新型农村社区建设的功能规划及政策设计(定)_新型农村社区建设方案
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新型农村社区建设的功能规划及政策设计
刘 涛
摘要：以往的传统农村社区建设多自发的、农民自建的社区，这种社区越来越不适应农民的生活、生产需求，必须建立新型农村社区以适应乡村发展的需要。新型农村社区应该是以农民为主体，由政府、市场、民间组织等多元主体参与的社区组织、管理和服务的综合性、规划性的社区。功能上，农民组织化程度、基层政府的服务能力、社区资源整合程度都得以提高，保证农民增收的实现；政策设计上，坚持以农民为主体，强调政府规划、农民参与式建设。关键词：河南省；新型农村社区；功能规划；政策设计
新型农村社区作为城乡统筹发展的主要载体之一，直接关系到农民群众生产生活环境的提升和改善，自2006年10月中央提出开展农村社区建设以来，农村社区建设工作在全国逐步推开。2007年开始，国家民政部先后在全国确定了304个县市区作为“全国农村社区建设实验县（市、区）”开展农村社区建设实验活动，以探索农村社区建设的思路。河南省也积极回应国家推进农村社会发展的政策，三年多来，河南新乡、洛阳等地都在大规模的规划新型农村社区建设，对农村社区的组织、管理和服务工作进行了不少探索，形成了一些有特色的实践模式，积累了不少经验，呈现出城乡互动、一体化发展的特征。从调查来看，不同地区的农村社区建设工作中仍存在一些需要研究解决的问题，其中农村社区如何规划？农村社区的治理能力如何增强？农村社区的功能如何发挥？等等，都是实际部门普遍反映的问题。农村社区建设作为当前农村基层社会的组织、管理和服务体制的重大改革和建设工程，需要明确其建设的方式、新型农村社区的功能、基层政府的治理能力等。当前各地市农村社区建设不是一个单纯的实践和政策问题，它也涉及到对社区功能及其政策设计的认定问题，但是从目前各地的实践状态来看，农村社区处于一种探索阶段，尤其是在城乡统筹发展的宏大背景下，设及土地使用、人口转移、资金筹集等各种技术性问题，存在很多不确定的风险。为此，课题通过对河南省新农村社区建设的实验和实践的考察，提出了以农民为主体的新型农村社区的模式，城乡统筹是“城”和“乡”的互动发展，乡村规划应充分考虑城乡统筹的社会大背景，在分析现实困境的基础上，本文从理论和实践的角度对新型农村社区的功能与政策设计内涵进行讨论，对如何建设新型农村社区提出对策建议，以进一步推动新型农村社区建设工作。
一、新型农村社区的内涵解读
新型农村社区是本文试图超越简单的或“标准的”个案、模式视角，而以整个农村社区建设发展为着眼点，对其当前与未来发展的若干定位问题进行深度研究，去把握一般事实和探寻具有普遍意义的规律，尝试性提出的社区建设模式框架。新型农村社区是针对当前农村社区建设的目标定位和模式创新问题而提出的概念，新型农村社区应该是以农民为主体，由政府、市场、民间组织等多元主体参与的社区组织、管理和服务的综合性、规划性的社区。主要有以下几个层面的含义：地域上，应该根据地域的自然特征、生产结构、经济社会条件等因地制宜，采取适合本地的规划型社区；内涵上，应该是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村社区。功能上，农民组织化程度、基层政府的服务能力、社区资源整合程度都得以提高，保证农民增收的实现；政策设计上，坚持以农民为主体，强调政府规划、农民参与式建设。
通过对河南省部分城市新型农村社区建设的实践经验的调查，我们认为“新型”农村社区，是一项涉及经济、环境、生态、社会、政治、文化等领域的系统建设模式，突破了过去一些建设模式的思维框框，我们可以作出判断：“新型”社区模式创新的方向正确，将对全国农村社区建设的整体推进起重要的推动作用。当前新型农村社区仍在初期发展阶段，还难以对其进行完整系统的解读，但是可以明确的是，随着农村社区建设实践和研究的不断深入，对“新型”社区的定义和描述也会逐渐深刻、丰富和完善。还需要特别指出的是，由于河南各地自然地理条件、资源禀赋、风俗习惯等不尽相同，以及发展水平等多方面的差距，农村社区建设不可能有统一的适用于所有村庄的模式，也就是说农村社区建设在应然与实然层面上都是多元性的现实，同时要注意对特色村、特色建筑、特色“风水”、特色文化、特色习俗等要加强保护。
