应急管理_管理应急措施

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交通事故的应急管理

摘要：随着我国国民经济的提高和城市化进程的加快，交通运输事业蓬勃发展，火车、汽车、飞机、轮船已成为经济发展和人们生活必不可少的交通工具的同时，交通事故发生的频率和伤亡的严重性也在急剧上升，已成为人类突出的灾难源。因此，系统化交通事故的应急管理已经迫在眉睫，采取即使有效的救援措施可以极大程度上降低事故造成的损失，预防二次连锁事故发生。

本文在阐述应急管理的相关概念后，分析了交通事故应急管理的发展现状，又从应急管理法制的角度指出了目前我国交通事故应急管理所存在的问题，最后根据这些问题提出了一系列的解决对策。

关键字：交通事故、应急管理、存在问题、对策

交通工具发生事故后着火及对人的挤压、撞击坠落，遇险人员可能在极短时间内死亡。近年来公路上所发生的恶性交通事故呈现上升的趋势，交通事故发案次数居高不下，造成的损失相当惊人。众多的交通事故不仅造成了巨大的经济损失，也给无数家庭带来了无法挽回的精神痛苦和人员伤亡。由于交通事故的随机性和突发性，更多的交通事故又是难以预防的。目前我国的交通事故应急管理体系存在一系列问题，有待完善。

一．应急管理概述

应急管理是指政府及其它公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和事后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公共生命财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。政府应急管理的目的是通过提高政府对公共危机事发前的预见能力和发生后的救治能力，及时有效地处理危机，保障政府系统地正常运转，迅速恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，将突发危机事件带来的危害尽量降低到最低程度。有效的政府应急管理科系统由硬件系统和软件系统两大部分组成。硬件系统包括应急管理的组织机构，如决策中枢机构、咨询参谋机构、预警信息机构、危机处置机构、决策评估机构等，以及管理危机所需要动用的物质和财力资源；软件系统则主要包括各种处理危机的方案和计划，以及保障决策的信息传递渠道等。

二．交通事故应急管理的现状分析

（一）应急管理处置的时效性

交通事故具有突发性、破坏性的明显特征，这就使得应急管理必须讲求时效性。时间就是生命，时间就是效益，应急处置更是如此。一方面，交通事故发生初期是处置交通事故的关键期，时间拖得越久，处置的难度越大；另一方面，交通事故发生后可能产生扩散，出现次生或衍生危机，使交通事故的损失和负面影响加大。因此，有效的应急管理必须在尽可能短的时间内将交通事故处置得当。总之，要力争做到交通事故不扩大、不升级、不蔓延，能

否做到这一点，是判断交通事故处置成功与否的重要标准。当然，在人、财、物等资源紧缺和信息不对称的情况下，片面强调时效性也可能造成严重后果。决策者要收集足够的信息，要计算不同方案的风险，还要承受巨大的心理压力这都可能导致处置时间的拖长。总之，在时效性和科学性之间，应急管理者和决策者必须找到一个适中的平衡点，这才是成功处置和解决交通事故的关键。

（二）应急管理过程的阶段性

交通事故的发生和发展有其生命周期，应急管理也是一个系统的过程和循环。按照最为简单的三分法，可以将完整的应急管理过程分为事前、事中和事后三个阶段。更为普遍的划分方法是将整个应急管理过程分为舒缓、准备、回应和恢复四个阶段。这四个阶段是相互联系和循环往复的，体现了完整的、持续的应急管理过程。

(三)应急管理手段的强制性

应急管理主要是依靠行使公权利来进行的，而公权力是具有强制性的。强制性权利是公权力主体在应急管理中的重要手段。所谓强制性权力，是指社会成员必须绝对服从的权力，这是公权力对社会进行有效控制的必要条件。强制性权力的价值，主要体现在它以国家暴力为后盾，有能力限制那些不合作的反社会行为，并保持对所有社会成员的普遍约束力。由于应急管理是要应对紧急的、危害性的交通事故，因此强制性权力的应用就显得更为必要。在实际的应急管理活动中，政府可以运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利。在应急管理中赋予政府如此广泛的紧急权力，也极大地增强了这种权力对公民权利的威胁性，使其极具恣意滥用的条件与可能。因此，必须对其加以有效的监督和约束，任何紧急权力的运用都必须符合紧急状态法律的规定。

