增加农民收入与乡镇政府改革[推荐]_乡镇政府改革再思考

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增加农民收入与乡镇政府

改革

摘要农民收入来源于农业收入、在城市部门的就业收入和农村非农产业就业收入增加农民收入的可能途径是通过财政支农发展农业、促进农业剩余劳动力向城市转移和发展农村非农产业本文认为通过财政支农发展农业和促进农业剩余劳动力向城市转移在增加农民收入方面的效果有限发展农村非农产业才是增加农民收入的主要途径为此必须大刀阔斧地改革乡镇政关键词农民收入财政支农乡城转移乡镇政府改革

一、财政支农与农民增收一些经济学家认为应通过增加财政对农业的投入来促进农民收入增长其中最具代表性的是著名经济学家林毅夫教授林教授在2003年7月17日的《南方周末》第14版发表了题为《中国还没有达到工业反哺农业阶段》的文章认为目前不应对农业进行直接补贴而应加大财政支农的力度具体措施包括取消农业特产税由中央财政支付农村中小学教师工资增加蔬菜、水果等劳动密集型农产品方面的科研投入加强农产品市场关联基础设施建设以促进全国统一农产品市场的形成以加强农村基础设施投资为中心开展新农村建设运动等这些观点是林教授近年来的一贯见解曾发表在国内一些重要学术刊物上在学术界具有很大的影响但在笔者看

来这些财政支农措施对增加农民收入不会有显著的作用第一2001年我国的耕地占用税、农业特产税和契税为195.9亿元即使全部免掉农民人均（按9亿农民计算）仅可增加收入22元至于取消农业税可减少征税人员从而可减轻农民负担则只是林教授的一种主观推断众所周知我国的农业各税普遍是由村干部代征代收的农村税费改革后依然如此（如湖北）第二由中央财政支付农村中小学教师工资确实可增加农民收入但效果也十分有限据付光明等（2002）在湖北省A镇的调查该镇2001年教师工资总额为395万元中小学生生均负担346元农民人均负担53元!如果全镇中小学教师工资完全由中央财政支付农民人均因此也仅可增加收入53元而且中央财政是否有能力支付农村中小学教师的全部工资是值得怀疑的2001年我国有2.40万个乡和1.97万个镇假定每个乡镇的教师工资总额与湖北省A镇相同则全国的农村教师工资总额达1726.15亿元与用足WTO黄箱政策所需要的补贴额2225亿仅相差499亿元占2001年中央财政收入的20.1%如果像林毅夫教授所指出的那样中央财政无力负担前者那么我们也没有理由相信中央财政有能力负担后者第三增加蔬菜、水果等劳动密集型农产品方面的科研投入是难以增加农民收入的首先我国农村的技术推广体系已是人去网破技术推广服务工作基本处于停顿状态因此即使增加的农业科研投入能够全部转化为科研成果这些成果也是难以被传播到农户全部转化为现实的生产力的其次即使农民能够采用这些科研成果也不一定能增加收入因为农民往往不得不支付过高的生产投入成本笔者（彭代彦2003）的计量分析表明农业科研对农民收入增长没有显著的贡献第四进一步增加对道路、通讯、运输和仓储等市场关联硬件设施和市场中介、信用和法律等软件设施的投资对增加农民收入效果也不大林教授认为我国统一的农产品市场尚未形成这些市场关联设施的建设有利于农产品统一市场的形成从而有利于各地发挥自己的比较优势中、西部地区可通过向东部地区输送农产品分享东部地区经济增长的好处但事实上在我国全国统一的农产品市场已基本形成海南岛的蔬菜和新疆的水果都已在全国任何地区销售中、西部地区之所以未能通过向东部地区输送农产品以分享东部地区经济增长的好处主要原因有二首先东部地区不是国际贸易理论中假设的小省（国）而是大省在大量生产具有比较优势的产品的同时也不必从其他地区输入不具有比较优势的产品；其次东部地区通过输入中、西部地区的劳动力降低了生产成本使得中、西部地区在农产品的生产方面也不具有明显的比较优势因此增加农产品市场关联设施投资对农民收入增长的效果是不容乐观的此外有些设施如运输和仓储不一定需要政府投资市场完全可以引导民间资本进行有效投资而对于信用体系政府通过投资是建立不起来的第五通过增加农村基础设施投资和开展新农村运动也难以达到启动需求、拉动就业从而增加

