论乡镇自治气候下的政权建设_乡镇环境保护建设规划

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论乡镇政权建设

[内容摘要]：乡镇政权是我国人民民主专政国家政权的基础，是国家联系人民群众的桥梁和纽带。依据现代民主政治理论，人民是国家权力的所有者，从法理上讲，政府与人民之间是一种代理与被代理的关系。我国宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。基于这一点，西方政治社会学“国家——社会”二元对立的认识范式并不适合我国国情。在我国，乡镇政权作为农村经济基础的上层建筑，其建设的实质是适应农村生产力的发展和农村社会的深刻变革，不断改革制约其活力的支配性政府间体制，还权于民，分权于基层，将上下级政府间支配与被支配的关系，改造成上下之间的合作伙伴关系，通过机构改革和制度创新，在党的统一领导下，依法实行乡镇自治，把乡镇政权建设成为有活力、有权威、有效能的法治型、服务型基层政权自治组织，以更好地回应社会和农民的需要。

关键词：乡镇政权 建设 乡镇改革 乡镇自治

党的十六届五中全会正式作出了建设社会主义新农村的决定，乡镇政权建设作为理顺国家、集体、农民三者关系的核心力量，又一次成为人们关注的焦点，乡镇机构改革又一次现实地摆在了人们面前，尽管不少人从不同角度对乡镇政权建设和机构改革作了论述，但仁者见仁，智者见智，并未形成一套成熟的理论。改革开放以来，党和国家为加强乡镇政权建设采取了多种措施，乡镇机构几经改革，但也是未能从根本上解决问题。如何通过乡镇改革，加强乡镇政权建设，以充分发挥其在新农村建设中的职能作用，本文将从困扰我国乡镇的现实问题出发，从政府间体制入手予以分析，找出它们体制上的原因，然后对乡镇组织的历史发展轨迹予以梳理，探求乡镇政权的发展规律，本着实事求是的精神，最后探讨乡镇所处层级的独特属性。在此基础上提出乡镇政权建设的建议。

一、困扰乡镇政权的根本性问题

目前制约乡镇政权职能发挥作用的问题很多，可以说在某种程度上乡镇已成为农村一切矛盾的焦点，十一届三中全会以来，中央为切实发挥乡镇政权在经济及社会发展中的作用，对乡镇机构进行多轮改革，尽管取得了一定的成效，但是并没有从根本上解决问题，造成乡镇困局的原因错综复杂，既有现行体制上的原因，也有深厚的历史根源。

（一）权小责大问题

现代管理学告诉我们，权责利是孪生兄弟，责权利相称是管理的一个基本原则。在我国，乡镇是人民民主专政国家政权的基础，在组织结构上处于官僚制组织的最低层，从权力上讲，当然它是各级政权中权力最小的一级政权，但是乡镇作为国家联系人民群众的桥梁和纽带，它是党和国家各项政策在农村工作的落脚点，尽管职权小，但是落后的农村面貌，繁重的发展任务决定它们的职责并不小，我国的政权是属于人民的，面对农民日益增长的物质文化需要，乡镇政权只有满足的义务，没有推卸的权利。从县乡之间的关系上讲，目前县乡之间的“条块分割”问题，进一步加剧了权与责之间的脱节，所谓“条块分割”问题，实际上是乡镇政府与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的管理关系不顺的问题。尽管在不同的时期，设在乡镇的站所名称、形式、数量不尽相同，但基本上都是这样的：凡有利可图的站所，一般都是由县直部门直接管理或者以其为主导，乡镇政府辅助管理，而一些无利可图的站所则被视为“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养，例如：财政、土管、税务、公安、司法、水电、信用社、交通等站所基本上由“条条”管理；文化、广播、卫生院、中小学、农技站、林技站等事业单位基本上下放给乡镇政府管理，如此以来，那些设在乡镇由上级主管部门直接管理的站所势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部门权能，与乡镇争夺资源，使乡镇政府在权、责、利三个方面都不能成为一级功能健全的统一的政权组织。西方谚语：“有责无权活地狱”，我国现在乡镇政府可以说正处于这样一种尴尬的境地。以致乡镇政府无法有效的领导和管理本辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业。

