.6.17城投公司的市场化之路_城投公司市场化
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城市建设投融资的市场化之路
——城投公司的发展历程回顾 城市的出现，是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式。自改革开放以来，我国城市化进程不断加快，城市基础设施投资迅速增长，其规模占全国固定资产总投资的比例呈逐步放大趋势，在一定程度上推动了城市开发水平的快速提高，使城市基础设施的长期滞后局面得到了较大改善。而作为城市建设投融资最重要的平台，城投公司在中国城市化进程和经济社会发展变革中的作用体现得越来越明显，通过对城投公司发展的轨迹分析，可以让我们在一个更微观更独特的视角来理解具有中国特色的社会主义市场经济是如何一次次完成制度突破来实现飞速发展的。
1991—1998：城市建设投融资的公司化探索
计划经济体制及改革开放初期，我国城市基础设施建设主要由中央政府统筹实施，从决策到实施带有明显的“计划主义”色彩，资金来源也相当单一，全部由中央政府统筹安排、调度，地方政府在资金获取和项目审批方面受到极大的限制。20世纪90年代初，中央开始逐步推进投资体制改革和城市化进程，一方面明确划分了政府的投资范围，另一方面有效地实现了投资决策权的分散，从而使得地方政府在进行城市建设投资方面的事权和决策权逐步增加并明晰化。一些大型城市依据中央进行投资体制改革的要求开始通过设立平台公司来实现城市建设投资项目运作的探索。1991年，上海城投率先成立，随后，重庆、广州相继成立自己的城投公司。1994年，国家正式实
行“分税制”改革，建立了社会主义市场经济发展要求的新型财税制度，这一改革使地方政府收支边界清晰化，各地区成为相对独立的“区域经济体”。为了推动区域经济发展和城市化进程，作为责任主体的地方政府在开发和供应城市基础设置等地方性公共产品方面具备天然的积极性。由于公共产品在投资回报方面的特性，地方政府自然而然地产生了相应的负债需求，这一需求在财政预算体制及相关法律法规的多重约束下为城投公司的初步兴起提供了直接动力。同年3月17日，国家开发银行成立，以国家信用为基础，通过市场化运作把有限的金融资源分配到符合国家产业政策的基础建设项目中，在支持项目发展同时积极推动制度建设和市场建设，从而达到政府的发展目标，这一开发性金融手段在一定程度上激发了地方政府设立城投公司的意愿。此后，城投公司开始了一段稳步发展、积极推进的创新之路。尽管如此，早期的城投公司一般由财政、建委等相关政府部门共同组建，在形式上只是投融资平台的载体，自身并没有资产注入公司资本金和项目操作资金主要由财政拨款以及财政担保筹集。这种公司运作模式上的先天不足，必然会导致各种各样的问题。
1999—2007：制度变革带来的发展动力
其中1999—2003年，城投公司在全国范围快速发展的第一个高潮期，城投公司在融资方式、经营业务等方面开始呈多元化发展，部分优秀的城投公司逐渐形成差异化、个性化的成长模式。作为中国城市化进程中一道独特的风景线，城投公司的出现是时代的产物，顺应了中国特色的城市发展的趋势。由于其在社会属性上的双重身份，使
得国家的每一次相关制度变革都或多或少会对其运营和管理上产生影响，而城投平台在此期间的迅速发展也主要是依赖于国家在相关制度的调整和创新。
首先是银行体制的变革。1998年，为了改变由于商业银行技术手段和管理能力不足而导致的总行约束受限以及地方政府行政干预商业银行地方分行现象进而造成的不良贷款大量堆积、金融风险持续增加的局面，中央政府进行了新一轮的银行体制改革，取消央行地方分支机构的放款权，上收国有商业银行分支机构的信贷审批权。为满足庞大的城市基础建设资金需求，地方政府只能通过规范的金融渠道进行融资，以城投公司作为融资平台越来越受到地方政府的重视和青睐。
其次是土地制度的改革。从上个世纪八、九十年代开始，土地有偿使用的模式逐渐在全国范围内推行，但由于制度不完善和腐败滋生，导致土地资源在实际价值体现（也就是地方政府的融资水平）上大打折扣。为了防止国有资产被恶意贬值化，以及更好发挥土地资源在城市建设中的关键作用，从2002年开始，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权》、《土地储备管理办法》等一系列文件的出台，使各地城市土地出让收入获得大幅提升。城投公司作为政府基础设施建设投融资平台，获得大量城市土地资源的资产注入，用于充实资本金或抵押融资，并逐渐开始行使土地一级开发任务，积极影响土地出让收入的实现能力，从而成为支持城投公司的重要资金来源。土地经营，成为大多数城投公司最重要的核心业务。
最后是市政公用事业改革。上世纪90年代，随着投资体制改革的实质性进展，公用事业成为城投公司的主要业务之一。在21世纪初，中央政府主导的市政公用事业市场化改革全面启动。自2002年起，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营办法》、《关于加强市政公用事业见惯的意见》以及两个“非公36条”的出台推动了公用事业改革进程，引导城投公司探索盘活存量市政资产的路径，在基础设施项目TOT、股权改制等方面成功实现了优质社会资本的引入，通过建构清晰的项目盈利模式，探索与市场主体对接合作的路径，促进了特许经营制度的完善，积累了相关投资建设运营的市场化运作经验，有效提升了自身经营效率。在一定意义上，市政公用事业改革是城投公司进行市场化创新探索的主要动力。
2008—2011：经济危机下的政策助力与风险积聚
任何事物都具有两面性。2008年经济危机席卷全球，而地方投融资平台的真正繁荣也始于此。在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”在国有政策利好的推动下，各地纷纷设立城投公司，希望藉此良机能够推动自身城市基础设施建设，加速城市化进程。截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，其中，县级（含县级市）平台约占70%。
在此期间设立的城投公司大多是不具备盈利能力的，只能通过政府补贴的方式实现资金平衡。融资方式的债务集中化（银行贷款作为最主要的资金筹集方式），使得公司在债务风险控制方面一直处于被动状态。大多数融资平台的资产负债率往往在60%以上，截至2010年末，央行公布的政府融资平台贷款约14.376万亿，远远超出此前其他部门披露数据，以现有的财政支撑来看，城投平台承担了过度的风险水平。当然，也有一些非常优秀的城投公司，在融资创新、运作创新和价值创造上已经迈出了坚实的步伐。
2010年6月10日，“国发19号文”出台，对全国范围内各级地方政府融资平台提出分类清理，规范运作的要求，“主要依靠财政性资金偿还债务”的融资平台要“妥善处理”、“剥离融资职能”，主要依靠自身经营偿还债务的平台公司，应通过充实资本金、完善治理结构、引入民间资本等形式推进市场化改造。城投公司由此迎来命运的转折点，是逐渐淡出历史舞台，还是进行规范发展，争取做大做强，是中央、地方甚至民众关切的话题。
以城投公司发展的视角来看，卓越的成长并不是一帆风顺的，往往是在动态的外部环境下以市场化的观念来进行运作的，只有在市场竞争的动力之下，才能更好地实现持续创新和效能优化。因此要解决城投公司的的发展问题，最重要的就是如何通过制度设计达到政策性的零和效应（政策性在公司运作层面的优势与劣势完全对冲）进而实现城投公司的市场经营属性的突出化。
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