专家建言官员财产公开：要自上而下_如果官员财产公开
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四大专家建言官员财产公开：要自上而下
2014-05-11 第103期
四大专家建言官员财产公开：自上而下
2014年4月24日，以“聚焦官员财产公开”为主题的政府信息公开沙龙在北京大学举行。多位专家针对中国当前的财产申报与公开问题进行了讨论。凤凰大学问刊发部分发言内容，与读者分享。
汪玉凯：中国目前的社会利益格局是严重扭曲的，社会分配制度不合理，政府公共政策的公平公正出现问题，公权力的行使也不能被有效控制。中国的财产公开制度只有从最高层开始，才有可能将这个制度真正带动起来。
林喆：以往的党政干部收入申报制度缺失审核、公示、惩治、登记等环节。我认为没有必要建立财产申报法，可以在现有的党政干部收入申报制度基础上增加这几个环节。
李成言：官员有向公众公开自己信息的义务。当个人隐私与重要的公共利益、政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事。有些官员用隐私权对抗财产公开，我觉得是很荒唐的，你做不到公开财产信息，就没资格当官员。
任进：当前的财产申报与公开制度范围是有问题的，没有将境外存款算入申报范围。此外，当前的制度对违规违纪的处理还属于组织处理，处理力度不够大，没有法的强制性和权威性，这种制度上的缺陷需要加大力度改正。
作者简介
汪玉凯：国家行政学院公共管理教研部教授,国家信息化专家咨询委员会委员，国务院电子政务示范工程总体专家组成员，北京大学政府管理学院、大连理工大学管理学院博士生导师。
林喆：中共中央党校政法部人权研究教授、博士生导师。主要研究方向：法哲学、法理学和法史学。知名反腐专家。
李成言：北京大学政府管理学院教授，廉政建设研究中心主任。研究方向为中国政党政治、中国农村发展政策。著有《中国农村发展政策分析》《现代行政领导学》等。
任进：国家行政学院法学部教授，研究方向为宪法与国家机构组织法、地方制度、中央与地方关系、公务员制度、中外政治制度与行政体制、港澳基本法、法治政府与依法行政等。
以下为发言内容精编
汪玉凯：官员财产公开只有从最高层开始才能真正带动
汪玉凯：对于官员财产公开制度，社会的期望是非常高的，但是官方却不知如何下手。财产公开制有很多关键问题需要解决。我从“官员财产公开制：破解既得利益格局的重要形式”入手，分别说“利益格局的四种形态和三个变量”、“中国利益格局被扭曲的现状分析”、“通过官员财产公开制，破解既得利益格局”这三个问题。
首先，社会利益格局是在一定的社会和制度环境下，形成的以经济利益为主要表现形式的社会利益形态。社会利益形态对社会的影响极为深刻，大体上可以把社会利益形态分为两类，第一类是友善的社
会利益形态，它是社会良性发展的稳定器；第二类是恶劣的社会利益形态，它是社会不稳定甚至*的重要根源。利益格局问题在任何国家都不是简单的经济问题，而是以经济问题为表现的政治性问题，理由有三：第一，经济问题从来不是孤立存在的，它会和政治问题深刻的交织在一起；第二，即使是政治方面的争斗，最终也都与经济利益相关；第三，政治因素在解决经济利益方面的问题时具有更主导的意义。
其次，我认为有三大要素决定利益格局的基本形态。第一，收入分配制度的合理性，第二，公共政策的公平正义性，第三，对公权力约束的有效性，这三个影响利益格局的变量是具有普遍性的。三种变量的形态不同，可能会产生四种不同的利益格局。