二、推进新型农村社区建设的意义与目标
河南省作为农业大省，农业人口比重大、“三农问题”较为突出，这意味着推进城乡一体化、统筹城乡发展的难度较大。随着经济社会的发展变化，农村社会建设相对滞后、公共服务资源匮乏的问题凸显；农民在解决温饱、基本实现小康之后，对居住条件和生产生活环境也提出新的更高的要求。2010年省委、省政府提出要以城镇化带动“三化”协调发展作为建设中原经济区、加快中原崛起和河南振兴的关键性、全局性战略举措。在城镇化建设中以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平”，“逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化等，新型农村社区建设，就是要不断满足农村居民的这些要求，逐步打破城乡二元结构，让他们共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果。
（一）建设新型农村社区是推动河南城乡统筹发展的有效路径
开展新型农村社区建设，一是通过生活空间集中，政府可以更加有效的转移各种用于村庄公共事业发展的资金，保证资金在人口集聚区中发挥更大作用，这样不仅化解了资金投入时存在的风险，而且能够节约建设成本；二是可以为整合城乡资源搭建平台，为创新基层社会管理和服务提供机会，为居民群众积极参与社会管理和反应诉求开辟渠道。可以促进基础设施向社区延伸，公共服务向社区覆盖，现代文明向社区辐射，发挥城镇对农村的辐射、带动作用，让广大人民群众共享改革开放和现代化成果，进一步加快城乡一体化建设。三是新型农村社区建设通过各种资源的输入，提高广大居民生活质量和文明程度。通过有效地推行社区服务和社区文化、体育娱乐活动，增强社区的服务功能，通过完善各种社会保障制度，使广大居民老有所养、残有所助、孤有所抚、病有所医、困有所帮，提高人民群众的生活质量，真正的实现城乡统筹发展的目标。
（二）开展新型农村社区建设是推进基层民主政治建设的重要方式 可以完善社区功能，一方面可以更多地吸收农村分散的资源和人才，发挥农村精英在村庄治理中的积极作用，推动村庄民主建设，更好的服务于促进农村社区的发展；另一方面加强城乡社区建设，是完善居民自治、扩大基层民主的有效载体。开展城乡社区建设，可以健全城乡基层治理机制，增强社区组织的服务功能，提升社区组织的管理水平，为扩大基层民主、完善居民自治找到新的突破口。农村社区建设搞得越好，就越有利于新农村建设，农民群众受益就越多，和谐社会的目标就越容易实现。
（三）推进新型农村社区建设是实现“三化协调”发展的切入点
新型农村社区建设是推进城乡一体化的切入点，是统筹城乡发展的结合点。在省委八届十一次全会上，卢展工指出：中原经济区要走的是一条不以牺牲农业和粮食为代价的工业化、城镇化、农业现代化协调发展之路。强调做好“三农”工作、推进新农村建设，不能就农村而农村，必须认真研究解决“三化”协调发展的问题。新型农村社区建设就是在不能快速把农民完全推向城市的条件下，通过新型农村社区建设这种就地集聚发展的方式来带动农村的发展。人口的集中后在政府的支持下可以通过各种项目带动工业的发展，为农民提供稳定而由保障的工作，同时又可以推动第三产业的发展，形成良性互动的链条，最终实现三化协条发展的目标。
三、新型农村社区的功能规划问题
通过对河南省新型农村社区建设的调研发现，改建后的社区有的进行了“村改居”，有的社区仍然是以村委会为基本的建制单位，更为突显社区的服务性，但是在具体的操作环节存在很多问题。如农民的流动性强，生产合作能力略显不足，土地分散经营的现象仍然普遍存在，由于社区人员增多，基层组织虽强化了服务能力，但是在村庄资源整合的方面存在问题。由此，我们认为新型农村社区不仅是一种“合村并居”的简单行为，也不仅是被动的为城市化过渡的中间环节，而应是以农民的主体感建设为基础的高福利的规划型社区。
