_中国水资源利用与水环境保护研究的若干问题(精)_水资源与环境保护

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收稿日期:2012－12－15 作者简介:匡耀求,研究员,博导,主要研究方向为资源环境与可持续发展。基金项目:广东省软科学计划重点项目

“广东水环境现状评价及水环境保护战略研究”(编号:2007A070300004。中国水资源利用与水环境保护研究的若干问题

匡耀求 黄宁生

(中国科学院广州地球化学研究所地球系统科学与可持续发展研究中心,广东广州510640 摘要长期以来,由于部门利益导向不同导致不同管理部门制定出的政策互相矛盾、水权不明导致水价难以体现资源的稀缺性、制度

设计缺陷导致污染治理出现不少死角、评价体系的标准太随意而且评价指标口径不统一使得监管失灵、以及对水资源与水环境问题认识的片面性和局限性等问题, 使得我国对水资源利用与水环境保护的研究离科学发展观的要求还有一定距离,基于这些研究而制定的水资源利用与水环境保护的法规、政策、措施和方案并没有达到预期的效果,结果导致我国的水资源利用与水环境保护至今还没有摆脱

“局部改善、整体恶化”的被动局面。其中的认识问题可以随着研究的深入而逐步改善;污染治理的死角及评价标准和指标口径问题属于制度设计的缺陷,也可以随着认识的深化逐步得到完善;而部门利益导向问题和水权问题则是体制的缺陷造成的,必须通过深化体制改革才有可能得到解决。关键词

水资源;水环境;部门利益;制度设计 中图分类号

F062．1 文献标识码 A 文章编号1002－2104(201304－0029－05 doi :10．3969/j．in．1002－2104．2013．04．007 水是地球生命之源,水资源与水环境是人类社会发展的依托,尽管国人对水资源与水环境问题高度关注,各种法规、措施和治理方案不断出台,但是我国的水资源利用与水环境保护至今还没有摆脱“局部改善、整体恶化”的被动局面。2010年3月10日,环境保护部副部长张力军在人民大会堂三楼金色大厅举行记者会就节能减排和应对气候变化问题回答记者提问时明确指出,中国两项主要污染物确实是在下降,但环境质量仅是局部改善了,总体还在恶化

[1]。到底是那些问题制约了我国水资源利用与

水环境保护工作的科学合理性呢?我们在此尝试性地梳理一下。1部门利益导向不同导致不同部门制定出的政策互相矛盾 长期以来,我国从事水资源与水环境问题研究的主要

是水利和环保等行政管理部门及其辖下的事业单位,由这些部门主导的研究总是难免要从便于本部门行政的角度考虑问题或者受制于本部门的利益偏好,结果导致不同部门对同一问题的认识差异甚大,有时甚至环保部门和水利部门出现截然不同的判断，以致制定出的政策互相矛盾,比如在淮河流域水环境治理问题上,水利部门与环保部门

之间就存在着不少的分歧。不同部门提供的数据也有一定的差异,比如,建设部门公布的污水处理率与环保部门公布的污水处理率数据、水利部门根据排污口流量计算的污水排放量和环保部门根据排污单位统计的污水排放量数据等等。

水利部门为了使规划的水利工程尽快获得立项,偏好突出水利工程的综合效益,容易对水利工程产生的资源环境效益作出过分乐观的估计, 基于这种乐观估计制定的水资源与水环境战略与规划往往让人失望。比如,对水库建成后下泄流量变化的估计,通常一相情愿地将枯水期的下泄流量设计得比较大(见图1, 以便于下游河口地区压咸,但是实际上,由于很多水库建设的最大动力往往来自发电效益,由于电力需求的季节变化,很可能在用电高峰期已将水库的水量大部分耗尽,到枯水期下游真正需水压咸时却根本放不出足量的水。所有的水利工程在可行性论证时都强调可以增加有效径流,比如珠江的最大支流－西江上游龙滩水库(2001年8月开工建设的论证指出,“龙滩水库建库后将使下游的枯水流量增加约1000 m 3/s ”[2]