（二）职能定位模糊问题

乡镇政权职能问题，实际上是乡镇政权组织“干什么，怎么干”的问题，乡镇机构改革成效不明显：精减—— 膨胀——再精减——再膨胀，在一定程度上与这个问题界定不清有很大关系。作为国家政权具有政治职能和社会职能，但具体到乡镇应当“干什么，怎么干”，在目前其职能定位相当模糊，中央将政府职能定位为：“经济调节，市场监管、社会管理，公共服务”。可这只能是契合于国家政权的宏观层面，但具体适用到乡镇上，给人一种大而空的难以操作之感，乡镇政权无论其所拥有的权限，还是管理的场域都与上层政府有着很大的差别，表现为具体性、地域性、差异性。“上面千根线，下面一根针”，作为拥有共公权力的乡镇政权组织，理所当然只能提供非竞争性和非排它性的公共物品和公共服务，但是在基层，公私之间界限难以区分，受计划体制全能普化型文化的影响，在许多人的观念中，政府是全能的，干部是通才，应当无所不能，无所不在，无所不管，然而现代社会纷繁复杂，全能政府远远不能适应现代社会瞬息万变的发展需要。事实上，政府不可能是全能的，干部也不可能是通才。在市场经济条件下，政府只能有所为、有所不为，只能弥补市场调节的失灵，公务人员只能是专门家，不能当万精油。凡是市场起作用的领域，政府一般不应干预，公共领域才是政府的舞台，提供公共物品和公共服务是政府及公务人员的本职工作，也是弥补市场经济体制和机制内在缺陷的需要。“怎么干”在官僚制组织中，人们习惯于发号施令的行政手段，随着我国市场经济体制的建立和完善，这一方式已越来越不适应经济和社会发展的需要，市场经济体制要求政府主要运用法律的、经济的、行政的等多种手段进行管理，只能依法行政，更为重要的是行政指令式的管理，面临着来自村民自治以及日益发展的社会中介组织的挑战，昔日乡村之间的行政隶属关系，因村民组织法的出台，而不再具有合法性，村委会组织法明文规定，乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项”。在村民自治制度中，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这样一来，单从制度结构而言，乡镇政权成为了国家政权在乡村的行政末梢，由于乡政的权力来源、结构、管理体制和管理手段，并未随着村民自治的推行、农村社会的变迁而进行适应性改革，硬性行政手段大行其道，使得乡政与村治之间处于一种体制性紧张乃至冲突状态，尤其是村级民主选举，内在地发了乡村人民的民主意识和民主诉求，他们基于自身利益的考量，要求改变现行乡政传统的权力来源方式，开放乡镇政治，实行民主直选，拓宽政治参与渠道，以满足他们多样化的政治、经济和文化需要。

（三）有事无财问题

经济基础决定上层建筑，没有财力什么事也办不成。农村税费改革减轻了农民负担，但直接导致了乡镇政府的财政危机，而本来就债台高筑的基层政府，在偿还债务上失去了依托，税改前，农业税是乡镇的主要经济来源，如今一旦取消，使乡镇政府陷入了困顿境地，据资料介绍：乡镇政权组织负债是全国性的公认的普遍问题，目前，我国县乡两级财政收入只占全国财政收入的21%，而县乡财政供养人员却占全国财政供养人口的71%，乡级财力严重削弱，但辖区内公共物品绝大部分由乡镇政府承担和提供，乡镇政府在没有或很少有转移支付的情况下，完全依靠自身的财力，实施管理和服务是根本不可能的，偿还债务更无从谈起，公信力因此而严重缺失，生存危机因此而起，近年来要求撤消乡镇政权的呼声，正是这一危机的反映，但是乡镇政权作为新农村建设的组织者和农村社会的稳定力量是万万撤销不得的。而行政管理是需要成本的，这是一个常识。虽然我国自上而下实行财政体制的分税制改革，但是各级政府并未同步的进行相应的分权改革，上下级政府间的权力关系仍然是一种绝对的支配关系，上级政府可以凭借下级无法干预的权力，不但可以制定有利于自己的分税规则，平调下级政府的资源，而且还可以将一些事务和原本由上级生产的公共物品分配给下级政府，以至形成这样一种状况：财税资源自下而上逐级向上集中；各种任务指标却自上而下地分解到乡镇，有事无财的尴尬，使乡镇政权组织苦不堪言。

