陕西省山洪灾害防治实践与对策_山洪灾害防治规划

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陕西省山洪灾害防治实践与对策引言

我国传统的防汛抗洪手段主要是依靠工程措施来进行，投入了大量的人力、物力和财力开展大规模江河治理与防洪工程建设，特别是20世纪90年代经历了1991年淮河、太湖和1998年长江、嫩江、松花江两次流域性大洪水之后，相继展开了新一轮的大江大河治理，防汛抗洪能力明显增强。但近年来发生在中小河流洪水和山丘区溪河山洪灾害逐渐成为防汛抗洪减灾工作突出问题，备受党中央、国务院的高度重视，全国防汛抗洪减灾工作的思路进行了战略性调整，强调在努力提高防汛抗洪工程能力的同时，大力加强防汛抗洪非工程措施的建设，采用现代通信、网络与信息技术，以提高防汛信息监测预警的时效性、准确性和抗洪决策指挥调度的科学性、主动性。2002年以来，根据国家总体部署，陕西省全面开展了山洪灾害防治规划编制和重点区域防御体系建设，尽力在暴雨山洪来临之前采取有效预防和撤离避险措施，为抗御历次暴雨洪水及其山洪、泥石流、滑坡等灾害发挥了重要的支撑和保障作用，有效地减少了山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失。

2基本概况

2.1自然地理概况

之间，地域南北长约880km、东西宽约160～500km，土地总面积20.56万km2，其中山丘区面积16.19万km2，占全省总面积的78.7%。全省设有等10个地级市和杨凌农业高新技术产业示范区，下辖3个县级市、80个县和24个市辖区，有672个乡、907个镇、166个街道办事处，有村委会27461个、社区居委会1608个。2009年末全省常住人口为3772万人。～39°35、北纬31°42～111°15陕西省地处我国内陆腹地、西北地区东部，位于东经105°29

陕西省的地势特点是南北高、中间低，由西向东倾斜，分为陕北黄土高原、关中渭河冲积平原和陕南秦巴山地三个自然区域。以秦岭山脉为界，南北气候差异显著，南部地处亚热带湿润季风气候区，温暖湿润，雨量充沛；北部地处温带干旱半干旱季风气候区，冬冷夏热，四季分明。全省多年平均降水量656.2mm，由南向北递减，差异很大，陕南米仓山地区年降水量可达1600mm以上，陕北长城沿线年降水量只有350mm左右甚至更少。

2.2流域概况

陕西省的河流分属黄河、长江两大流域，黄河流域占63%，长江流域占35%，还有内陆河流占2%。流域面积大于10 000 km2的河流有黄河、渭河、汉江等8条，流域面积在5 000～10 000 km2的河流有7条，3 000～5 000 km2的重要支流有11条，200～3 000 km2的中小河流有257条，10～200 km2的山洪沟有4013条，还有10 km2以下及其无数支毛溪小沟构成千沟万壑，组成了陕西省象植物“叶脉”一样的河流水系网。山洪灾害成因与特点

陕西省由于受特定的地理位置及特殊的自然环境影响，全省暴雨洪水灾害频繁发生，特别是陕南秦巴山区、渭河以南秦岭北麓、渭北黄土塬区、陕北白于山河源区、黄土丘陵沟壑区、黄河沿岸土石山区等6大区域，每年进入汛期后，就成为山洪灾害高发的重灾区。长期以来，山洪灾害一直是困扰陕西省防汛安全的重要问题，每年都不同程度地给不同地区或区域人民的生命财产和生活生产带来非常严重的影响，并阻碍了经济持续发展和社会和谐稳定。

3.1山洪灾害成因

山洪灾害具有自然的和社会的双重属性，它的形成必须具有自然异变的诱因和受到损害的人员、财产、资源作为承受灾害的客体。从陕西省山洪灾害形成的自然条件与社会因素分析，降雨特别是强降雨和地形地质条件是山洪地质灾害形成的直接原因，而不合理的人类活动则加剧了山洪灾害的形成和损失程度。

