英国矿产环境治理与修复newnew_英国环境治理
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英国的矿山环境治理与修复
一、英国的矿山环境问题
不列颠群岛与相邻大陆架优越的成矿地质构造，促成了英国具有相对比较优势的矿业经济。尤其在20世纪80年代前，中东等地的廉价石油还未涌入国际能源消费市场，煤炭依然是工业生产的主要能源，英国煤炭金属以及工业建筑材料的采掘业非常繁荣。矿产资源的开发与利用总是不可避免地造成环境问题。以煤炭为例，截止2015年12月18号，英国最后一个深层煤矿--约克郡（Yorkshire）的凯灵利煤矿的关闭，始于300年前的工业革命的英国煤炭工业大约产出了26000万吨煤矿，留下了大约3600万吨煤矸石（1）以及地质灾害、煤矸石堆处置和水土污染等环境问题。此外，金属矿采掘致使的塌陷问题也十分严重。例如：在英格兰西南部的坎伯恩（Camborne）和雷德鲁斯（Redruth）地区的锡矿和铜矿、英格兰北部和中部的南北pennies山脉矿区、北威尔士的铅矿及其他地区铅、锌、铁矿旧址出现的塌陷灾害频发。仅在南奔宁山脉（Pennine）矿区就有约五万个矿井以及数以百计的硐室塌陷。不容忽视的是，工业和建筑材料的“无规划、低技术”的开发对英国后续开展的矿山环境修复工程无疑也是增加了压力。比如：建筑石材和板岩、陶土矿废料的堆积不仅造成了地表景观遭受“点状式”的破坏，而且因类似制砖黏土开采遗留的大型露天未修复矿区的数量也为数不少。在柴郡（Cheshire）数百年来地下盐矿的开发以及不加限制的提炼方法导致了塌陷的主要问题。现代的盐的提炼方法不会导致塌陷。
二、法律建设历程
英国矿山环境保护与治理大致经历了三个历史阶段：
第一，探索期（19初至20世纪50年代）。19世纪早期有关矿山的立法往往围绕安全生产，并不涉及环境问题。随着矿业的兴盛，采矿工作规划、矿山废弃物规划和以及建立矿山督察确保管理法规的实施被逐渐引入至法规中。事实上，有关矿山环境的专门法案最早出现于1949年，在该法律中地方政府才被授权承担恢复因采矿破坏的土地环境。1951年通过了《矿业工作法案》，允许英国政府以吨为单位从生产者和矿权所有者那里收取恢复当前和之前矿山作业造成影响的费用，并用这些收入设立了铁矿石恢复基金。至此，标志着英政府第一次正式控制采矿带来的环境影响。
第二，成型期（20世纪60年代至70年代）。以1966年南威尔士的艾伯法（aberfan）煤矿废料堆坍塌事件造成了116名儿童死亡事件发生为分水岭，在1969年通过了《矿山和采石场法案》。法案首次在全国范围内为矿山土地复垦提供了“废弃土地补助金”，直接拨款消除边坡不稳定带来的危险。进一步规范了矿山废弃物的堆积，避免给公众带来危害。标志着英政府开始正视矿山地质环境的保护问题。为促成法律实施，实现治理效率，英政府在1971年的《城乡规划法》在矿山开发许可证上设立了矿山复垦的条件，首次明确了矿山经营者在废弃矿山复垦上的责任。同年，还针对煤矿开采遗留的地质环境治理，在1969年法案基础上进行了细化，出台了《煤矿与采石场管理条例》和完善。另外还有针对矿区废弃物处理的《河流法》和《清洁 空气法》、《海上倾废法》（1974）等具体法律。
第三，成熟期（20世纪90年代至今）。以1990年的《城乡规划法》的颁布为成熟起点，政府日渐重视以“硬性规划”为红线，治理与保护矿山地质环境。并且将“规划”同环境保护相互衔接，相继制定了《环境保护法》（1990）、《规划和补偿法》（1991年）、《环境法》（1995）。四项法律，为开展矿山环境管理提供了很多“硬依据”。比如：1990 年的《环境保护法》首次将污染行为定义为犯罪。1995 年的《环境法》为受污染的废弃矿山制定了新的管理制度，明确地方政府和矿山经营者在废弃矿山环境治理的职责。地方政府有责任对受污染土地进行管理和监管。应该经常性的检查，确定这块土地是否是污染土地，并制定策略，组织对土地的治理和修复。并负责将这些治理信息以及治理策略传递给相关的执行者以及公众。