二、乡镇政权组织的历史发展和所处层级独特属性

（一）乡镇组织发展的历史逻辑。历史是按照自身的规律发展着，我们不能割断历史。法国著名政治学家托克维尔指出：“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的唯一联合体。”据史料记载，我国乡制始建于西周，但自秦汉以降直至清末，“皇权止于县政”，流行2000余年形成贯例，但自近代始，国家政权开始下沉至乡村社会，然而自上而下在乡镇正式设立国家政权是在1949年建国以后，从此，乡镇成了官僚制国家政权的最末梢，传统的中国乡镇组织曾扮演的官民两重角色变成了一种角色，官僚习气、人浮于事、效率低下由此而生，乡镇组织的历史发展脉络因此被打断。中国在整个二十世纪的“现代国家政权建设”中出现了四种新型的乡镇管理模式，即：晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”；中国共产党建设的议行合议制乡镇基层政权；政社合一的人民公社体制和乡政自治二元治理模式。但是，这一时期传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透到穷乡僻壤的庞大国家机器和现代化工业体系，从而形成国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计，经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面，广大农民不堪重负，正如马克思所说“权力永远不能超出社会的经济结构，以及由经济结构所制约的社会的发展”，在社会主义初级阶段，随着社会生产力的发展，生产关系的调整，乡镇行政管理体制作为农村经济基础的上层建筑，变动频繁且反复无常也就在情理之中。事实上，“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程，而是一个国家与地方社会相互作用的过程，其结果通常为长期的社会演变过程所预先设定”。按照西方学者杜赞奇的观点，成功的现代国家政权建设应当包括两个方面的含义，即：“政府权力对社会经济生活各方面的干预和控制逐渐加强，在现代化的民族国家内公民的权利和义务也在逐步扩大”。客观地讲，在中国，在历史上，乡镇组织始终在“官”、“民”两个极端构成的谱系之间变换，无论在何种皇权制度下，乡镇组织都具有亦官亦民的性质，一方面它是国家在乡镇辖区的代言人，另一方面它又是乡镇地方利益的当然代表。总之，在传统社会“地方精英既是国家权力的向心力量，又是国家权力的离心力量，而国家权力既是地方精英的支持者，也是地方精英的抑制者，地方精英既是地方社会的保护者，也是地方社会的掠夺者，而地方社会既是地方精英的权力基础，也是地方精英的权力制约”。我们在设立乡镇政权时应当尊重乡镇组织的历史发展规律，有效设计让乡镇政权组织扮演好正式组织与非正式组织互动，国家组织与社会组织结合，代理人、政治人、社会人、经济人多重角色兼容的制度，以便使之在新农村建设和和谐社会构建中切实发挥更为有效的作用。

（二）乡镇政权所处层级的独特属性。世界上万事万物的产生和发展必须与其所处环境相契合，乡镇政权的设立也是如此。在我国，乡镇政权是人民民主专政国家政权的基础，是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带，处于国家和社会的居间位臵，这种居间位臵学者黄宗智将其命名为“第三领域”。他认为“第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的特殊领域，在这个领域中，单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵，我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但都不会造成这一领域会消融到国家里或社会里的错觉，我们将其看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”。

1、独特的游戏规则。乡镇政权是我国最低层级的政权，但是它存在于乡村社会，而乡村社会是“熟人社会”。在这里，有着不成文的乡规和习俗，这些乡规民约风俗习惯是千百年来的约定俗成，是乡村农民的行为规范。如果说乡级以上政权组织其行为规范主要是国家的法律法规和政策，乡镇以下村民社会其行为规范以约定俗成的风俗习惯为主，那么，乡镇基层政权组织在执行上级国家政策和法令的同时，必须尊重农村的风俗习惯和乡规民约，必须与乡村社会的具体实际相结合，做到“入乡随俗”，否则，它将面临生存危机。

