用税、土地增值税(这两种由地税系统征收)；耕地占用税、契税(这两种由财政系统征收)。②与土地征用以及房地产业有关的税费，我们可以称之为土地间接税收，这些产业主要是建筑业和房地产业。③部门收费项目，包括耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费等(土地主管部门征收)。分税制后建筑业税和房地产税占地方政府预算内收入的比例一直上升。

2．预算外收入包括了行政事业收费、政府性基金和土地出让金三部分。我国土地出让金始于20世纪80年代末。实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。为了缓解地方财政困难，地方政府在预算外通过抬高土地出让价格获取更多的土地出让金，预算内通过推高房地产价格获得更多的房地产税和建筑业税。

虽然土地归国家和集体所有，但地方政府实际上已成为土地的所有者，完全垄断土地的供需，可以对土地进行统一收购，统一供应。【2】随着中国城市化进程的加快，各地政府为了收取更多的土地转让金，不断促进农用地向建设用地转化，对农用地进行大量征收与利用。由于按照《土地管理法》的规定，给予农民的补偿并不高，而对开发的地价却可以很高，所以政府常常就以低价购入土地，并且土地收购的总量也在大幅度上升。

二、“土地财政”与房地产价格快速上涨 分税制导致地方财政事权和财权严重不对称，虽然通过实行“土地财政”增加了财政收入，缓解了地方政府的财政困难，但同时也给房地产市场的可持续发展带来了严重冲击。

在土地价格上涨导致房价上涨的同时，居民收入增长的速度却远不及房价上涨的速度，这就形成了房价收入比越来越大，严重影响了居民的购房能力。【3】虽然当前中央下决心要使房价降下来，但如果其成本——土地的价格不降，如果地方政府千方百计想要维持其财政收入的“大头”，那即使暂时的房价有所下降也难以回到理性的程度。【4】要彻底解决中国的高房价问题，我认为还是要从解决地方的财政收入入手，使地方政府不再过分依赖土地出让金等与房价有直接或间接关系的收入，正确的处理好中央与地方的财政关系才是治本之法。

三。解决我国地方政府“土地财政”困扰的几点建议

地方政府的“土地财政”政策实现了自身利益最大化。然而它产生的负外部效应，即降低居民福利(高房价使得居民的生活成本上升，变相剥削了居民的收入，因而减少了其福利)和失地农民问题越来越影响我国经济社会的稳定和经济社会的长远发展，要想扭转这种行为，需要从以下几个方面着手：

(1)。明确土地的所有权

地方政府代表国家拥有对土地的所有权，农民只是对土地拥有使用权，因而对土地的转让、出卖等地方政府具有最终决定权，这就使得农民不能很好的保护自己的土地。因而应

明确集体(以村为单位)每一分子对集体土地的所有权，给其产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体图地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。在明确了土地产权之后可以使农民获得参与决策的主体地位，减少集体代理人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体代理人的行为形成有效的监督。

(2)、实现地方政府的财权的对等

中央政府可以将部分财权适当下放。一方面在农业税改革的背景下，需要设置 地方尤其是县乡财政新的税种，同时要加大中央对基础性公共服务的支出责任。另 一方面，要对现行的分税制进行全面反思和系统调整，以政府之间事权的重新划分为基础，在各级政府之问进行财权和财力的划分。修改预算体制，使之真正与分税制协调一致，取消预算外资金制度，使得在财权问题上地方必须依靠培养和扩大税基来获得更多财力。

(3)，发行政府债券

地方政府的土地政策根源是手中的资金不足以支付他们的所有开支，因而解决他们的融资问题是其关键。地方政府融资有两种渠道，一是向银行借款；二是直接发行债券。我国商业银行基本上是国有银行，地方政府向银行借款后，相当于向中央银行借债，中央政府与地方政府可以看成母公司与子公司的关系，地方政府可以凭借这种关系只享受利润而不承担义务，因而地方政府可以不顾收益一成本原理大力举债，使其举债行为变成地方政府消费中央银行买单的结局，这种现象已经引起中央政府的关注，并对地方政府向银行借债进行了控制。然而地方政府作为一级财政法人应该具备发行债券的权利，如果有需要并符合一定条件，应该放宽并允许其发行债券进行融资，建立我国地府政府及其代理机构债券制度。

(4)、转变地方政府职能，合理定位地方政府角色

地方政府在城市建设中具有谋利冲动，难以有效控制房价，甚至成为国家宏观调控政策的阻力。所以，必须转换政府职能，建立公共财政，合理定位地方政府在房地产调控中的角色。地方政府的角色不应该是直接经济建设的主导者，土地收益不应该作为经济建设的主要资金来源。因此要转换地方政府的经济发展职能，将“投资性政府”变成“服务性政府”，实行公共财政，形成多元化的城市公共投资机制。地方政府不再作为城市投资的主导者，只是作为公共品服务和宏观调控的提供者。只有转换地方政府职能，改变政绩考核的内容，将财政体制转变为公共财政，地方财政才有积极性落实中央的住房保障政策，才会加大对保障型住房的供给，而不会继续奉行土地财政。

参考文献：

【1】周飞舟．分税制十年：制度及其影响[J]．中国社会科学，2006（6）【2】牛梅．“土地财政”该休矣[J]．合作经济与科技，2007 【3】魏贤贞．我国房价持续高涨的内生机制与对策建议[J]．价格理论与实践，2007(12)． 【4】郑国有．房价飞涨猛于虎[J]．中国房地产金融，2007(10)．