此外，英国加入欧盟后，英国的矿山环境治理与保护的法律更为“严格且得力”。例如：根据欧盟环境影响评估（EIA）要求，大于25公顷的矿产开发中，开发者必须提供环境影响评估报告。小于25公顷的项目中，如果规划制定部门认为环境影响较大，开发者必须进行环境影响评价（EIA），以环境报告（ES）的形式向主管部门提供环境影响信息。
三、恢复治理具体管理办法
（一）经营中的矿山环境管理
1971年的城乡规划法确定了矿山经营者负责现营矿山结束后的恢复治理责任之后，对于正在进行矿产开发的矿山的环境治理与修复，英国政府采用了许可证管理制度。英国大多数开发活动，包括矿业及其相关开发活动，在开发前需要其管理部门的规划许可。比如：油气勘查与开发必须得到贸易能源和工业部颁发的许可证；金、银矿开发必须得到皇家资产委员会颁发的皇家矿山许可证；煤矿的开发必须获得煤炭管理局的许可证；北爱尔兰的非能源矿产开发必须得到北爱尔兰政府颁发的矿业许可证。除此之外，大多数在陆地上进行的矿产资源开发活动，还必须得到当地矿产规划机构颁发的规划许可证。
许可证管理制度主要依赖的是良好的规划体系。英国没有国家层面的矿产规划，英国将矿产开发视为对土地的一种时间较长的暂时使用，矿产开发完成后会根据开发的矿产类型和所需的土地类型对土地进行重新使用。因此矿产资源开发主要受土地使用规划和矿产资源规划的约束。
第一，英国的土地使用规划体系的法律依据是1971年的《城乡建设法》，确保土地在公共利益上的高效性和可行性，以及调和发展需求与环境保护之间的矛盾。大多数英国土地使用规划决策是由地方规划机构在地方层面作出的。代表地方政府决策土地使用的，英格兰是由社区和地方政府部(DCLG)负责。在威尔士和苏格兰分别由威尔士议会和苏格兰政府负责。包括制定国家规划政府指南（包括矿产开发），其中地方政府（郡政府和区政府）也是重要的参与者。在北爱尔兰，隶属于环境部的规划服务处，负责和区自治委员会磋商城乡发展计划的执行。
第二，矿产资源规划管理主体包括决定规划申请的具体管理机构 被称作矿产规划机构（MPA）。在威尔士，苏格兰和英格兰的某些地区矿产资源规划由单一部门负责，一个部门负责区域内的所有规划问题。在英格兰的一些地方，地方政府分为郡和区两层，郡议会和国家公园都是矿产规划机构。在北爱尔兰，矿产机构是环境部的规划服务的一部分，负责矿产规划。矿产资源规划主要有以下几方面内容：
其一，依据《规划政策指南》的规定，矿山闭坑后矿区土地应进行包括森林种植的恢复治理。在建筑物和历史文物的保护、绿化带、海岸带规划、土地不稳定性等方面，对矿产资源规划编制提出了具体明确的要求。另外还制定了关于噪声控制、矿尘控制、废弃物处理、爆破控制、防止水污染和矿山安全等方面的内容。在运输环节，引导企业采用对环境影响相对较小的运输方式，避免大量交通公路的修筑可能会对周围环境和当地社区造成影响，产生其他外部成本。
其二，废弃物循环回收利用和回填处理方面。矿产规划机构应在矿产开发地方规划中制定鼓励回收利用建筑废料和矿山废弃物的政策，确定选择永久和临时回收地点的标准和要求。在使用固定设施的永久回收地点，回收利用作业将产生很多环境问题，如噪音、粉尘和运输影响等。因此，矿产规划机构需要仔细考虑回收设施的安置地点。回收处理地点应靠近产生废弃物最多的地点，并尽可能靠近回收加工产品市场。如果回收处理地点位于开采区域或废弃矿区中，要采取措施来修复不可承受的环境影响，并与矿区土地恢复治理计划做好衔接。临时回收设施使用移动设施。矿产规划机构应鼓励就地回收利用的做法。其三，矿山环境保护治理方面。关于水资源供应、污染控制和土地灌溉，英国政府已制定了大量的政策法规。按照这些法规，应加强地表水和地下水的保护，保证矿产开发引起的水资源变化不会造成不可承受的水环境变化。地方矿产规划的规划期至少在10年以上，每5年应进行一次评估。此外，公众质询也是地方规划编制过程的法定环节。2004年《规划和强制购买法》通过，英格兰正在逐步引入一个新的规划系统“矿产和废弃物开发构架”（MWDF）。MWDF包括以下几份开发计划文件：（1）一系列开发管理政策；确定地点的特别政策和土地处置方式；一份计划图；（2）要代表当地公众（包括一般民众、土地业主和开发商等）的规划意见；（3）矿产和废弃物发展规划是在与地区政府办公室协商后确定的个项目计划，是制订矿产和废弃物发展规划的时间表；（4）将计划成果与矿产和废弃物发展规划进行对比和表明开发计划文件中的政策贯彻程度报告。由于该规划系统正处于过渡期，一些在2007年9月过期的规划经过国务大臣的批准延用一段时间。