（一）社区成员的集体化合作得以实现
新型农村社区是一个比较大的集体组织，社区内的农民可以按照市场需求结成一种“契约”，比如以合作社的形式或协会的形式维护集体的利益。社区内的生产要素和社区外的生产要素也可以形成一种互动联合。农业的规模化经营以及社区成员的集体化合作也不同于计划经济时代国家行政干预下的人民公社集体化，完全是由于自身利益的需要和自愿的联合。[1]这种结合具有一种不固定和不稳定的特征，如何处理好社员之间的权、责、利问题，克服合作过程中的“搭便车”问题至关重要。由此，新型农村社区建设一定要注重村庄文化社会基础的建设，比如说成老年人协会等，让老年人重新树立社区中的地位，让村庄舆论可以发挥重要作用，抵制搭便车的行为发生。
（二）社区资源的整合与农民的增收充分实现 自分田到户后村庄的去集体化现象明显，尤其是取消农业税后，农民得合作生产的意识基本不复存在，例如在水利设施建设上，由于缺少约束农民搭便车行为的机制，大型水利基本荒废，取而代之的是农民个体的打井行为，农民不惜投入上万元打井也不愿意低成本的合作用水[2]。土地的细碎化也使农业生产的便利度降低，甚至出现土地抛荒现象。城乡之间经济发展速度的导致农村的落后和农民的贫困农村较为明显，而农民的分散使得农村发展更为缓慢，随着市场经济的进入，个体农民在市场体系中无力与其他阶层进行公平竞争，随时有被市场击垮得风险。新型农村社区需要通过整合村庄的分散资源，突破以往农村社会建设滞后的瓶颈，不断改善社区内的经济、社会、文化、教育、福利等状况，逐步实现人口、资源和各种生产要素在社区内部的重新合理配置，促进农村社区的可持续发展和全面进步。
（三）基层治理与公共服务能力得以完善的实现
取消农业税后，由于缺少了发展公共事业的资金，村级组织的治理能力弱化，如一事一议等向农民收钱的政策很难展开，村干部基本没有统筹能力。在很多村庄内我们看到的是干部与村民关系的日益松弛，公共品供给的缺失日益严重，农民生产与生活的便利度降低。在这种社区环境中，出现的是土地的抛荒、村干部的离村化现象[3]。我们必须从建设新型社会生活共同体的角度规划农村社区的规模和布局，科学划定社区的边界。首先，农村社区的规划及布局要根据农村社会的组织与治理的需要来确定。必须考虑农村社区的设置是否有助于对乡村社会的有序和有效管理，是否有助于将农民群众有效的组织起来，是否有利于农民群众参与社区事务的管理；其次，农村社区的规划及布局要根据农民群众的公共需求来确定。主要是看农村社区的设置是否有助于向农民群众提供公共服务，是否能满足农民群众的公共需求，是否有助于公共服务供给的公平与效率；最后，农村社区的规划及布局也要根据农民群众的历史传统、风俗习惯、利益关系及社会认同来确定，能否得到农民群众的支持和认可。因此，强调按“地域相近、习俗相似、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则”，以及“要按照便于管理、有利于公共服务资源整合利用”等原则来设置农村社区，是必要的和合理的。
（四）文化事业与和谐乡村建设成为村民的自觉认知
顺应市场经济体制的发展而产生的新型农村社区必然不同于以往旧式社区的封闭和保守。社区由原来的人情社会逐步向规则社会转化。人们那种乡土意识和观念也会逐渐淡化。所以，新型社区的文化已非原来的乡土文化，而是趋近于一种“市民社会”的文化。文化作为维系社会成员的精神纽带成为社区建设的核心，在社区建设中必须实现文化模式的转型，实现社区文化的重建。农村社区建设的最终目标是塑造现代生活共同体，而现代生活共同体更体现出民主的精神。因此，在社区建设中要努力培育现代民主文化，终通过力量强大的民主文化机制形成具有凝聚力的社区共同体。各种公共活动与公共仪式对民主文化的培育具有重要的作用，要不断发掘公共活动和公共仪式的价值，通过经常性地组织广大农民参与公共活动和公共仪式，在参与及相互交往中培育广大农民的民主文化价值，形成对社区的认同和归属[4]。新社区的建设，包括迁村并点、区划调整等都不可避免产生文化的碰撞和冲突。社区建设的任务就是要努力寻找各种途径和方法，建立一种新的文化格局，达到文化的融合，促进社区文明的发展，并逐步形成具有鲜明特色的社区文化。在此基础上，通过组织形式多样的活动重建新型的社区人际关系，以增强社区成员的认同感与凝聚力。