第一种是良性和谐的社会利益格局，在这种利益格局中，三种变量都是良性的，分配制度本身比较好；政府公共政策能够体现社会的公平正义；公权力的行使能够被有效的控制和约束。第二种是轻度社会利益格局的扭曲，社会分配制度本身存在着明显的不合理性，但后面两个变量基本上不变，政府政策的公平公正性没有太大问题，公权力的行使能够得到有效的控制和约束。这时的主要任务是改革和调整不合理的社会分配制度。第三种是中度的社会利益格局被扭曲，这时候是三个变量中的前两个出现问题——分配制度存在着明显不合理的地方，政府公共政策的公平公正性出现了问题，但第三个变量还是在相对正常的状态下，也就是说公权力的行使能够被有效的控制和约束。这时要重点改革不合理的分配制度和保障公共政策的公平公正。第四种是社会利益格局被严重扭曲，这时三个变量都出现了问题，社会分配制度不合理，政府公共政策的公平公正出现问题，公权力的行使也不能被有效控制，这时就需要对三个要素进行全方位的改革。我是从理论框架上来做一些分析，现实生活中三个变量可能互相交织，情况要复杂得多。
第三个问题是中国利益格局被扭曲的现状分析。首先，我国的收入分配制度不合理。1978年改革开放后，邓小平曾经讲过“允许一部分人和一部分地区先富起来”，但他还有一句是“共富”。目前在很多地方，第一个目标实现了，第二个目标却落后了。改革开放后，城乡差距、贫富差距、行业差距、地区差距等都在拉大。以简单的分配制度为例，90年代初期，初次分配中劳动报酬占GDP的比重是53.4%，到了2008年下降到39.4%，劳动报酬占GDP的比重大幅度下降；在二次分配中，我国民生支出占财政支出的比重是比较低的。现在世界公认的十八个发达国家中，民生支出占整个财政支出比重最低的是56%，瑞典、挪威这些国家甚至高达70%。也就是说在这些国家，财政支出的70%被用到了医疗、教育、社保、就业等民生方面。这些年我国不断增加民生投入，但即使如此，到2009年，四大民生支出占整个财政支出的比重还不到30%，我国民生支出占财政支出的比重相当于发达国家中低水平的一半。
第二，政府公共政策的公平公正性在某些方面受到社会质疑。企业和企业之间不处在同一个公共政策的起跑线上，国有企业很强势，民营企业很弱势。公共政策的不公平还表现在医疗、教育、社会保障等等各方面，更表现为社会成员的发展机遇不公，中国进入全面拼爹时代，社会底层人越来越陷入困境。
第三，公权力的行使得不到有效控制，约束公权力的制度严重缺失。在这个过程中，市场经济对中国共产党是把双刃剑，一方面它推动中国经济的繁荣，另一方面可能成为共产党的掘墓人。在整个市场化的过程中，权力和资本完全搅合在一起，已经形成了三大既得利益群体——以官员为代表的权贵既得利益群体；以垄断行业为代表的垄断既得利益群体；以房地产和资源行业为代表的地产和资源既得利益群体。这三大既得利益群体，既掌握了权力，又掌握了资本和资源，实力雄厚，羽翼丰满。我对此提出了“三灰理论”——灰色权力，灰色资本，灰色暴利。灰色权力是更大的腐败，它主要凭借权力影响力，而不是当权者自己运用权力。通过配偶、子女、亲戚在市场上进行资本并购、企业上市等活动在一夜之间攫取暴利。党的大老虎就是通过大量的国有资产并购，如收购油田、收购煤田等，把大量的国家资产变成自己的资产。领导的职位越高，权力辐射的越远，灰色资本数额就越大。最后，通过对三个变量的分析发现，中国目前处于上述阶段中的第四个，中国目前的社会利益格局是严重扭曲的。
最后一个问题是“通过官员财产公开制，破解既得利益格局”。首先，要构建官员财产公开制的法理基础，要按照“干部清正、政府清廉、政治清明”的要求，构建官员财产公开制度。我们的七百零八万党政服务人员能够清正，政府才能清廉，而干部清正和政府清廉又是政治清明的重要条件。我们现在离这三大目标还很远，不过可喜的是十八大报告已经提出了这三项要求。