农民收入的目的首先谁来支付农村基础设施投资所需要的巨额投资中央财政显然拿不出这么多钱其次即使中央财政能拿出这么多钱也必须有一个有效的政府才能真正使这些投资得到有效的使用但无数案例表明乡镇政府不是有效政府我们难以相信乡镇政府能有效组织和监督农村基础设施投资的有效使用因此农民并不能从农村基础设施投资中真正受益综上所述以林毅夫教授为代表的经济学家的通过财政支农提高农民收入的政策主张大多是难以实现的；即使能够全部实现对增加农民收入的贡献也十分有限不过是杯水车薪于事无补

二、农村劳动力的乡城转移与农民增收尽管有学者对通过促进农村劳动力的乡城转移增加农民收入持否定态度（如雷晓宁2003）但学术界几乎一致认为增加农民收入和解决三农问题的关键之一是彻底废除城乡壁垒促进农村剩余劳动力向城市转移林毅夫教授在前文中也提出了这一主张但在笔者看来农村劳动力的乡城转移对增加农民收入的贡献十分有限第一有进城愿望的农民基本上都进了城笔者2003年2、3月在国家级贫困县湖北省阳新县和孝昌县及经济较为发达的随州市和仙桃市的10多个村进行的调查表明青壮年劳动力几乎都在城市务工留在农村的只有那些在城市不具备生存竞争能力的老人、妇女和孩子致使每个村都有大片被撂荒的土地农村经济正失去应有的活力传统文化也在一去不复返地渐渐消失第二现在对农村劳动力进城就业已经没有实质性的限制户口等制

度性障碍的限制作用也已经很小最近几年包括石家庄、长沙在内的一些大中城市对户口进行了实质性松动石家庄市放开户籍管制之后并没有引起太大的反响没有出现预料的申请户口的农民蜂拥而至的情景对大多数进城农民来说城市户口带来的主要、甚至唯一好处是子女念书但事实上户口所带来的念书方面的好处也已经很小众所周知我国的基础教育主要是附属单位制即使有城市户口但如果父母不在某个单位就职其子女要想在这家附属学校就读和没有户口一样仍要交高额费用此外有的大城市如北京对外来农民工的子女就学也开始实行较为平等的政策笔者（彭代彦2003a,b）利用1995年人口普查数据进行的计量分析表明城市对外来人口采取的各种“证”、“卡”限制对进入城市从事自营性服务性行业的农村劳动力的乡城转移没有显著的限制作用只对那些主要在企事业单位就业、与当地劳动力存在着岗位竞争的来自外省农村的劳动力的流入具有显著的限制作用随着国务院2003年初颁布的有关做好农民进城务工就业管理和服务工作通知的落实各种“证”、“卡”将被彻底取消对进城劳动力将实行暂住证一证管理进城农民工将可以自由择业用人单位也将拥有完全的用人自主权第三城市中进一步容纳农村劳动力的潜力有限现在除教师、机关干部等少数几个工种外城市里的几乎每一个行业和部门都有不具有城市户口的农民就业罗斯基和米德（1997）估计我国有1亿农业劳动力在农村建筑、城市

拆迁、零散的城市建筑、交通运输业和饮食等服务业就业许多大中城市的近郊区都有集中居住着来自同一地区的农民的“某某村”在我生活的城市持外地口音的人远远多于持本地口音的人有的进城农民还在郊区盖起了楼房农民工进城就业的收入尽管高于务农但进城与在农村的福利大体相当有一对夫妇在武汉回收废品年纯收入近万元而在农村大约6000元这对夫妇将孩子留在了老家上学如果他们将孩子带在身边则要多支出2000元的学费如果务农农忙季节的农活较重每年还要完成一定的义务工和劳动积累工因此务农的劳动强度比在城市要大但农业劳动季节性强一年的劳动时间大约仅4个月而进城后每天都要起早摸黑地干后者的劳动时间远多于前者此外如务农家人可以团圆而出门在外会有诸多的不便如果将这些非经济因素考虑进去则务农和进城就业没有太大的福利差别因此进一步减少以至废除对进城农民的收费和放宽对他们在城市就业的限制尽管可以增加农民收入但由于城市进一步吸收农村劳动力的潜力有限通过实行这些政策增加农民收入的潜力不大