（四）应急管理技术的专业性

随着更多技术风险导致技术灾难的发生，应急管理对技术的要求不断增大，技术含量逐步提高。绝大多数的应急管理工作都是由专业化的应急救援队伍完成的。专业应急救援队伍一般按照专业对口、便于领导、便于训练、便于执行任务的援助组建。专业的划分很细，如消防救援、水（冰）上救援、狭隘空间救援、高空救援及生化救援等，我们这里主要指的是交通事故的救援。由于技术要求的提高，对专业救援人员的素质要求也相应提高。对于一些由技术引起的交通事故，需要听从有关专家的意见，由专家参与制定应急方案，知道整个应急过程，以便更好地处置以后的交通事故。专业知识和技能所蕴藏的巨大力量，在未来应急管理事件中将会更充分地得到体现。

（五）应急管理主体的整合性

应急管理是政府的职责，各级政府在应急管理过程中扮演着十分重要的角色。但是，有效的应急管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织之间的协作伙伴关系，其原因在于交通事故是没有边界的，任何一个国家、任何一个地方都有可能发生；受交通事故影响的是各种利益相关者；交通事故的应对需要调动各种资源。应急管理的整合性强调的是统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的应急管理机制。尤其在全球化时代，一个国家或地区出现的危机，不可避免地会产生国际化影响，危机的扩散性决定了它关系到全人类共同的安全和利益，需要全人类共同面对。

三．交通事故应急管理存在的问题

（一）应急法制的内容缺失

改革开放以来尤其是近年来，我国着眼于应急法制的法制化目标，应急法制建设取得长足进步。以宪法为根本，以交通事故应对法为基本，以相关单行法、行政法规、行政规章、应急预案等为依托的应急法律体系初具规模，应急法制的体系性得以初步显现。然而，从对

现代民主和法制国家的基本要求以及促进依法治国方略实现的角度来考量，我国应急管理法制的内容方面主要存在以下问题。

1.紧急状态法缺失

为解决交通事故应对中的突出问题，化解应急实践与应急基本法之间的矛盾，我国立法机关先行出台的《突发事件应对法》，既填补了应急基本方法的空白，又解决了应急实践中需要规制的主要问题。但近年来，随着多项叠加的突发事件及大规模自然灾害事件的出现，紧急状态法的缺失成为健全应急法制和发挥其有效性的一大障碍。《突发事件应对法》仅对宪法所规定的政府行政权能够有效控制的突发事件情形进行规范，但对于一般的交通事故应对措施难以应对的特别严重的“紧急状态”，则无法应对。因此需要制定紧急状态法，以填补我国交通事故应急法制体系中基本法律的重大缺陷。

2.交通事故应急管理立法缺失，单行法存在应急规范空白

单行法的优点是针对性强，或结合某类突发事件的特点，或结合某阶段应对工作的特点，规定更具针对性的应对措施。在一些重要领域的单行法，目前还是空白，如针对交通事故具体应急管理的法制缺失等。法律的不完善不仅仅不利于公民权利的保护，还好因为立法的缺失，影响政府处置交通事故的效率。

3.应急预案的地位不清

应急预案作为行政规范性文件，在应对交通事故中扮演着重要角色。现在我国已形成了包括国家和地方总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案及基层应急预案、学校应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案等宝塔形应急预案框架体系。目前的国家和省级预案创制、补充了大量的法律规范用于弥补立法缺陷，事实上已使预案本身异化为应急法律体系的一部分，当前法律体系的不完善要求这些预案填补自己暂时留下的空缺。然而，这种“以案代法”的做法与说法的合理性还需立法部门定夺。应急预案的地位问题不解决，将大大影响应急预案在应急管理工作中功能和效率的发挥。