其次是要确立“废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”的政治改革目标，加强对公权力的约束和监督，建立官员财产公开制度。我认为我们完全可以将这“三清四权”列入政治改革目标中。
第三是以遏制既得利益集团的肆虐，遏制“灰”现象的蔓延为重点，在加大反腐败力度的基础上构建官员财产公开制度。具体的举措是，第一，在贯彻转变作风八项决定的基础上，制定官员财产公开实施细则，明确范围、边界、实施对象等，并率先在一些新提拔的重要官员岗位上试点实施；第二，加快建立官邸制，清理官员房产。官员房产问题被老百姓称为“摆在马路边的腐败”，因此加快建立官邸制，通过清理党政领导干部的住房来遏制以权谋房；第三，对党政官员涉猎商业活动的行为进行严格的约束，对党政重要官员的配偶、子女参与商业活动的行为进行严格的约束，从根本上消除灰色权力地带得以存在的基础。其实这是个悖论，党政领导干部的子女也要生存，也要发展。但是我认为，一个领导人在其任期间就是要做出牺牲。如果不严格限制其配偶、子女的商业活动，权力和资本将完全泛滥；第四，以建立国有企业职业经理人制度为契机，取消所有国有企业实际上的行政级别，从根本上割断官商通吃的通道。我们现在的国有企业领导制度是官商通吃，要把改革国有企业的领导制度执行起来。
此外，中国的财产公开制度只有从最高层开始，才有可能将这个制度真正带动起来。另外，由于我国的党政机关人员太多，财产申报范围可以大一些，但是公开范围可以小,要从最高层切入，市长等由人代会选举出来的官员都在财产公开的范围之内。
林喆：当前财产申报制度缺乏审核、公示等关键环节
林喆：在1994年我们出台了一部《党政干部收入规定》，从那时起至今每一起腐败案件，都不是根据财产申报发现的，往往是由其他案件牵连出来或是群众举报的。财产申报制度建立的目的是通过申报与公示，发现官员的资产与实际收入不相符合。但多年来，这项制度并没有发挥作用，甚至掩盖了贪官贪污的行径。
我说过，发现不了问题的制度一定存在着严重的缺陷。以往的党政干部收入申报制度至少存在着几个缺陷，一是财产申报后审核制度的缺失；二是公示环节的缺失；三是惩治环节的缺失；四是登记环节的缺失。我认为我们现在完全没有必要去建立财产申报法，我们完全可以将已有的制度完善起来，在现有的党政干部收入申报制度的基础上增加几个环节。
第一个环节是审核，现在的干部财产申报制度缺乏审核环节，这显然是极大的漏洞。至于审核的人员，我认为应该由纪律监察委员会方面的人员代表、本单位的财务部门和党内外的群众代表组成一个审核组，对干部的申报表格进行审核。
去年，全国人大代表、政协委员陈利浩提出了官员名单制度，后来在北大的反腐研讨会上，学者都给予了支持。他提出要在那些腐败高发领域，如房地产、建筑等行业建立官员名单制度，凡是在有经营交易的场合都提供官员的名单。官员在银行的利息收入、炒股收入、邮票买卖收入等，都会在网络终端留下记录，到官员财产申报的时候，连接到这个网络终端，马上就可以显现出官员的收益。我以为很快就会出台相关措施，可是我等了一年，没有任何动向。所以在接受记者采访时我批评有关领导“说的很坚决，做得很软弱”。我认为学者已经研究透彻的制度就应该赶快实施。
第二个要增加的环节是公示，过去的财产申报制度缺失了公示环节。我认为在公示时要实行同级公示，意思是科级干部的财产情况要在科级干部中公示，处级干部在处级干部内公示，省部级干部在一年一度的两会期间公示，七大常委要在五年一度的党代会上公示。同级公示是为了克服公示中的消极因素。财产公示是一把双刃剑，很容易造成官员和群众的矛盾，导致官员消极怠工。而同级公示有两层好处，首先，同级干部所拥有的机会和收入差不多，因而更容易发现问题，其次是利用了人性的弱点，同级官员进行财产公示时，因为他们之间本身存在竞争关系，在遇到某个同级官员的财产混乱问题时就更容易举报。