其四，严格准入制申请过程的法律监管。申请者将开发申请提交给规划部门，申请必须与矿产资源及其废弃物发展框架（MWDF）相符合，并且满足减少了对环境的影响，采取了控制恢复和善后的措施，以及明确区块开采和恢复的日期等一系列条件。特殊情况下，如果申请争议很大，国务大臣可以召见申请者。申请者可以向国务大臣就申请提出上诉。上诉也可以书面申诉，在开始规划调查前会有一个公共质询或者一个非正式的听证会。申请通过后，矿产开采项目一旦开始，矿产规划机构将依据矿产规划和相关的法律对其进行监管，包括环境保护方面的监督管理，确保采矿经营活动严格遵守规划许可证的条件。如果违反相关规定，矿产规划机构有权停止该项采矿活动。
其五，严格准入许可获取后的地方监管。地方管理部门（包括所有规划部门）每年被要求做一个年度管理报告（AMR）,回顾这一年发展计划的执行情况。在矿产方面必须说明关于准备矿产和废弃物发展框架（the MWDF / LDF）的文档的进展情况并且调整与矿产和废弃物开发方案（the MWDS / LDS）矛盾的地方。它也应该进展是否符合区域和国家目标，并指出政策是否导致了意想不到的结果。这些信息会为之后起草地区发展规划（LDDs）提供有价值的反馈。另外，矿产开采开始后，规划部门有责任确保与规划许可相符合，一旦任务操作违规，规划管理部门有权停止开采行为。英国政府于 1990 年开始，要求每个公司在其组织结构中建立一个环境管理体系。很多行业协会制定了行业标准，用于指导其成员公司将环境政策纳入公司行为中。这些做法已产生了积极的效果。英国石油公司、壳牌石油公司都非常重视环境保护，强调健康、安全和环境的统一和协调，在其总部及所属企业均设置有安全和环境管理机构，自上而下形成了一个完整的组织管理体系。英国大的石油公司都被要求定期向社会公开发布年度环境报告。公众可以通过互联网或其他途径非常方便地获得这些报告。编制和发布环境年报的主要目的是宣传公司的环保目标和理念，展示公司的环保业绩，提高公司的环保形象，最终为公司赚取更大利润拓展环境空间。这些石油大公司的环境年报有一个共同点，那就是并不回 避在保护环境方面存在的主要问题。例如：英国石油公司旗下的威奇法姆油田在 1999 年度环境报告中，就披露了当年度发生的废水泄漏、氯根超标、噪声影响等污染事件，并且指出，由于发生了这些事件，威奇法姆油田未能实现这一年度“零泄漏”的目标。英国石油公司、壳牌公司还制定了一整套油气勘探开发项目环保管理程序。其核心也是是实施环境影响评价制度（2）。
其六，矿规许可证自身管理。矿产规划许可证可延用多年，任何新的许可证在执行过程中都附带有经营者需要满足环境标准的恢复条件。控制采矿工作对环境的影响以及恢复和后期维护的附带经营条件是为使矿山闭坑后的土地可以重新得到利用。大多旧的许可证在经营和恢复方面的规定有许多欠缺，现行相关法律规定许可证要定期修订，15年更新一次；可以根据当前形势更改或增减环境保护方面的条件，以保证规定的条件跟上时代的要求。
第三，环境机构也是矿业活动涉及环境保护的政府主要监管主体。负责有关活动污染的预防和控制、放射性物质管制、排污监管、恢复生态环境等，特别是污水排放、垃圾及废弃物的填埋等活动的监管。在矿区通过环境管理体系进行管理，通过精细管理，采矿区能显著提高一个地区的生物多样性。在英国特别有科学价值的地点（SSSIs）有20%左右都与矿产有关。
第四，NGO参与管理。一些公益组织、论坛等为矿区的生态多样性提供技术指导和以生物多样性为目标规划、运营、恢复和管理矿区的指南。比如关注生物多样性和地质多样性的矿物和自然保护论坛的 设立、诺丁汉生物多样性行动小组以及英国皇家学会鸟类中心等等。
（二）废弃矿山环境的管理