（二）应急法制的内容冲突

根据宪法，全国人大于2000年制订了《立法法》，其七十一、七十三条分别规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章”。立法主体的不同，其所制定的法律、法规、行政规章的适用范围、调整对象、规定要求就会产生冲突与协调性不足的现象。现有的应对突发事件的法律和法规亦表现出很强的部门特征。各个单行法、法规中的应急规定分布零散，存在规范性不强，整体协调性差、相互之间缺乏衔接甚至相互矛盾的情况。具体如下：

1.应急单行法、应急行政法规与应急基本法间内容冲突

由于前者与后者因法律位阶之不同，其法律效力等级也不同，所以前者应与后者的法律规定和原则相一致。但因我国应急立法从立法技术上主要采用一事一法的立法模式，且一事一法中的“事”已在立法中被细分为两级或者三级、四级，显得层级杂乱，再就立法时间而言，一事一法中的“法”立在先，作为应急基本法的交通事故应对法立在后，故此，二者的不协调显而易见。例如，《突发事件应对法》根据不同类型突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。在我国现有的行政法律中，有的虽然也分为四级，但名称却各有不同。虽然不同突发事件的性质和应急处置的实际做法有一定的差异，但其不规范、不协调的事实是不能忽视的。

2.应急单行法与行政法规、行政规章间内容冲突

单行法、法规、规章间协调性不足具体到应急来看，可由下例表明。《道路交通安全法》对应急信息的发布明确了“统一、准确、及时”的规定与要求，但目前仅有几部法律规定了突发事件事态发展和应急处置工作的信息内容，因立法时间前后不一和部门立法的缺陷，使有关应急信息发布主体，以及信息传输渠道的规定，都不尽一致，导致应急处置中信息发布工作较为混乱，缺乏统一权威的口径，为应急处置工作的顺利开展带来障碍。

3.各级各类应急预案与应急法律、法规间内容冲突

目前我国应急管理的法制化在制度层面基本上是两条腿走路的模式，一是以应急预案体系为基础来组织和协调各项突发事件应对工作；二是以《突发事件应对法》以及有关的调整突发事件应对的法律、法规的规定来规范交通事故应对中各种组织管理工作的制度保障作用就显得相对较弱，特别是一些应急预案本身就与现有的交通事故有关的法律法规不相一致。

（三）应急法制的时效性不足

应急法制的时效性是指应急法律制度效力和对应机制保障效能的实现状态，主要通过应急法律法规的合法性、法律规范的可操作性、立法目标实现程度、法律责任设定的适当性来考量与评估，以期通过较小的法制资源投入取得较大的应急效益。从上述几方面来看，我国应急法制的时效性还存在以下几方面的问题：

1.部分法律法规操作性不强

内容上表现为较为原则、抽象，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，且大部分立法重视应急权力的配置，忽视对应急权力的限制和对这些权力造成的危害结果的救济；重视纵向关系上机构之间的领导和被领导的关系，忽视横向层面上机构之间的协调与监督；重视应急措施上的实体性规定，忽视对其进行程序上的约束；重视官方机关和上级机关在处理突发事件的领导和权威，忽视非官方机关和下级机关的配合和积极性、创造性的发挥。

2.部分法律规范的适应性不强

法律的适应性，指的是法律在每个个别场合实现正义目的的可能性程度。在应急管理过程中，法律凭借“以不变应万变”的方式小心翼翼地实现着各种目标——公正与效率，秩序与自由等之间的平衡。而交通事故的发生，使这一切重新面临考验。例如，《道路交通安全法》施行后，一起新的重大交通事故发生证明了该法律存在的许多不完善的应急管理措施以及不完善的预防及赔偿条款。这表明了现有应急法律体系所采取的制度安排，还不能为特大交通事故的应对活动提供全方位的组织体制、资源保障和策略选择空间。目前我国部分法律规范由于其立法缺乏严密性与前瞻性，导致应急法制的适应性不强，如现行法律无法为非政府力量提供畅通途径和必要空间，《道路安全法》规定的交通事故预警机制相互间衔接不足，中央和地方对交通事故预警机制启动程序的规定不严密等。