四、河南省新型农村社区的具体政策设计
新型农村社区建设一方面应当特别重视农村人力资本投入，通过不同层次的参与、培训、交流、磋商等方式，培养农民勤勉、自助和合作的精神，在提高农民个人素质的基础上加强社区能力建设。另一方面要从政策上鼓励并支持农村社区自治的探索和创新，强化农民自我发展、自我管理、自我服务的功能，特别是要支持各种类型的农村社区组织发展，以此为基础重构运行效率更高、管理成本更低的新的农村社区管理体制，为新农村建设奠定更坚实的制度基础。
（一）通过基层党委的领导实现社区组织的重构 坚持建立党委政府统一领导，发改、民政等主管部门总体指导，相关部门积极配合，村民理事会主办，社会力量支持，群众广泛参与的运行机制是农村社区建设的根本保障。把农村中的“五老”协会、计生协会、产业协会以及乡镇敬老院、社区卫生医疗所、幼儿园、个体商店等组织和单位中有文化、有专长、有能力人员，纳入村民理事会和社区志愿者队伍，形成了社区建设的骨干力量。同时，积极开展多种行之有效的活动，促进农村社区建设。通过组建社区互动救助站，开展扶贫济困、帮扶结对服务，志愿者助残等服务活动。通过创办社区活动中心、文化长廊、图书室，活跃农村文化生活，营造积极健康的文化氛围。在完善和强化基层党组织建设,充分发挥社区党组织在社区建设中的领导核心和政治导向作用的同时，要大力加强社区居民委员会建设，社区居民委员会是一个自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织，必须按照法律规范充分的发挥其在政府和居民之间联系的纽带作用。
（二）推动社区文化的融合，增强社区成员的认同感
首先，坚持三级联动，搭建农村文化建设的组织载体。加快县、乡基层政府公益性文化事业单位的改革，转换机制，增强活力，提高公共服务水平；鼓励社会资本在政策范围内，以各种形式兴办文化实体，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局，要通过民办公助、政策扶持，鼓励农民自办文化，开展各种面向农村、面向农民的文化经营活动，使农民群众成为农村文化建设的主体。实现政府、市场和社会三级联动的文化组织建设；其次，发展农村文化事业，构建新农村文化建设的内容体系。借助“工业反哺农业，城市支持农村”的契机，在做好农村义务教育的基础上大力发展职业教育、成人教育、继续教育，使农村的人力资源实现可持续发展；在农村大力开展以社会主义民主和法制为中心的宣传教育，培养农民的政治与民主意识、培养具有时代气息和现代民主精神的文化环境，农村政治发展才能获得健康心理的社会依托和长久的文化支持。新农村建设中一方面要培育先进的农村文化，另一方面也要大力弘扬传统文化，对一些农村的仪式、风俗、习惯、信仰给予尊重和扶持，让传统优秀文化成为新农村建设的文化基础并发挥新的贡献和作用。
（三）调动农民积极性，充分发挥农民的主体作用
第一，坚持赋权于社区和还权于农民的基本理念。尽管地方政府需要在调整利益、改革体制等方面发挥关键性作用，但从根本上看，新农村建设是建设农民自己的家园，因此必须以农民为本，以农村社区为基本单元，充分尊重农民意愿，满足农民的现实需要。应当构建农民自主参与的内在机制，让农民有充分的话语权。赋权的核心是为农村社区成员提供最基本的参与和决策权力，特别是提高农民对新农村建设的规划、实施、管理等全过程的自主参与度。
第二，运用参与式方法制定社区发展规划。社区发展规划作为新农村建设的重要环节，应该坚持运用自下而上、上下结合的参与式方法。在对社区资源评估的基础上，由农民、项目人员和外部专家共同参与讨论并提出社区发展项目的过程。它强调最大限度地动员和组织当地社区农民参与规划活动的全过程，包括重新认识他们的居住环境和资源禀赋，识别制约社区发展的因素，寻找发展机遇，以及充分参与项目的规划设计和决策。