第三个要增加的是惩治环节。对财产申报的前几个环节中出现的问题，我们必须惩治。原来的规定是对党政干部批评教育，我觉得力度不够。我们完全可以用党规对他们进行处理，如记过、记大过、留党查看、开除党籍等等。
第四个环节是登记环节，我建议对党政干部一年一度的申报情况进行档案记录，作为对其进行任免时的参考。如果我们将这四大环节一一建立起来，就可以达到与西方世界的财产申报相媲美的厉害的制度。此外，在财产申报方面，我要提出两个反对，第一是反对“新人新办法，老人老办法”，在财产申报问题上，新人老人一定要一视同仁。第二是我坚决反对在公示环节中暗箱操作。财产公开要进行完全性的公开，不能羞羞答答的半公开。随着这些制度的推行，最后财产公示会变成习以为常的事情。这些制度根本不需要做试点，是即刻就可以施行的。
我同意汪老师的观点，财产公开要从上层开始，再到地厅级干部和处级干部，最后到科级干部。我坚决反对由下而上进行财产公开的做法，上面开始了财产公开，下面自然就会跟上。
李成言：实现财产公开要破除隐私论等误区
李成言：中央领导创造了很多反腐败、抓作风建设的条件，习近平在很多的场合都在强调反腐败的重要性。我觉得这都对我们下一步进行深入的反腐败创造了很好的条件。在财产申报方面，香港的廉政公署给我们提供了一个最好的范式，它既是中国文化的延续，同时又接受了西方国家的一些制度。我们完全可以把它作为参照，来考虑我们的财产申报应该怎么办。
当前有一种意见是搞财产申报会造成国家政治上的混乱、官员的反抗，效率的降低，甚至连反腐败也会受到阻碍；还有一种说法是财产可以申报，但是一部分要保密，一部分还要暗箱操作；第三种说法认为财产申报必须要搞，并且以后要全面公开。三种说法都不够有说服力。我觉得目前财产公开要破除四个误区。
第一个误区是“隐私论”，认为官员同样是公民，享有个人隐私不受侵犯的权利。这种“隐私论”如果不破除，财产申报的阻力会非常大，甚至影响到我们的决策层。财产情况的确属于个人隐私范围，对个人隐私保护程度的高低，确实体现了一个社会法制文明进步的程度，国家近几年也在加大这方面的建设。我国经济的发展速度非常快，但文明程度不高，尤其是法制意识不强。所以官员有“财产申报侵犯了隐私权”的想法很正常。
个人信息应该受到法律的保护，这是公民最基本的权利。官员作为公民，自然有隐私权，应当受到保护。但是官员作为公权掌控者，要谈隐私权就离不开公众的知政权。知政权是知情权的一种，指公民依法享有知道国家活动，了解国家事务的权利。知政权表明作为社会主体的公众有权利了解官员，尤其是高级官员的年龄、学历、经历、道德、亲属、家庭、能力、财产等情况，官员有向公众公开自己信息的义务。恩格斯曾经指出，当个人隐私与重要的公共利益、政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。我觉得这句话有深刻的意义，这在学理上被称为“公务员个性的法定自我丧失”。这种个性的法定自我丧失，为官员财产申报制度奠定了合法性基础。对官员进行监督的前提必然包括了解官员的隐私，特别是和任职密切相关的一些隐私，这个道理对西方发达国家包括我国香港地区的公民和官员，都是不容置疑，但在中国内陆还是一个争论不休的问题，甚至有些地方官员还出台政策文件来对抗财产申报，我觉得很可笑。所以我们要斩钉截铁的告诉官员，如果这点做不到，你就没有资格当官员。