。可是,2007年龙滩水库建成后,西江下游枯水期

流量并没有明显增加,到2009年,下游梧州站枯水期流量反而创出了新低。2009年10月西江梧州站平均流量出现

中国人口·资源与环境2013年第23卷第4期CHINA POPULATION ,ＲESOUＲCES AND ENVIＲONMENT Vol．23No．42013

图1龙滩水库建库前后坝址下游16km天峨水文站90% 保证率各月流量变化[2] Fig．1Monthly flux of the WesternＲiver in Tian’e Hydrological Observation16km downstream the dam of Longtan reservoir for90%guaranty before and after construction of the dam 了历史同期新低1600m3/s,比多年同期偏少约70%,比特大干旱年1963年同期流量还少近30%。2010年2月下旬西江主要控制站梧州站平均流量仅为1180m3/s,比多年同期偏少48%。2010年2月23日下午17时,西江梧州水文站流量下降到680m3/s,刷新了1942年3月3日出现的720m3/s的梧州站最小流量纪录[3]。2010年3月西江控制站梧州站平均流量1370m3/s,比多年同期偏少42%[4]。实际上,水利枢纽的主要功能是调节丰枯,并不能增加总径流量,甚至由于水利枢纽的建设增加了

水面的面积进而加大了有效蒸发量,反而会减少总径流量。而且水利枢纽调节丰枯功能的发挥还取决于管理者对天气形势的把握。往往由于对未来降水形势缺乏正确把握而在汛期不敢蓄水,结果导致没有足够的库存来保障枯水期的下泄流量。

在环保效益的计算中水利部门又强调在增加径流量的同时还可增加河道的纳污能力,实际上也是一相情愿。首先水利枢纽的建设并不能增加径流总量(只是在一定程度上增加枯水期的径流量,所以不能提高下游河道的纳污能力;其次河道水体中污染物的含量变化规律是“枯水期低,丰水期高”,说明污染物进入河道主要是平时截流的污染物在丰水期随雨洪进入河道,而上游水利工程的建设,大大减少了丰水期的下泄流量,下游河道在丰水期汇集的污染物得不到充分的稀释,结果反而会提高丰水期下游河道的污染物浓度。因此,水利枢纽工程在很多情况下根本不可能提高下游河道的纳污能力。指望某些水利工程解决水环境问题难免最终要失望。

从事地下水勘探的部门,为了更大程度地发挥自身的作用,总是不断呼吁加大地下水资源的开发力度,而对地下水资源可采量缺乏科学理智的认识。储存在地下的水资源是在漫长的地质过程中积累起来的,每年的补给量是非常有限的。只有可补给量才是每年可以开采的地下水资源量,而可补给量又受两方面因素的影响:一是含水层的汇水区有多少水可以渗入地下,二是这些水可以在地表滞溜多长时间让其充分渗入地下。广东省浅层地下水补给模数26．8m3/(a·km2,按全省17．9638万km2的面积计算,每年可补给量只有481．43万m3。只占浅层地下水资源量450亿m3的0．011%[2]。也就是说实际可持续开采的地下水量只有481．43万m3,超量开采必然导致地下水位下降,而地下水位下降又将伴随生态环境退化,比如,一些高生产力的湿地生态系统将退化为低生产力的旱地生态系统;有些地区则发生地面沉降或不断出现陷坑;沿海地区则出现海水入侵,导致地下水水质恶化等。显然,地下水资源量虽大,长期大规模开采无异于竭泽而渔。当然,作为应急水源,在紧急情况下偶尔用之则未尝不可。

2制度设计缺陷导致污染治理出现死角

“谁开发,谁保护;谁破坏,谁恢复;谁污染,谁治理;谁受益,谁付费”。这些话听起来冠冕堂皇,已经成为我们进行环境保护和生态建设遵循的基本原则。但是即使我们遵循了这样的原则,而我们的环境却仍在不断恶化,生态系统变得越来越脆弱,为什么? 就拿“谁污染,谁治理”来说吧,什么是污染呢?对于企业来说,超标排放才是污染,只要企业排放的废气和废水没有超出国家或地方规定的污染排放标准,就不能说企业污染了,企业就没有治理的责任。但是,不超标并不是没有排放污染物,只是排放的污染物的浓度没有超出国家或地方政府规定的排放标准。少数几个企业这样达标排放也确实不会对生态环境造成什么大的影响,毕竟生态环境有一定的消化和降解污染物的能力,也叫环境自净能力,只要排放到环境中的污染物总量没有超出环境的自净能力,生态环境就会保持良性状态,不会出现污染的后果,也就不需要治理。然而一个地区如果聚集了众多的企业,即使每个企业都达标排放,但是只要排放的污染物总量超出了环境自净能力,生态系统就会退化,环境质量就会逐步下降,如果持续下去,形成恶性循环,环境必然恶化,结果就会出现各种各样的污染后果。按“谁污染,谁治理”的原则,该由谁来治理呢?有人可能会说,毕竟是企业排放的污染,应该由企业来治理,但是企业会说,我们是达标排放的,别的地区的同类企业达标排放无需承担治理责任,为什么我们达标排放要承担治理责任呢?其实,这里的问题在于污染排放总量超出了环境自净能力。一个地区的污染排放总量的确定应该是基于对其所在生态系统的环境自净能力的科学研究,只有通过科学调查和分析，中国人口·资源与环境2013年第4期