（1）降雨是诱发山洪地质灾害的直接因素和激发条件。降水量、降水强度和降水历时与山洪灾害的形成关系密切，降水量大，多数情况下意味着雨强高、激发力强，特别是强降水在特定的下垫面条件下迅速汇聚成地表径流引发溪河洪水暴涨，极易激发泥石流、滑坡灾害发生。陕西省洪涝灾害都是由于降水形成，暴雨强度高、范围广、历时短、量级大，而且高强度降水一般集中在1—2天时间甚至几小时、几十分钟内，这是造成山洪、泥石流灾害的主要原因。

（2）地形地质是发生山洪灾害的物质基础和潜在条件。陕南秦巴山区、关中秦岭北麓、渭北黄土塬区、陕北黄土丘陵沟壑区等地山大沟深，沟谷纵横，地势起伏大、坡度陡、谷坡稳定性差，分布着大量软硬相间的岩石和黄土覆盖层等比较松软易受雨水侵蚀，地表风化物和松散堆积物深厚，这是陕西省泥石流、滑坡、崩塌、塌陷等灾害的高发区。这些特定的自然地理环境和地形地质条件决定了山洪地质灾害的发生不可避免。

（3）不合理的人类活动加剧了山洪地质灾害的发生和危害程度。由于山丘区水土资源的制约和不合理的开发建设活动频繁，开山造田取石，辟山填河修路，群众居住房屋选址多在河滩、沟口、岸边或斜坡、山脚、削坡等地段，既破坏了山体稳定，又影响了河道行洪，扰动或改变了原有地表环境与结构，增加了松散固体物质的积累过程，一遇强降雨，导致和加剧了泥石流、滑坡灾害的发生，极易造成人员伤亡和财产损失。

（4）超标准暴雨山洪是造成洪涝灾害的重要因素。陕西省的米仓山及大巴山、秦岭山区及其北麓、丹凤至商南一带和子午岭、黄龙山及窟野河中下游是暴雨高值区，1973年5月27日周至县黑峪口5分钟降雨量59.1mm，1981年6月20日渭南大石槽乡65分钟降雨量273mm，1970年8月5日城固县朱沙沟3.5小时降雨量500mm,均为我国短历时暴雨相对高值区；1977年8月1日晚至2日晨，陕蒙交界毛乌素沙漠发生10小时降水量达到1050mm，为迄今为止我国沙漠地区中最大的暴雨；1998年7月9日晚至次日晨陕西省商洛地区丹凤县双槽乡、商南县清油河乡发生特大暴雨，6～7小时降水量超过1300mm以上，为世界罕见的特大暴雨。这些超标准暴雨都进一步说明陕西省山洪灾害多发、高发、易发的可能性，其量级之大、发生之快、预报之难、险情之急、危害之重、时间与空间集中度之高，大大超出了目前人类防御一般洪涝灾害的能力范围。

3.2山洪灾害特点

山洪灾害是在特定的自然地理环境和特殊的地形地貌条件下遭遇极端天气气候事件导致的自然灾害，具有分布广泛、区域明显，发生频繁、季节性强，易突发、难预测，成灾快、危害大等特点。

（1）分布广泛、区域明显。陕西省山洪灾害的空间分布与降雨量的分布密切相关，形成的灾害有逐渐扩大的趋势，但有着极端不均匀性的分布，有些小范围地域受灾损失占据总损失的大部分，陕南秦巴山区、渭河以南秦岭北麓、渭北黄土塬区、陕北白于山河源区、黄土丘陵沟壑区、黄河沿岸土石山区等是山洪地质灾害的多发区。2010年夏季，在陕南、关中地区的大部分区域先后发生了6次范围广、强度大的暴雨洪水，引发部分中小河流漫溢溃决、中小水库出现险情和发生局部山洪、泥石流、滑坡、崩塌灾害，造成重大人员伤亡和财产损失。