第二个误区是“自律论”。一些人认为财产申报制度是由官员自觉自愿提供财产信息，所依靠的还是官员个人的自律意识。我们不可能寄希望于腐败官员的自证其罪，我们以往的干部进行了财产申报后，基本上没有人过问，这使得财产申报流于形式，没有实际意义。所以尽管自律很重要，但不能完全依靠自律，更多的是要预防。意大利法学专家贝卡利亚有一句名言，预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀立法的主要目的。我觉得这句话很有意义。公职人员公布财产信息是最好的监督预防，我觉得自律是靠不住的，我们还是要靠法律。
第三个误区是“无用论”。现在有一种观点认为财产申报没有法律根据，申报的人又那么多，法不治众，认为即使申报了也是一种暗箱操作。这个误区在财产申报实验区也出现了，广东韶关搞了一次财产申报试点，在财产申报结束后发现申报内容非常复杂，最后制定了两条规则，一是申报情况一概不在网上公布，二是这些内容只有市委书记和市长可以看。这样的财产申报没有任何意义，某种程度上还给一些官员制造了掌控干部的武器，这种做法是很荒唐的。
第四个误区是“风险论”，怕财产申报会引发民众情绪、影响政治稳定，有人甚至认为这么多年来经济发展很快，主要是政治稳定带来的，提出“不折腾为好”。其实如果不尽早的去解决腐败问题，社会便会积重难返。
解决社会风险问题最好的方法就是财产申报。公开会产生力量，公开才能获得百姓的信任。我们之所以对官员没有信心，其中一个原因就是我们不知道官员们在背后都干了些什么。
要解决财产申报问题真的非常艰难。最早提出财产申报是瑞典，至今有230多年，中国最早提出财产申报是在1988年，到现在也有26年了。用26年的时间都没有推动财产申报，否决的力量来自于人大常委、政治局常委。所以我很赞成前面的专家提到的，财产申报要想实际操作，一定要从最高权力开始。
习近平总书记在中纪委十八届三次全会上讲到，2013年我们的反腐败取得了很好地成就，原因在于“我们是以上带下取得的好成绩”，我觉得这句话总结的非常好，就像他十八届一次会议代表七个常委上来发言时讲到的“打铁还要自身硬”。推行财产申报最简单办法，就是按照权力是自上而下运行的规律，自上而下进行财产申报。其次，推行财产申报，需要制定财产申报法。所有国家在进行财产申报的时候，都逐渐形成了财产申报法。在这一点上我不同意林喆教授的观点。在原来财产申报制度的基础上加几个环节是根本解决不了问题的。原来关于财产申报的规定已经很多了，中央办公厅和各路单位都出台了文件，我觉得这些文件可以全部宣布无效。政策制定了、提出了，但是执行的过程中发现了问题，共产党有一个鲜明的特点，就是永远不宣布这个政策无效。如果按照原来失败的申报条例走下去，还是会失败。我觉得我们要宣布现有的关于财产申报的制度规范全都作废，从现在开始制定一个财产申报法，用法律来推动财产申报。
我们积压了这么久、这么深的问题，如果有了相关法律，并要求全部公开，一定会产生种种质疑。财产申报问题虽然很复杂，但我们要学会简单化操作。第一是以上带下，第二是一定要制定相关法律，如果没有法律，很多官员还很漠然。有法律才会有压力，最终会有效果。
任进：需要制定公务员财产申报公示法
任进：现在的制度是2010年5月26号中办、国办发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，这一制度也是在过去的基础上建立起来的。中国从1987年开始制定财产申报法，后来经过重要的发展，1995年发布了《党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》，在此基础上2010年出台过一个文件，要求县处级以上干部，不管是公务员还是企事业单位、人民团体，只要是县处级以上就要进行财产申报。申报的范围分为财产性事项和非财产性事项，时间是每年的1月31号，它的性质是党规党法。
