对被扣押车辆收取停车费用行为的法律研究_被扣押车辆停车场

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对被扣押车辆收取停车费用行为的法律研究

李麟俊

（南京大学 法学院，南京210093）（江苏省公安厅，南京210024）

通过笔者的观察，长期以来各地均存在一种非常奇特的现象，即部分被采取行政强制措施的扣押车辆在停车场要由车主或驾驶人交纳停车费用，这种现象主要集中在交管等具有执法权力的行政机关。这就引起了笔者的思考：究竟这种收费究竟是一种什么行为？是否合法？

一、收费行为的成因分析及执法部门的理解

经笔者调查，由于交管部门或者没有自己的停车场，或者停车场无法完全容纳暂扣车辆，交管部门依据相关交通法规依法暂扣的违法或事故车辆，目前大都是存放在具有社会运营性质的停车场里。笔者曾联系过交管部门，咨询关于暂扣车辆收费一事。交管部门表示，收费是停车场自身的行为，车主将停车费交给停车场，与交管部门无关。至于收费多少，应该是由物价部门来定，若对价格有意见，车主可以向物价部门投诉。

当被问及暂扣车辆停车费该谁来掏的问题时，交管部门称，这方面没有明文规定谁来交，交管部门也没有专门用于这部分的经费。停车场收的钱与交管部门没关系，以往停车费一直都是车主掏的。

二、收费行为的法律分析

（一）从行政法角度上分析停车收费行为

1、行政法基本原则与行政行为内涵

作为行政法基本原则之一的合法性原则要求，“第一，行政主体的行政职权由法设定与依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。然而行政职权必须合法产生，行政主体的行政职权或由法律、法规设定，或由有关机关依法授予。不合法产生的行政职权不能构成合法行政的基础；第二，行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范。这里含有“依法行政”和“守法行政”两项内容。它要求每一个行政主体既要依法“管理”行政相对人，又应在其它行政主体的管理中遵守法律、法规和规章。行政主体既是实施法律的主体，又是遵守法律的主体。行政主体不得享有法律以外的特权；第三，行政主体的行政行为违法无效。行政主体的行政行为必须合法，它既应符合行政法律条文，更应符合法的精神。违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，因而它不能约束行政相对人的行为；第四，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任；第五，行政主体的一切行政行为（法律另有规定的除外）必须接受人大监督、行政监督和司法监督。”① 这就意味着，在法律没有明确授权的情况下，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定。交警部门无权在没有法律授权的情况下向车主收取停车费用。如确定是行政主体实施了相应的收费行为，该行政行为违法。该行政行为不能产生约束行政相对人的效果，不具有法律效力。

关于行政行为的内涵，不同的教科书中有着不同的定义与表述。

①胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998版，第72—73页《现代行政法原理》中将其定义为：“行政行为是行政主体行使行政权力，产生法律效果，以实现国家行政管理目的的行为。这一概念包括以下三层含义：第一，从主体上看，行政行为必须是行政主体所实施的行为；第二，从性质上看，行政行为是行使公共权力的行为；第三，从效果上看，行政行为是一种能直接或间接引起法律效果的行为。” ②根据行政行为的概念，停车场由于不具备行政主体资格，如其向车主实施了收费行为，则该收费行为不属于行政行为。

2、交通安全法的相关规定

《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。”第九十三条第二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，……，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。”第九十六条规定：“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，……。”第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保

②熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社，2000版，第240-241页后，……。”

3、小结：收费行为或为违法的行政行为或非行政行为 根据道路交通安全法的相关规定，交管部门有权依法对部分事故车辆、违法车辆予以暂扣，但是相关法律并未授权行政机关可以实施收费行为。根据收费行为实施主体的不同，可总结为二种情况：（1）行政机关实施收费行为：根据行政行为合法性原则的要求，可定性为违法行政行为；（2）停车场实施收费行为：由于该行为并非行政主体所为，可定性其并非行政行为。

（二）从民法角度上分析停车收费行为

1、民法基本原则—私法自治原则

《民法概要》对民法的私法自治原则有这样一段表述：“私法自治，指个人得依其自主的意思，自我负责地形成其私法上的权利义务。此为我民法最重要的基本原则，旨在保障实践个人的自主决定及人格尊严。私法自治原则体现在各种制度之上：（1）所有权自由，即所有人于法令限制之范围内，得自由使用收益处分其所有物，并排除他人之干涉。（2）遗嘱自由，即个人于其生前，得以遗嘱处分财产，决定死后其财产归属。（3）契约自由，此在法律交易上最为重要。契约自由指当事人得依其意思之合致，缔结契约而取得权利，负担义务，其基本内容有四：①缔结自由，即缔结契约与否，由当事人自由决定。②相对人自由，即与何人缔结契约，由当事人自由选择决定。③内容自由，即契约的内容，由当事人自由决定。④变更或废弃的自由，即当事人得于缔约后变更契约的内容，甚至以后契约废弃前契约（合意解除）。⑤方式自由，即契约原则上仅依意思合致即可成立，不以践行一定方式为必要。以契约自由为基础的私法自治，有助于促进市场经济的运作，不受国家的统制或支配，得经由个人意思决定、市场自由竞争，对劳力、资本等社会资源作更有效率的分配和利用。”③

根据民法基本理论，当行政机关或停车场作为民法主体出现时，其与车主均处在同一平等地位上。在车主未与行政机关或停车场就停车收费事宜达成合意之前，行政机关、停车场依据其强势地位或已形成的车辆停放事实对车主收取停车费用，显然严重违反私法自治的原则，收费行为不具有正当性。

2、民法通则、物权法及合同法的相关规定

《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。”

《中华人民共和国物权法》第三十四条规定：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”

《中华人民共和国合同法》第三条规定：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。”第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”

3、小结：收费行为不是合法的民事行为

行政机关或停车场在没有行政法律、法规收取停车费用的前提下，收费唯一合法解释就是在与车主之间存在合法有效的车辆保管合③王泽鉴：《民法概要》，中国政法大学出版社，2003版，第245-246页同。然而，根据《合同法》关于自愿订立合同的相关规定，在车主方面没有进行订立保管合同的意思表示的情况下，保管合同是无法依据行政机关或停车场单方面的意思表示即成立的。因此，收取停车费用行为缺乏合同法上的依据。根据《民法通则》、《物权法》关于公民合法财产受法律保护、权利人可请求返还无权占有物的规定，车主有权在事故或违法行为处理完毕之后，要求行政机关对暂扣车辆予以返还。

三、结语：车辆停车费用不应当由车主支付

根据上述分析，行政机关或停车场要求车主为扣押车辆支付停车费用，于法无据，于理不合，应当予以纠正。执法部门处理事故、暂扣违法车辆后，根据相关法律的明确规定，无论是自行保管还是委托社会单位保管，都有义务保管好所扣车辆。执法部门委托社会停车场代管车辆，这种委托行为使其与停车场之间产生了相应的民事权利义务关系。当执法行为结束之后，应将扣押车辆原封不动地交还给车主。需要指出的是，由于执法部门暂扣车辆是依法执行法律赋予的职责，保管车辆产生的费用应当计入其执法经费之中。

参考文献：

①胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998版 ②熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社，2000版 ③王泽鉴：《民法概要》，中国政法大学出版社，2003版