2、面对面的治理形式。乡镇政权具有直接民主性，直接面对乡民而治，其权力机关由直接选举产生，乡镇政权对本行政区域内的各项工作进行直接管理，不需要任何中间环节，直接接触群众，直接联系人民，接受人民的直接监督。这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的官僚作风和冷峻的政治面孔，必须保持较高的亲民性，换而言之，乡镇政府的权威必须建构在国家和乡村社会双重的合法性认同的基础上，如果它只得到国家的合法性，而得不到乡村社会的认可，那么，它就难以在乡村社会立足，并达到国家对乡村社会治理的目的，只有它融入到乡村社会，才会实现国家在乡村社会的善治。

3、人员构成的独特性。尽管乡镇政权是一级国家机构，但是它的组成人员主要来自乡村社会，在实行公务员制度之前，乡村干部队伍基本上是由乡村社会供给的，在实行公务员制度之后，进入乡镇公务员队伍的毕业生、退伍安臵军人，基本上出身农村，他们的父母亲人都是农民，无论在天然的感情上，还是在实际的日常交往中，他们都与农民结成了纷繁复杂的亲密关系，这就决定了他们在执行国家政策法令时往往会考虑农民以及自身的切身利益。

4、经济基础的独特性。如果说县级以上国家政权是以国有经济为基础的上层建筑，那么，乡镇政权则是以农村集体经济为基础的上层建筑，从经济上讲，这些集体与国家单位不同，在理论上讲，属集体所有而非家国所有，从政治上看，这些集体被认为是非官僚国家的组成部分，又非民间的组成部分，而是介于两者之间的事物，而与这种经济基础相适应的乡镇财政体制，其本质是由乡镇社区直接供养乡级政权机关工作人员。乡镇政权所处层级独特属性，决定了它不同于其上的政权组织，也与乡村社会具有明显的差别，也就是说，它必须扮演好国家代言人和乡镇地方利益的代表双重角色。

总而言之，乡镇政权的设立不能脱离乡村社会的实际，乡镇政权所处层级的独特特性决定我们在设计乡镇政权组织时不能生般硬套上级的模式，而应当在国家与乡村社会互动的基础上依据乡镇自身的属性，设计出具有乡镇特色的治理模式。

三、实行乡镇自治：乡镇政权建设的最佳选项基于对乡镇政权组织目前面临问题的深入分析，乡镇组织历史发展逻辑的梳理和乡镇政权所处层级独特属性的揭示，依据世界民主发展的大趋势和我国目前乡镇农村社会的现实，笔者认为：实行乡镇自治是我国乡镇政权建设的必然选择和乡镇改革的最佳选项。

（一）实行乡镇自治是社会主义民主的有效实现形式。有人认为：加强乡镇政权建设就是推进“国家化”，实行乡镇自治就是“去国家化”。把国家与社会看作是“你进我退，此强比弱”的零和博弈的关系。这种说法归根结底是没有摆脱西方“国家——社会”二元对立的认识范式，忽视我国已是社会主义国家，而人民当家作主是社会主义的应有之义。所谓乡镇自治是指开放乡镇组织领导人的竞争性选举，重新配臵乡镇的权力，建立和扩大乡镇公共组织与乡村社会的多元的民主合作机制，扩展乡村人民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、管理、监督等诸层面和各种事务中，是国家与乡村社会在乡村治理中达到全面积极有效的合作。众所周知，我国现行的乡镇政权组织体系同党和国家的政权组织一样，是无产阶级革命的产物，是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。而国家作为人类社会的历史现象，它有自身产生、发展和消亡的客观规律。马克思主义认为：国家是阶级出现以后，阶级矛盾不可调和的产物，当社会生产力发展到一定阶段，公民的民主素质达到一定程度，随着阶级的消亡，国家也必将随之消亡。由此可见，还权于民，分权于基层是世界民主发展的必然趋势。按照马克思的观点，“国家与社会”决不是二元对立的，而是互相影响、互相作用、互相渗透的互动合作过程。在我国，在现阶段，加强乡镇政权建设实质就是发扬乡镇民主，发展乡镇自由，而实行乡镇自治是建设社会主义民主的生动实践和有效实现形式。