（2）发生频繁、季节性强。1949年以来，陕西省共发生山洪、地质灾害2400余次（处），平均每年达40次（处）。其中溪河洪水灾害1534次，泥石流灾害352次，滑坡灾害514处。进入21世纪以后，先后在2000、2002、2003、2005、2007、2010年频繁发生了较大山洪灾害，给当地人民群众的生命财产安全和生产生活稳定造成了惨重损失。山洪灾害在季节上存在极端不均匀性的展布，每年汛期6～9四个月是山洪灾害多发期，受灾损失占据全年总损失的95%以上，且在同一流域、同一年内有可能发生多次山洪灾害。暴雨在时间跨度上由南向北逐渐缩短，陕南最早发生在3月27日、最迟在11月19日，关中最早在4月5日、最迟在11月7日，陕北最早在4月23日、最迟在10月7日，连续暴雨天数由南向北越来越短。

（3）易突发、难预测。人类对灾害的预测能力还较低，预测手段还较少，对暴雨及其山洪灾害发生的时间、地点、强度的预测准确率还较低。山丘区小流域因流域面积和沟道调蓄能力小，沟道坡降大，流程短，洪水持续时间较短，但水位涨幅大、洪峰流量高。降雨产流迅速，一般只有数小时，激发山洪的暴雨具有突发性，导致山洪灾害的突发性，山洪暴发历时很短，成灾非常迅速。2002年6月9日，汉江支流子午河两河口水文站6分钟水位涨幅达1.46m，12分钟涨幅达2.6m，最大洪峰流量达6510m3/s，接近千年一遇洪水；旬河柴坪水文站流量从550m3/s上涨到5490m3/s（超千年一遇的洪峰）只有18分钟时间。

（4）成灾快、危害大。局部地区突发短历时暴雨极易在山丘区沿河溪沟引发山洪、泥石流灾害造成大量人口伤亡，流域内长时间降水导致土壤水分饱和、河流水位居高不下而引发滑坡、崩塌、堤坝溃决等灾害，瞬间冲毁农田、房屋、堤防、库坝、道路、通讯等设施，侵吞人员、牲畜和财产安全。1949年以来，陕西省平均每年暴雨洪涝灾害直接经济损失达到8.05亿元，约相当于同期财政收入的9％，主要集中在农林牧渔、工业及城镇、水利工程、交通通信设施等方面；全省平均每年有近50%的县（市、区）、8％人口受灾，平均每年有217人死亡、3.6万间房屋倒塌，对人们的社会生活、生产环境以及灾后安置等带来的一系列问题；暴雨洪水还导致水土流失，土地贫瘠，水流中夹带的大量泥沙淤积河湖，河流功能衰减、湖泊萎缩、水库淤积、耕地沙化，后果难以估量。山洪灾害防御实践

随着全球气候变化，极端天气和气候事件的增多、增强的趋势凸现，陕西省受暴雨洪水灾害威胁的程度越来越大，特别是暴雨引发山丘区河流、溪沟洪水及泥石流、滑坡、崩塌等灾害多发，极易造成人员伤亡和财产损失，已经成为威胁群众安全的主要因素，也是防汛工作的重点和难点。近年来，陕西省针对山洪地质灾害易发、多发的区域，加强了对山洪灾害防治的统一规划，坚持在暴雨、山洪及其诱发泥石流、滑坡、崩塌等重点地区建设雨水情监测预警系统，建立健全基层防御责任体系，完善山洪灾害防御预案，开展防灾避险知识宣传培训等一系列防御实践和探索研究工作。

4.1坚持规划先行

按照《全国山洪灾害防治规划》（以下简称《规划》）编制工作统一安排，由陕西省防汛抗旱总指挥部及其办公室协调组织，省水利厅会同省国土资源厅、气象局、建设厅、环保局等部门共同编制了《陕西省山洪灾害防治规划》，并于2008年4月25日得到陕西省人民政府的正式批复实施。《规划》坚持以人为本、保障群众生命安全，坚持人与自然和谐的理念，在全省山洪灾害重点防治区建立以监测、通信、预报、预警等非工程措施为主并与工程措施相结合的综合防灾减灾体系，在山洪灾害一般防治区建立以非工程措施为主的防灾减灾体系，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，避免群死群伤事件发生，使山洪灾害防治能力与山丘区经济社会发展要求相适应。