计算出环境自净能力才能确定一个地区最大允许排污总量。但是,现在我们的排污总量指标却是通过行政手段盲目分配的,为了追求企业集聚的规模效应,有些地区的政府在争取排污总量指标时不惜使出各种手段,结果很多地区的排污总量超出了当地环境的自净能力。虽然污染是排放总量超出环境自净能力造成的,但是,排污

总量指标却是上级环保行政部门核准的,也就是说,当地排污总量也没有超出上级环保行政主管部门核定的排放标准。名义上,总量也没有超标,但是污染的后果却已经造成了,比如陕西凤翔县儿童血铅含量超标事件,宝鸡市环保局对企业排放的废水进行检测,结果表明是达标的,但是污染该由谁来治理呢?承受污染后果的是当地那些无辜的百姓,而通过这些污染排放获得的经济效益却是企业的,当然企业向政府上缴了税收,政府也是受益者。显然,在这种情况下,“谁污染,谁治理”的原则根本解决不了问题。关键是排放标准和总量控制标准要合理,怎样才能合理呢?这就离不开科学研究,这就是科学发展观应该具体落实的地方!此外,按“谁污染,谁治理”原则,即使是超标排污,虽然可以明确企业对其污染应承担责任,然而排污企业一旦破产或关闭,其后续的环境污染治理问题由谁承担呢? 3水权不明导致水价难以体现资源稀缺性

由于人口众多,人均资源拥有量少,节约资源已成为我国的基本国策。我国人均水资源量只有2100m3,仅为世界人均水平的28%,水资源尤其紧张,节约用水的重要性早已家喻户晓。但是厉行节约用水仅靠公民的自觉是不够的,必须靠体制机制去约束。免费可以得到的资源谁都想最大限度地占用,根本不可能节约。市场经济条件下,价格是调节资源供求矛盾的重要手段,但是其前提是资源产权必须明确。水资源是上天赐予众生的甘露,理论上应该为资源分布区域居民所共享,但是我们国家的《水资源法》虽经千呼万唤,但至今尚未出台。而《中华人民共和国水法》明确“水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使(农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用”,但是国务院几乎没有代表国家严格行使过水资源所有权,名义上国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度,实际上《水资源费征收使用管理办法》规定水资源费的征收标准由中央和地方共同制定,而各个地方制定水资源费征收标准差异很大,而且水资源费征收的随意性也比较大,比如为了吸引外资或者招商引资,就减免水资源费。所以水资源的所有权实际上并不明确。2006年国务院460号令颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定,水资源费主要用于节约、保护和管理,也可以用于合理开发。水资源费使用的范围决定水资源费征收标准不可能体现水资

源的稀缺性,因为节约、保护和管理属于行政开支,有一定的刚性,不可能随稀缺性的变化而波动。国发〔2012〕3号文《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》也只是强调“合理调整水资源费征收标准,扩大征收范围,严格水资源费征收、使用和管理”,实际上还是要依靠各省、自治区、直辖市去完善水资源费征收、使用和管理的规章制度。由于水资源的所有权归国家,而且由国务院代表国家行使,实际上只能行使有限的管理权,而水资源的使用主要在水资源分布区域,水资源的保护和管理也需要依靠当地的人民,而当地人民保护和管理产权不属于他们自己的自然资源会有多大的积极性可想而知。如果水资源的所有权归水资源分布区域的居民所有,经济利益就会驱使当地居民自觉管理和保护好水资源,大大减少保护和管理的成本,并使水资源获得最大的效用。

提高水价无疑可以从经济上刺激消费者的节水意识,但是现行体制下最大的受益者却是水务部门(自来水公司,为什么提高水价的收益要归水务部门?水资源是上天赐予众生的甘露,水务部门凭什么据为己有?“水价偏低”而“提价受阻”的关键原因是水资源的产权归属没有理清,而作为既得利益集团的水务部门又不愿意触及这个问题。