（二）实行乡镇自治是乡村社会现实治理的客观要求。今天的中国已进入社会主义社会，尽管还处于初级阶段，但是经过近三十年的改革开放，中国乡村社会正发生着深刻的变革，农业生产方式向现代化迈进，农民生活不断改善，农村经济社会欣欣向荣，现代政治学研究中，最重要的是发现新的政治因素的出现和发展，如果这种新的政治因素大量的反复出现，并且其发展趋势不可逆转，那么就是现代化的因素，而这种新的政治因素必然会找到适合于它的生存和发展的制度环境。自我国农村实行责任制，尤其是实行村民自治以来，农村政治经济开始转型，农民的素质显著提高，公民意识、法律意识大大增强，民主自由已成为现实的渴望，随着市场经济体制的建立和完善，乡村政治必然随之变迁，民主发展进程加速。现今农村这些变化正是这样一种新的政治因素并反复出现，它强烈要求实行乡镇自治制度，以求得自身的生存和发展。具体表现其一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达，相应的就必须构建多元的参与式乡村政治，而不是通过自上而下的任命单向构建农村基层政府；其二是要求乡村政治更加开放平等；其三是在社会经济和政治之间建立一种民主合作的关系，而不是政治单方面控制和吸纳社会经济的关系，而以市场为导向的改革，进一步推动和加剧了乡村政治民主化进程。经过二十多年的村民自治的锤炼，时至今日，实行乡镇自治已是顺理成章，可以说是呼之欲出。

（三）建立健全和实施乡镇自治制度的具体对策。实行乡镇自治，必须首先“解构”和“重臵”县、乡之间支配型、压力型体制，变县乡的行政隶属关系为指导和被指导、监督与被监督的关系，按照市场经济体制和加入世贸组织后的新形势，准确定位乡镇政权组织的职能，并以此为依据，实行乡镇机构改革。其次是要加大转移支付力度，确保欠发达乡镇充裕的财力，做到事有其财。三是加强党对乡镇自治的领导，以确保乡镇自治的正确航向。四是将乡镇自治纳入宪法，并制定和完善专门的乡镇自治法，以法律的形式明确乡镇自治的职责权限，以此将乡镇自治纳入法制轨道。五是改变县对乡的人事决定权，实行乡镇领导人由乡镇人民海选产生的制度。六是重新配臵乡镇权力，优化乡镇权力结构，明确乡镇党委、政府、人大和纪检监察各自的职责和权限范围，使它们各司其职各负其责而又协调一致地开展工作。七是加强理论研究，以科学的理论指导乡镇自治。八是真正确立起农民的主体地位，注重农民自由，保障农民权益。九是在大力发展农村经济的基础上，突出农村教育、科学、文化、卫生、体育、保障、救济和公平等社会事业的发展。十是大力发展农村社会中介组织，努力提高农村社会的自治能力，为乡镇自治打下坚实的社会基础。十一是上下结合，加强对乡镇权力的监督，构建以权力制约权力，以权利制约权力的机制和制度。

总之，加强乡镇政权建设就是发扬民主，尊重和保障乡镇权益，通过改革解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治相互交叉，国家政权与农民自治相互渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇事权与财权相互脱节等一系列历史遗留问题，根据我国乡镇历史发展的逻辑和现实农村社会发展的实际，顺应世界民主发展的潮流，按照“搞活”和“管理民主”的要求，从根本上变革乡镇体制，彻底改变乡镇有责无权，有事无财和职能定位模糊的现状，实行乡镇自治，按照法人治理模式科学设计乡镇机构，把乡镇领导唯上是瞻，漠视群众利益改变为眼往下看，心往下沉，想群众所想，急群众所急，真正做农民群众的贴心人、领路人。只有正确引导农民，实行海选，让农民群众决定乡镇领导的升迁去留，才能使乡镇政权组织和公务员以农民群众的呼声为第一信号，认真践行全心全意为人民服务的宗旨，把对上负责和对下负责统一起来，正确处理局部利益和全局利益的关系，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，把乡镇政权建设成为法治型、服务型、自治型农村基层政权组织，以切实发挥其职能作用，更好的回应农村社会和农民群众的需要。

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