根据2006年10月国务院批复的《全国山洪灾害防治规划》、2008年4月省政府批复的《陕西省山洪灾害防治规划》，2010年3月省防汛抗旱办公室编制了《陕西省山洪灾害防御建设实施方案》，计划在全省100个县（市、区）、1361个乡（镇）、12529个行政村、13692个自然村，开展以非工程措施为主的山洪灾害防治体系建设，拟新建简易雨量站26174个、简易水位站2654个、自动雨量站1746个、自动水位站754个、视频监视站350个，加上已建雨水情自动监测站网，全省自动雨量水位站控制密度达到34.2km2/站。全部实施完成后，将更加有效地提高基层山洪灾害防御能力，减少人员伤亡和减轻财产损失，尽最大可能避免群死群伤事件发生。

最近，根据国务院《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》和水利部的安排，陕西省组织编制了中小河流治理、中小水库除险加固、山洪地质灾害防治、易灾地区生态环境综合治理等专项规划，计划用3～5年时间，在全省23条重要支流、156条中小河流、327座小型水库、51个水土流失县（区）、23个草原保护县（区）实施防洪、除险工程与生态综合治理；在98个县（市、区）、2357条小流域、13.36万km2山洪灾害防治区内全面推进山洪灾害防治非工程措施建设；在全省75个县（区、市）内的355条山洪沟中选择72条开展以河道疏浚和修建堤防、护岸、排洪沟为主的工程措施进行山洪沟治理试点；在9条泥石流沟、84个滑坡点开展以拦挡、排导、停淤、截排、抗滑、削坡等工程措施为主的地质灾害治理；同时，对于生活在突发性地质灾害高风险区内的31942户、11.1426万人，不宜采用工程措施治理，需进行搬迁，主动避让地质灾害。

4.2加强监测预警

2002年以来，陕西省全面开展了雨量、水位自动监测预警系统建设，采取分级、分部门建设管理，防汛指挥机构整合共享的办法，由各级防汛、水库、水文、气象等部门相继建成了基于北斗卫星、GPRS/SMS、超短波等通信方式为主的雨量、水位自动监测站2000多个，基本覆盖了受山洪灾害威胁的重点乡镇，大范围降水实况信息可及时准确地在省、市、县3级防汛与水文部门得到掌握、监视，并能通过市、县监测预警平台将可能发生的暴雨山洪灾害预报、预警信息发送到基层县、乡、村、组各级防汛责任人和广大群众，并在暴雨山洪来临之前采取切实有效的预防避险和撤离转移等响应措施，这也是目前山洪灾害防御最直接、最有效、最快速的手段之一，为抗御历次暴雨洪水和山洪、泥石流、滑坡等灾害发挥了重要的信息支撑和基础保障作用，最大限度地减少了山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失。

4.3开展试点带动 2005年以来，国家和陕西省先后在镇巴、宁陕、丹凤3县部分流域和宁强、岚皋、商州、吴起4县（区）开展山洪灾害防御试点建设，以监测预报预警系统、县乡村组户五级防御责任、县乡村三级防御预案和防灾避险知识宣传等非工程措施为主的防御体系，在有效预防、提前预警、及时撤离等方面起到了非常明显的效果。但是，由于建设的范围、规模、标准还不能完全覆盖和满足山丘区受山洪灾害威胁地区的实际需求，对暴雨山洪灾害预测预警目前还是一个相对薄弱的环节，特别是对局部暴雨、洪水的准确预报还有一定难度，从而也使防御山洪灾害的难度更大。

目前，在应对和防御山洪、泥石流、滑坡等灾害方面主要是按照“群测群防、以村为战”的防御思路，重点做了四个方面工作。一是组织对山洪泥石流灾害全面普查，摸清可能引发山洪、泥石流、滑坡、崩塌等灾害隐患点位置及威胁情况，及早采取工程与非工程或搬迁措施排除、远离隐患。二是健全完善县、乡、村三级山洪灾害防御预案，明确划定危险区、安全区，设立危险程度和防御措施的标志，加强群众避险防范知识宣传教育。三是加快以村为单元的村级山洪灾害监测预警设施建设。总结山洪灾害防治试点在乡村监测预警方面的明显效果和成功经验，2010年由省财政安排、市县财政配套1000万元，用于秦巴山区受山洪灾害威胁严重的11个县（区）1000行政村的山洪灾害监测预警与防御体系建设，重点解决受威胁乡村山洪灾害防御中存在的“信息靠估、预警靠走、指挥靠吼”问题。四是始终把危险区群众撤离转移作为山洪灾害防御工作最有效、最关键、最紧急措施。2010年在防御6次强降雨过程中，全省各地仅为防御山洪、泥石流、滑坡灾害就提前撤离群众100多万人，转移范围之大，撤离人数之多，预警程度之高，是近年来没有的，最大限度地保证了人员生命安全。