第一，法律依据。英国从上世纪70年代就开始研究土地污染问题，1990年，英国颁布环境保护法（EnvironmentalProtectionAct），是确定和规范受污染土地（废弃矿山土地）整治的第一个立法。1995年《环境法》颁布后，为废弃矿山的管理确立了新的管理制度。矿山运营者负责在废弃生效前6个月向环境管理机构发出拟议废弃的通知，并将通知及相关细节公布给公众。除了在应急情况下，为了避免生命或者健康危险发生的废弃；或者在废弃发生后，以合理可行的快速方式发布了含有规定信息的废弃通知，其他情况下未及时发出拟废弃通知会被视为犯罪。
第二，经费管理。对于已经废弃的矿山土地恢复仍然由中央政府提供“废弃土地补助金”得以实现。1980 年实施“弃用地拨款方案”，目的在于为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。这项制度在1982年的《废弃土地法》中得到进一步的加强。按照恢复治理地区和提供补助对象的不同，补助比例从 50%～100%不等。废弃土地的恢复工作主要由地方政府的恢复专业队完成，私人企业也可以参与这项工作。在优先补助地区，地方政府为恢复废弃土地可得到 100%的补助，包括土地购置费、土地处理工程费和行政管理费。原则上补助金用于土地恢复发生的净损失，但如果恢复使得土地市场价值增加并通过出售实现这一价值时，则要求地方政府偿还中央政府为此提供的补 助金。私人公司也可以得到这种补助金，但条件要苛刻一些。另外在国家公园区无论是公共机构还是企业分别只能获得恢复成本 75%和50%的补助金。
第三，土地复垦。英国废弃地复垦采用自上而下的方式，政府起主导作用。废弃地复垦以再利用作为出发点，保护各利益相关者（当地政府、开发商、商业从业者及国库）的经济利益，利用市场驱动力发挥其经济效益。1998年4月，英国国家环境部门、交通部门及土地部门共同建立了全国土地利用数据库（NLUD），开始了土地分类整理。2000年，环保局（EPA）要求地方政府出示被污染土地的相关查阅策略，以利于废弃地复垦。另外，欧盟已建立多个污染土地修复的协调组织，促进传播和交流欧洲和其他国家的相关科研信息。
对于废弃土地(包括废弃矿山)恢复工作各地方政府都制定有相应的复垦计划并取得了较大的成绩，以威尔士为例，自从1976年开始，在威尔士开发署的主持下，开发了超过 1000 个场地，每个场地的面积从半公顷到超过 200 公顷不等，总共花费了40亿英镑。在这些场地中，有 180个用于建造工厂，80 个开发成了住宅，其余的则用于修建学校、公路、酒店、医院、公园及其他娱乐设施等。
四、典型案例
（一）英国伊甸园（Eden project）大型植物展览馆
英国伊甸园项目位于康沃尔郡，离伦敦约400公里，项目所在地原为废弃的陶锡土矿坑。
1995年伊甸园还是个资源即将耗尽的陶锡土矿坑，工程师将外 形设计为巨大的泡泡状，因为泡泡状建筑适用范围很广，矿坑这种不规则地形也能很好地驾驭。英国多雨的天气给恢复工作带来了很大难度，工程刚开始，矿坑就因为下雨积累了4300万升水。设计师在水位之下15米设计了特殊的排水系统。在雷丁大学（The Reading University）的帮助下，伊甸园改造了83000吨土壤，矿物质成分来自当地的矿产废料。这项工程耗资7400万英镑，历时六年，在原矿坑打造了世界上最大的温室植物园。该植物园由4座穹顶状建筑连接组成，天窗上铺设半透明材料，外形像巨大的昆虫复眼。它作为英国千禧年工程之一于2001年3月17日建成开放，之后多次被评选为英国民众最喜爱的现代建筑，破纪录的连续4年被英国人评为“英国最佳休闲旅游景区”，被纽约时报誉为“世界第八大奇迹”。
目前，英国伊甸园项目已经成为英国第四大收费旅游景点，10多年来，年均游客100万人次左右，游客主要是来自伦敦、利物浦等地的中产阶级家庭。2006年，英国女王参观了伊甸园，并发表演讲，呼吁人们珍视生活，保护环境。伊甸园已经成为英国文化创意、生态环保领域的一个标志。
（二）菲尔本英格斯自然保护区（FairburnIngs）
