深化依法治税新观念_依法治税创新

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提高税收法律意识 深化依法治税新观念

——新经济形势下的依法治税新思维

（二）宋泽军 李晋

依法治税，观念先行。税务机关作为国家税收执法机关，应当牢记“聚财为国、执法为民”的工作宗旨，在新时期树立和不断深化依法治税新观念：坚持“内外并举、重在治内”，坚持执法权责统一，坚持税收管理与服务并重，坚持惩罚与教育相结合，将依法治税贯穿于税收工作的始终，全面提高税收法治水平。

一、明确对依法治税对象与执法主体的认识

税收是基于征纳双方的法律行为。依法治税的对象包括征税人和纳税人，其根本含义是征税人即税务执法人员按照反映全体人民意志的税收法律法规进行税收管理的执法活动；纳税人按照税收法律法规自觉履行纳税义务。为此，征税人与纳税人都必须有相应的道德诚信基础。而对于税务机关而言，依法治税是衡量其税收质量的基本标准，依法执法显然具有更重要的意义和作用。税务执法人员既是税收法律法规的执法主体，更是依法治税的重点对象。税务执法人员只有依法办事的责任和义务，而没有违反、偏离税法规定去要求纳税人的权利。综合依法治税对象和执法主体两个层面的认识，依法治税必须要“内外并举、重在治内”。

二、深化对执法主体权力和责任统一的理解由于历史原因，我国“人治”的政治传统观念根深蒂固，人们对“法治”缺乏准确的认识和理解。因此，部分税务执法人员和税务部门领导在税收实践中，往往突出执法主体地位而淡化依法治税责任。依法治税要树立执法主体权力和责任统一的理念：

一是实体与程序要并重。在当前税收执法中，往往重实体而轻程序，认为实体处理合法恰当，程序无足轻重。因此，忽略或“省略”程序，不告知陈述、申辩、听证等相关权利，不说明核定税款的依据，不按规定送达法律文书等现象时有发生。其实没有程序的严肃性就没有执法的权威性，实体法的公开实施要以程序法法定、公开、规范的程序来保证。税收行政执法的特点是赋予了执法人员较大的自由裁量权，利于税务机关和执法人员灵活处理各种执法情形，提高行政效能，但同时也要求执法人员具有很高的执法水平。所以严格执法程序，切实履行责任显得尤为重要。

二是立法思想要防止重权轻责。这里的法主要是指部门规章及规范性文件等“下位法”。由于税务机关往往自觉不自觉的以管理者自居，在部门规章及规范性文件中，对税务行政相对人实行“有错推定”，侧重于防范偷税、骗税，方便管理而忽略便民原则的情况时有出现。设定权利而忽视责任，这样做的结果只是徒然增加了诚信度较高的纳税人的负担而对具有故意偷骗税的纳税人则几乎没有约束力。现代立法思想的总趋势是：责权明确，权责统一。《税收征管法》将以前对税务执法人员的许多职业道德要求，设定为限制性 2 条款，提升为其必须承担的法律责任和义务。依法治税要求税务立法思想要防止重权轻责，明确权利和责任，实现两者的有机统一。

三、提升对优质服务与有效管理的认知

依法治税从来都不排斥优质的纳税服务。确切的说，税收服务理念应该贯穿于税务行政执法或管理的全过程，用来体现税收的价值内涵。但是将“服务型税务”仅仅停留在具体行政行为的优质快捷服务上，忽视执行税收法律、法规、规章时的缺位或不到位，这与真正意义上的“服务型税务”相去甚远。人为地分离了管理与服务，把优质服务与有效管理割裂开来，实际上是在优质服务表象下的放弃有效管理，是一种隐性的行政不作为。国家税务总局局长肖捷也明确指出：“依法加强税收征管，为科学发展和改善民生提供可靠的财力保障，是税务部门最重要的职责”。因此，依法治税应该始终是第一位的，是基础性的，税收服务则是第二位的，是在坚持依法治税的基础上倡导与实现的。对于依法治税，我们强调的是“坚持”，而对于税收服务，我们立足于“倡导”。

四、践行惩罚与教育相结合的观念

法的功能是指引、教育和警示。每一部法律法规都通过它的规定明示必须为、可为与不可为，以及违反法律所应承担的责任，从而对人们的行为起到规范作用。行政法中，“惩教结合”是一条重要的执法原则。税务机关应当在实践中贯彻惩教结合原则，充分发挥税法的指引、教育和警示作用。3 如，首违不罚。所谓首违不罚，是指纳税人情节轻微、后果不严重的初次违章行为，由税务机关对其进行教育，使其明确错之所在，保证不再重犯而免予处罚。现行《税收征管法》中“可以处以二千元以下的罚款”的规定即体现了这一精神。我省2010版新《规程》也明确载明“按法律、法规的规定属于可以处罚的违法、违章行为，情节轻微的，第一次一般以教育为主，不进行处罚，第二次可以从轻处罚。按法律、法规的规定属于必须处罚的违法、违章行为，情节轻微的，第一次可以从轻处罚。”

法治建设的一个重要目标就是人权保护和人格尊重。在行政执法中体现人性化关怀，是依法治税的应有之义。只有在对违章纳税人进行税收知识和纳税意识教育，并依法给予其充分的申辩、陈述、申诉权，再区别情况决定是否处罚，才能使纳税人对这种处分或裁制心悦诚服。在税务行政执法中，应该建立如首违不罚等制度，切实贯彻“惩教结合”原则。

五、把握法律事实与例行公事的一致关系

税收征管是一个过程，包括征、管、查三环节，其每一个环节，都围绕着税款是否及时足额征收、缴纳来进行。这种以税款征缴为中心的征管活动被纳税人和税务执法人员不断重复。这种情况下，很多纳税人认为，履行纳税义务，按月缴纳是例行公事，而不认为申报纳税是一种法律行为；不少税务执法人员则认为征管活动是履行工作职责，而不是一种法律行为，对其法律后果认识不清。在这种意识的支配 4 下，依法治税水平难以真正提高，势必造成纳税人少缴税款和税务执法疏漏现象。因此，必须认识到税收征管的每一个环节都是由征纳双方共同确认一个法律事实。征纳双方在此过程中的行为都是法律行为。这种观念是新时期深化依法治税思维，提高依法治税水平的重要基础。（作者：石家庄市地方税务局）