4评价体系的标准太随意而且评价指标口径不统一使得监管失灵

当前对水环境质量的评价往往用监测断面的水质类别和监测断面水质达标率来表示,而这样的评价结果往往会因为以下两方面因素的变化失去可比性: 其一是地表水环境质量标准的调整,2000年1月1日起实施的《地表水环境质量标准—GHZBl－1999》修订了水温、氨氮、总磷、高锰酸盐指数、化学需氧量5个项目的标准值,Ⅴ类水的化学需氧量限值由《地面水环境质量标准》(G83838—88中的25mg/L提高到40mg/L,Ⅳ类水的化学需氧量限值由20mg/L提高到30mg/L,使得2000年前的Ⅴ类水一跃而成为2001年的Ⅲ类水。2002年6月1日起实施《地表水环境质量标准—GB3838－2002》又修订了pH、溶解氧、氨氮、总磷、高锰酸盐指数、铅、粪大肠菌群7个项目的标准值。某些过去不达标的河段现在达标了或

者水质类别提高了并不一定是因为水质的改善,有的可能是由于水质标准调整的结果。

其二是口径不统一,比如监测断面水质达标率就是一个口径不统一的指标。因为监测断面代表的径流量因河

匡耀求等:

中国水资源利用与水环境保护研究的若干问题

段的截面积不同和流速不同而有很大差异,有的断面年径流量超过1000亿m3,有的断面年径流量不足100亿m3,相差超过10倍。例如,年径流量1000亿m3的断面其径流量占广东全省径流总量的1/4,如果这样一个断面的水质不达标,说明全省有25%的径流量被污染;如果只有一个年径流量100亿m3的断面的水质不达标,那么全省只有2．5%的径流量遭受污染。但是这两种情况用监测断面达标率来衡量却完全看不出差别。如果在径流量很小的断面多设一个观测点,这个观测点水质达标不达标对全省的水质几乎没有显著影响,但是对监测断面水质达标率的影响则非常明显。有的地区为了改善监测断面水质达标率就会在一些没有污染的偏僻小河多设置一些监测断面,而回避那些明显受污染的大流量河流断面。

5认识的片面性与局限性

水环境问题与水资源问题实质上是一个问题的两个方面,可是在现实中往往将两者割裂开来。比如,在广东省,研究水资源的强调广东的水资源丰富,因而对水资源的承载力作出过分乐观的估计;而研究水环境的强调广东产生的污水量大,水环境污染严重,因而对水环境的承载力作出悲观的估计。而把资源与环境作为一个整体来研究的成果尚不多见。广东虽然水资源量大,但是也有相当一部分水资源因遭受污

染而不能为人类所利用,由于污染而造成的水资源损失量往往没有得到足够的关注。

在水资源的需求方面,往往是考虑了工业用水、农业用水和生活用水,而忽略了生态用水。

在地下水的开发方面,考虑了地下水资源的储藏总量,而较少考虑地下水的可补给量。结果由于过度的水资源开发而导致了生态环境的退化。

对一些现象的认识表面化,缺乏深入的分析,因而得出错误的判断。比如,一些地区的水利部门发现“近20年来,在主要江河流域降水量没有明显变化的情况下,径流呈现出增加的态势”[2]。有些人据此推测近年来蒸发量出现了减少的趋势,进而认为蒸发量的减少必然增加有效水资源量,因而表现出盲目乐观。实际上,这未必是由于蒸发量减少的缘故,很可能是由于流域范围地表覆被的变化导致雨水下渗能力降低或者土地利用变化导致地下水位下降而使地下水库的蓄水量减少,从而使得汇入江河的径流量增加的缘故,结果导致主要江河枯水期水位和流量明显大幅下降。如果是由于蒸发量减少造成江河径流增加的话,那么枯水期水位和流量就不应该下降。