（四）以社区为单元推进公共服务的均等化
城乡之间基本公共服务水平的严重失衡不仅造成了城乡居民权利的不对等，而且严重制约了农村基层社区组织向农民提供公共服务的能力。而以社区为单位配置政府公共服务，是实现城乡基本公共服务均等化的重要载体和抓手。一是要制定市县两级财政对农村社会事业投入的具体政策，将新型农村社区的建设经费和农村社会事业发展经费纳入两级财政预算，确保市县两级财政对农村社会事业投入的增长速度不低于财政经常性支出的增长速度。二是要制定和完善支持新型农村社会区发展的相关优惠政策，如对社区中心建设用地的审批及有关规费减免的政策，对经营社区服务项目在税费方面优惠或减免的政策，对参与教育、卫生等社会事业建设的单位和个人给予准入审批方面政策许可。同时，省市有关部门当前急需改进扶持方式。“分散投资形不成拳头”，这是我们过去在发展农村社会事业中遇到的困境，建设新型农村社区体系，公共资源分配上要改零散为集中，以社区为单位进行重点扶持。同时要改单项为综合，针对新型农村社区应具有的功能，统筹项目规划，做到教育、卫生、培训、养老、人居环境、文化娱乐等各类事业全面发展。
（五）转变土地经营权的流转方式，培植支撑现代农村社区的经济基础 新型农村社区仍然不能避免的是大多数农村仍保留有包括集体土地及集体资产在内的集体资源，集中建社区后必然会涉及到这类集体资源的处置问题。首先，要转变农村土地的流转方式。现行土地制度在土地使用权流转方面并没有建立起有效的机制，固化了农民与土地的关系，限制了农村劳动力的迁移，降低了生产要素优化组合的成效。因此，必须通过立法尽快实现土地使用权的合理流转和有效配置。另一方面，对有集体资源的农村可对集体经济实行股份合作制改造，将集体土地、企业、财产折合成股，一部分作为集体股，把其中的股权收益作为社区自治正常运转和社区公益、福利等事业发展的资金；另一部分作为个人股，实行按股分红。农村股份合作制运用股权制的产权制度原则一方面有效地保护了农村居民的利益，使他们可以放心迁居城镇和“农转非”；另一方面实现了社区合作经济组织对于农民入股承包经营土地的统一规划、统一开发、统一管理，有利于推进农业的适度规模经营和农业产业结构调整。我们更要大力发展农协等组织，发挥好社会资本的作用，提升农民发展经济和社会事业的能力，增强农村发展后劲。
五、小结
河南省是农业大省，大多数农村在二元体制的历史影响下，大部分的农村社区都处在相对的贫困落后状态，经济欠发达、村民收入水平低、生活服务设施落后、社会保障匮乏是真实的社区状态，若完全依靠政府财政投入来解决问题不现实也不合理，唯有大力发展农村经济，挖掘农村内在的发展潜力，才能为农村社会去可持续发展提供可靠保障。而开发农村的内在能力，就需要重新规划农村的发展方向，整合相对混乱的社会结构，新型农村建设是正确的选择。新型农村社区建设在可持续发展的理念基础上，突出政府的引导、服务功能，根据社会、农民实际，解决现实问题，充分体现以农民为核心，以促进农村地区发展为目的，以农民利益为出发点的基本指导思想，并最终建设出富于地域、乡土、文化特色的配套完善、设施齐全、管理先进的可持续发展的新型农村社区。
（作者单位：郑州市社会科学院文化所）
参考文献：
[1]毕文潇：新型农村社区建设初探 [EB/OL].中思网，http://economy.sinoth.com/Doc/article/2009/1/10/server/1000032084.htm。
[2]刘涛、王思又：《一事一议与农田水利建设》[J].水利发展研究，2010（9）：45。[3]刘燕舞：村干部离村现象值得警》[J].半月谈，2010（10）：35。
[4]李增元：农村社区建设：治理转型与共同体建设 [J].东南学术，2010(3):31。
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