菲尔本英格斯自然保护区（Fairburn Ings）位于英格兰约克郡的菲尔伯恩西南,临近卡斯特福（Castleford），面积超过400公顷。Ings来自古挪威语，意思是洪水漫过的湿地或者沼泽地。菲尔本英格斯周期性地被艾尔河（Aier River）淹没。它是一个地方自然保护 区，法定鸟类保护区（英国只有十个），由英国鸟类保护皇家学会代表建立自然保护区的当地自然主义者管理。这个区域之前是一个有150多年历史的矿区，所有的水体都是之前煤矿开采导致的塌陷的结果，离地最深600米，三分之一的土地是从两千六百万立方米的煤矿废墟中恢复的，在废墟上建立了大型综合的草地湿地林地等景观，为野鸟和和其他鸟儿提供栖息地。这里还拥有有英国内陆最高鸟类记录，有283种鸟类。
（三）斯诺登尼亚国家公园（Snowdonia National Park）斯诺登尼亚公园成立于1951年，是英国第二大国家公园，仅次于湖区国家公园(Lake District National Park)。公园占地840平方英(1352平方公里)，位于威尔士的北部，包围苏格兰南面最高的雪墩山，高达3560英尺(1068米)。每年大约有50万游客前来近距离接触雪墩山，包括来攀山、行山或者来乘坐雪墩山火车。公园内还有河流、湖泊、瀑布、沼泽地、冰河峡谷河和美丽的海岸线等自然景观，还有石器时代和青铜时代的墓室、罗马要塞、诺曼第城堡、溪流火车，和英国矿藏的遗址等历史遗迹。
在工业革命时代，威尔士盛产全国最好的板岩和煤炭。斯诺登尼亚国家公园将园区内的废弃多年的维多利亚时代的板岩矿井，以及4000年前的青铜时代古老的青铜矿废墟改造为以采矿为主题的景点。例如，“地心历险”是一个由的斯诺登山脉地下375米的废弃矿井改造而成的，于2015年3月正式对游客开放。“地心历险”号称是全世界最长的地下景点，有一条长达5千米的隧道，还包括一个高达
2112 米的蹦极设施。
（四）大矿坑(Bigpit)煤矿博物馆
威尔士南部小镇布莱纳文的大矿坑(Bigpit)煤矿博物馆是威尔士工业时代留下的珍贵遗产，它从1789年一直持续开采到1980年，为了纪念南威尔士工业的崛起和兴旺，将南威尔士工业革命最早的遗址保存完好地留下，1983年之后被改造成南威尔士矿业博物馆。2000年，大矿坑煤矿被联合国评为世界文化遗产。
（五）英国约克郡谷地国家公园（the Yorkshire Dales National Park）
英国约克郡谷地国家公园位于北约克郡，是英国12个国家公园之一，面积为1770平方公里。有超过20000居民在公园内居住和工作，每年吸引超过八百万的游客前来游玩。
约克郡谷底国家公园的风景在全世界首屈一指，有英格兰保存最好的石灰岩路面、回音洞、幽深裂谷和带有冰河期遗迹的干涸河谷。山谷中多样的地形成为品种繁多的稀有动植物的安乐窝，从娇弱的野花到各种鸟类以及其他物种都在此繁衍生息。
公园里的迪尔尼山谷（The Dearne Valley）在迪尔尼河（the River Dearne）旁。95年之前，该地区一直向市场输送高品质的煤，1995年，该地区经历了深层煤矿的突然衰退，引起了当地采矿业的凋零。当地的商业园建立了一个棕地计划，大型弃渣堆已被夷为平地和草地，该地区由英国皇家学会鸟类中心负责管理。资金受到遗产彩票基金，约克郡发展署，WREN和其他地方支持。
五、国际合作
2015年9月，英国伊甸园与中国金茂联合青岛高新区及青岛城投集团携手打造世界第二个、亚洲首个伊甸园项目，将落户青岛高新区金茂中欧国际城，将一块面对胶州湾的1500亩的滨海盐碱地改造为一座以植物和水为核心主题的生态休闲目的地，它将有巨大的温室，广阔的市民开放空间和众多有意思的休闲娱乐项目。
2016年7月，英国谢菲尔德市议会宣布与中国四川国栋建设签署一笔价值10亿英镑、为期60年的投资合同，这也是在伦敦以外的英国城市所吸纳的最大一笔中国投资。首期2.2亿镑资金将在未来两到三年内用于四到五个项目，集中在谢菲市中心的建设。谢菲尔德曾是英国著名的“钢铁之城”，以重工制造业为主，比较传统老旧，过去100年中谢菲没有得到其应有的开发。此次合作协议的建设核心是谢菲的市中心，利用这些资源实现城市转型。
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