三、乡镇政府改革与农民增收农村有大量劳动力有源源不断地输往城市的银行存款许多产品也不乏市场农村的巨大人口本身就是一个巨大的潜在市场20年前农民通过因陋就简地发展乡镇企业使大量农村剩余劳动力从泥土中解放了出来但20年后的今天在大多数地区农民不论是跑运输做小买卖还是搞农产品加工都会被乡镇的七站八所围追堵截受到

10多顶大草帽的掠夺几乎不可能再通过兴办企业自我雇佣乡镇政府已经成为农民发展非农产业的严重障碍（孙大午2003）在一些地区乡镇政府几乎已经完全丧失了其提供公共服务的本来职能其政府属性越来越淡薄越来越惟利是图变成了一个追求自我利益最大化的准盈利性组织他们的行为高度趋利化从书记、镇长到一般干部他们行为的目的都是增加收入近年来乡镇政绩工程受到了广泛批评政绩工程是乡镇主要领导追求仕途高升的结果而高升的目的也是经济利益至于乡镇各个站所在收费、罚没款提成制度的激励下其行为几乎无一例外地是为了增加收入乡镇干部的行为准则已经不是国家的法律和规章而是不择手段有的甚至与黑社会相勾结将农民臵于严格的控制之下使其叫天天不应呼地地不灵（于建嵘2003）乡镇政府行为趋利化的主要后果是使上级政府的农村政策和法规得不到落实因此必须彻底改革乡镇政府使其真正成为农民的守夜人关于乡镇政府改革主要有三种主张一是废除但出于社会和政治稳定的考虑这一主张在目前不具有可行性二是实行乡镇长直接选举由于政治体制的刚性和意识形态的局限这一主张近期也难以实现即使能够实现效果也不会好经历了10多年的村级自治不是很好的教训吗三是精简机构和人员在最近的农村税费改革中乡镇机构和人员已得到一定程度的精简精减乡镇机构和人员对于增加农民收入无疑具有重要的作用但仅仅精减乡镇机构和人员不能避开黄宗羲定律的泥潭通过

精减乡镇机构和人员来从根本上减轻农民负担有一个重要前提即乡镇干部的人均费用是一定的但在自我利益支配下的乡镇干部的各种开消是没有止境的人数减少之后总开支并不一定能相应减少因此不改变乡镇政府的趋利化行为农村非农产业是难以得到发展的改变乡镇政府趋利化行为的根本途径是使乡镇政府臵于农民的监督之下向农民负责为此必须公开所有的规章制度和政策实行大厅式集中办公将这些文件既发放到农民手中也在办公大厅张贴让农民和政府官员面对面按照规章办事同时在办公大厅设臵举报信箱结合农民评议考核乡镇干部严惩违纪者只要公开每一个收费项目具体办事人员就无利可图也就从根本上消除了趋利化行为向农民公开政策法规让农民监督政府是一种成本较小、效率较高的克服乡镇政府趋利化行为的途径事实上中央政府在许多方面都与农民的利益是一致的盘剥农民的主要是某些乡镇干部因此中央只要制定出符合农民利益的政策就一定能得到农民的拥护目前的主要任务是改革乡镇政府使中央的政策得到不折不扣的落实参考文献1付光明黄正林沈亚林)部门内生交易费用“综合症”是农民负担重的根本原因’*J管理世界2002,(11)2雷晓宁“农民进城”还是“资金下乡”J改革,2003（2）3彭代彦农民进城的就业壁垒与农村人口城市化J.中国经济评论（美国）,2003,(2)(a).4彭代彦农业生产要素配臵与农产品供给的计量分析M武汉华中科技大学出版社2003（b）5彭代

彦乡镇农业技术推广站的职能与重建——对湖北省J镇的案例分析J.当代经济研究,2004,将发6孙大午解读“三农问题”兼谈中国的希望——在北京大学、中国农业大学的演讲（摘要）7于建嵘农民有组织抗争及其政治风险——湖南省H县调查J,战略与管理,2003 9