这些规定的出台是一个进步，当然实施的过程中也存在不足之处。第一，它不是法律，而是党规党法，所以在执行时对违反规定的处理，最多就是免职。一位中纪委的官员告诉我，免职不是法律层面的意思，属于组织处理，所以处理力度不够大，没有法的强制性和权威性，这在制度上是有缺陷的。
申报的范围为财产性事项和非财产性事项。财产事项分为六种，涉及到三个层次。第一是本人的个人收入，如工资、奖金、津贴等；第二是本人的劳务报酬，如讲学、写作、咨询、审稿、书画等；第二层次是本人与配偶、子女共同生活所有的，一是房产情况，二是投资或持有股票基金的情况，也就是说领导干部或其爱人、子女买了股票或者进行了投资一定要进行申报；第三层次是配偶、子女的情况，如配偶或子女投资公司的、经商、办企业的。从这个申报范围上来看是有问题的，最重要的存款没有列入申报范围。公务员在进行申报的时候，如果按照这个规定来申报，没有申报境外存款，那就会出现问题了。
另外一个问题是这个申报只是属于报告领导干部的重大事项中的一个内容，没有在本单位本部门本系统通报。更严重的问题是没有向社会公示，目前的这种申报还是党内或机关政府内部的事，纪检监察机关获得本单位同意批准以后可以查阅，一般人不能查阅。社会对官员财产公示期望很高，但我们现在没有做到公示，而申报结果的知晓范围也很有限。
如何来健全官员财产公开制度？首先要立法。1994年我们已经有了立法规划，但这个立法规划处于比较初级的阶段。公务员法是2005年十届全国人大常委会议第十八次会议审议通过的，在起草过程中原来是想把公务员的财产申报、甚至公示写进去，但是后来意见不统一，就没有写进公务员法。后来在2009年召开了十七届的四中全会上，提出要把住房、投资、配偶、子女从业等情况列入报告内容中。现在看来只有规定力度还不够，我觉得我们还需要立法。
有人提出立法要有依据，我认为制定公务员财产申报公示法是有明确的法律依据的。就宪法来说，宪法第27条明确规定国家机关工作人员要接受人民的监督，另外宪法第二条第三款规定人民依照法律规定通过各种途径参与国家各项事务的管理，另外公务员法还规定公务员的法定的义务是要接受人民监督，全心全意为人民服务。接受人民监督的一个重要方式就是要接受人民对财产的知情权和监督权，所以立法是有法律依据的。
现在三中全会决定中说要完善关于领导干部重大事项的报告方面的制度，我的理解是三中全会决定是为我们将来制定国家公职人员财产申报法提供依据，所以我的意见是要制定一个财产申报公示法。这是我的第一点建议。
第二点是我国要进行与财产申报公示法相配套的基础性制度建设。一位中纪委的官员提到财产申报、公示制度做不起来的原因，主要有两个方面，一是我们现在的征信体系还没有完善；另外领导干部会觉得我也是一个公民，我也是有隐私权。针对第一个问题，三中全会已经提出要完善基础体系制度建设，提出制定不动产统一登记条例，这个制度建起来后，与财产公布、申报制度结合起来，肯定会有反腐的效果。第二个制度是金融实名制，建立以身份证号码为基础的社会信用制度和金融网络实名制度。另外就是隐私权的问题，官员认为他们有隐私权，但是法律界认为他们是没有隐私权的，理由就是刚刚提到的法定的自我丧失理论。
另外，公务员法规定公务员的定义是依法履行公职。既然是依法履行公职，有国家行政编制，由国家财政支付工资福利，所以就与社会上的一般民众不一样，社会公众对公务员履行公职的情况就有知情权和监督权。
同时，官员又和普通公务员不同，对官员应该有更高的要求。“两规”是1994年中纪委建立的对共产党员干部的专门规定，对于具有共产党员身份的领导干部有更高的要求。所以无论从哪个角度来说，领导干部都不能以隐私权来对抗财产申报和财产公示这个制度。
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