4.4实施整体推进

2010年7月21日，国务院常务会议决定“加快实施山洪灾害防治规划，加强监测预警系统建设，建立基层防御组织体系，提高山洪灾害防御能力”。水利部会同财政部、国土资源部、中国气象局启动实施《全国山洪灾害防治规划》非工程措施建设项目，计划用3年时间，初步建成覆盖全国1836个县级山洪灾害防治区的非工程措施体系，完成县级及以下基层的监测预警系统和群测群防体系。

国家防总已确定陕西省有山洪灾害防治任务的94个县（市、区）列入全国山洪灾害防治非工程措施3年建设计划。2010年先期在全国实施的500个县级山洪灾害防治非工程措施建设中，陕西省有34个县（市、区）列入实施计划。按照国家《山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案编制大纲》、《山洪灾害防治县级监测预警系统建设技术要求》，由陕西省防汛抗旱总指挥部办公室组织协调，省、市、县（市、区）三级水利部门牵头，分别会同财政、国土、气象的等部门完成了各县（市、区）山洪灾害防治非工程措施建设实施方案的编制、审查、汇总，并通过长江水利委员会技术审查和水利部、财政部、国土资源部、中国气象局联合组织的合规性审核。经验体会

总结山洪灾害防治实践工作经验，全面分析山洪灾害防御的工作重点和监测预警、撤离避险、自防联防措施，从山洪灾害“重点在基层、防御靠乡村、预警到人员”的实际出发，严格按照国家确定的建设内容和技术标准，达到排查巡查到位、预报预警及时、责任体系健全、防御预案易行、转移避险有效、响应反馈快速、宣传培训全面、防灾意识提高的目标。其主要做法和体会：一是领导高度重视、部门协调配合是做好山洪灾害防御的前提。省、市、县三级成立由水利、财政、国土、气象、防汛部门组成的领导机构，逐级签订建设目标责任书，层层落实分管领导与工作人员职责。二是协调保障有力、资金足额到位是开展山洪灾害防治建设的基础。在中央投资补助的基础上，省级财政足额配套，市、县财政自筹资金，严格执行财务与资金管理制度。三是统一技术标准、集中配置设备是建设山洪灾害监测预警系统的重点。按照国家制定的《大纲》和《技术要求》，统一监测预警设施设备采购技术指标与软件平台研发标准，细化和明确了实施方案的每个项目，开展基于DEM数字高程模型和流域水文模拟的山洪预报研究。四是突出乡村防御、实现群策群防是有效避免山洪灾害损失的关键。认真编制完善县、乡、村三级防御预案，广泛开展宣传培训，合理划定危险与安全区域，科学设定临界雨量和临界流量预警指标，在建立健全县、乡、村、组、户五级责任体系的同时，重点强化了乡村监测预警与防御体系建设。五是资源整合共享、部门各负其责是形成山洪灾害防御合力的保障。在县级防汛部门整合了水文、气象、水库、国土等部门已建的雨情、水情和滑坡监测站点信息，促进了信息资源的实时共享。结语

随着气候变化影响形势严峻，暴雨洪水灾害日趋严重，经济社会的快速发展对防汛抗洪减灾需求的更加提高，再加上人口、资源、环境等发展中遇到的新问题，山洪灾害防御已成为防汛抗洪减灾工作的重点和难点，如何减轻山洪灾害带来的巨大危害和损失，依然是全省各级党委、政府和水利、防汛等部门精心研究与努力解决的重大问题，需要继续高度重视，加强探索研究，加大投入力度，加快防治建设，落实防御措施，为山丘区人民群众的生活生产创造一个安全、稳定、和谐的环境。