在水资源与水环境问题上还广泛存在一些模糊的认识,这些模糊认识也在一定程度上影响了水资源开发利用与水环境保护政策的合理制定和有效实施。比如,一些人以为降低环境质量标准就可以提高环境承载能力,曾有一个时期,降低环境质量标准的呼声甚高,尤其是一些地方政府与相关产业协会的推动,使得我国水环境质量标准经历的几次调整都降低了相应环境质量等级标准的质量要求。其实,问题不是这么简单,降低环境质量标准虽然在开始阶段可以增加差额容量,但是不能增加同化容量。实际上只有同化容量才是可以持续利用的环境容量,而差额容量只是在达到差额之前可以暂时利用,一旦差额填满就没有了,尤其是当环境标准降低到一定程度后,可能使环境彻底丧失自净能力,结果还会使同化容量减少。所以降低环境质量标准并不一定能够增加水环境承载能力。实际上,只有江河湖库的自净能力才是可以持续利用的环境容量,而维持江河湖库的自净能力需要保持江河湖库湿地生态系统处于良性发展状态,超出自净能力排污必然影响江河湖库湿地生态系统的良性发展,降低江河湖库的自净能力。比如一些劣V类水质河段,河流湿地生态系统已经彻底破坏,完全丧失了自净能力,实际上是一个纳污池。而且由于这个纳污池是开放的,因而成为一个重大污染源,不断污染与其接壤的周边水土环境,同时也产生恶臭,污染其附近上空的空气环境。珠江三角洲地区水环境的恶化一定程度上就是由于以往排放控制的依据是基于这些对环境容量的模糊认识。

政绩考核的短期行为也助长了这种对差额环境容量的滥用,任期目标责任制使得地方政府的领导总是希望降低环境标准给自己的任期提供较大的环境容量,而不顾可能在不久的将来衍生出一个大污染源的后果。

还有一个问题是前瞻性不足,对常规的、传统的、宏观的污染讨论较多,而对一些新兴的、潜在的、微观的污染研究不够。由于人类认识的局限性,限于特定的时空条件和技术手段,水环境保护政策的制定难免要留下一些漏洞。比如过去只关注地面水环境的保护,却忽视了天空水环境的保护。饮用水源地的水主要是流域范围内的降雨汇集而成。可是由于天空遭受污染,一些地区天空降落下来的雨水绝大部分也是“脏水”,不仅溶解了空气中大量的二氧化硫和氧化氮而成为酸雨,而且也溶解或携带了漂浮在空气中的大量持久性有机污染物。结果导致饮用水源地水质保护越来越难。

总而言之,由于部门利益导向不同导致不同管理部门制定出的政策互相矛盾、水权不明导致水价难以体现资源的稀缺性、制度设计缺陷导致污染治理出现不少死角、评价体系的标准太随意而且评价指标口径不统一使得监管失灵、以及对水资源与水环境问题认识的片面性和局限性等等,使得我国对水资源利用与水环境保护的研究离科学发展观的要求还有一定距离,基于这些研究而制定的水资

中国人口·资源与环境2013年第4期

源利用与水环境保护的法规、政策、措施和方案并没有达到预期的效果, 结果导致我国的水资源利用与水环境保护至今还没有摆脱“局部改善、整体恶化”的被动局面。其中的认识问题可以随着研究的深入而逐步改善;污染治理的死角及评价标准和指标口径问题属于制度设计的缺陷,也可以随着认识的深化逐步得到完善;而部门利益导向问题和水权问题则是体制的缺陷造成的,必须通过深化体制改革才有可能得到解决。

(编辑:田 红

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For a long time ,the research on the water resources utilization and water environment protection in China is a distance away from the requirements of the scientific development perspective for the following reasons :the contradictive policy by different administrative department due to departmental interests orientation;the institutional design defects lead to a lot of blind areas in pollution control;the vague water rights leads the fact that the water price cannot reflect the scarcity and shortage of the resources;the heterogeneity in the evaluation standard and caliber of the evaluation system make the supervision failure;the one-sidedne and narrow-mindedne in understanding the iues on the water resources and water environment．The legislation ,policies and measures and programs for water use and water environmental protection based on such researches did not achieve the desired results ,resulting in China ’s water environmental protection still not get rid of the paive situation as is stated as “improved locally ,but deteriorated overall ”．The iues of understanding can be improved with the progre of investigation;the blind areas of pollution control and the evaluation standard as well as the caliber of the evaluation system which belong to institutional design defects ,can also be gradually improved as the progre of understanding ,while departmental interests orientation and water rights iues are caused by the institutional deficits ,which could only be solved through deepening the institutional reform．Key words water resources;water environment;departmental interests;institutional design 匡耀求等:

中国水资源利用与水环境保护研究的若干问题