四．交通事故应急管理的对策

（一）构建全国统一的交通事故应急管理部门

目前，我国国务院虽设有应急管理办公室，多数地方应急管理组织一般为临时组建，受当地政府领导，而专门针对交通事故的应急管理办公室几乎为零。面对大面积、交叉型、高破坏性的交通事故时，现有的这种机构无力承担领导全局的重任。因此，根据当前实际，首先应构建国家、省、市、县四级应急管理机构，使之具有跨部门、统一的应急管理综合协调的权力和职能，主持和处理不同级次的应急管理工作，便于在出现大型危机时的应急联动，形成条块结合，以块为主的管理机制，并将常态管理与应急管理相结合，更好地从类别管理、部门管理转向全面整合的应急管理，不断提高各级政府全面应对突发事件的联动能力和快速反应能力。其次，国家应通过立法赋予各级交通事故应急管理部门应有的职责和权限，使应急管理部门有法可依，使其协调各种参与危机治理力量的关系更具有可操作性，从而保证交

通事故应急管理的顺利进行。

（二）增强政府预警能力和危机意识

第一，针对我国交通事故预警能力低、预警设备较差、技术较落后的状况，政府要加大建设灾害预警系统的投资，更新设备，对可能出现的灾害尽早提供预报，及时提醒民众及相关组织做好预防交通事故的准备，学会紧急情况下的自我保护和自我救助措施，最大程度地减少交通事故所造成的损失。如云南迪庆州的交通事故就反映了这一点，春多乐村一村民无证驾驶农用货车搭载观看斗牛比赛的村民返回，在德维公路驶离路面，连车带人坠入澜沧江，造成23人死亡、4人失踪、11人受伤。虽然整个事故处理过程组织到位、处理及时、措施有效，但其严重后果给人们留下的教训也是十分深刻的，说明了我国道路交通事故防范仍然有漏洞，我国对组织大型活动安全工作措施不落实，对防范重特大交通事故措施未长期化、制度化。

第二，要建立科学的信息披露制度，借助统一的信息系统，以务实的态度及时向社会公布相关信息，以实现应急管理各参与力量的信息共享，及时开展应急协调和管理。有些地方、有些人企图通过公关危机使交通事故的消息封锁，逃避自身责任，导致造成更大的伤害和更严重的后果，因此，一定要及时披露交通事故的具体情况，避免不法分子逃之夭夭。

第三，要对政府部门及全体工作人员开展危机教育，培养危机意识。特别是对危机处理机构及人员，要根据所要防范的交通事故的性质和内容，定期地有针对性地开设各种培训班，培训相关知识和技能，提高危机事前决策的民主化、科学化水平，并具备应急防范及处置的能力。如深圳交通事故，一辆幼儿园中巴车失控冲上人行道，碾过38人，9人当场死亡，另外8人在抢救过程中或治疗过程中死亡。这体现了一系列的安全隐患问题，有的接送学生的校车上无教师看管；过期报废车翻新充当校车；校车严重超载，一些学校自己没有校车借用社会上的营运车运送学生；校巴司机不合格，没有经过专业培训，没有经过严格的安全教育等。

（三）大力发展民间非政府自助组织

在我国，一个健全的危机应对体系，应由国家机构为主导，以地方政府力量为主体，以社会非政府组织为辅助的几个部分组成。我国政府在危机处理中表现出强大的组织力和控制力，而社会自助力量却显得分散而弱小，但在参与灾害性事故的应急处置中，社会力量的参与程度是衡量一个国家或地区在事故处置方面社会化程度高低的一个标尺。因此，在当前交通事故频发的情势下，大力发展民间非政府自助组织，并在应急机构中增设专门部门对其进行管理，在政府的引导下，由各级应急机构组织紧急响应者、自愿者组织、非政府组织积极投入抢救交通事故伤亡人员之中，可弥补政府应对危机抓大放小的不足。汶川抗震救灾中许多自愿者开展的心理辅导、伤员护理、寻找受灾者亲人的活动，就起到了很好的作用。同时要加强公民参与的制度化建设，并以法律的形式对危机治理中公民参与的内容、方式、途径作出明确规定，使公民参与制度化、规范化。这有助于树立公民高度的主人翁责任意识，提高民众的爱国热情，增强民众的自豪感和民族的凝聚力，更有利于实现政府、社会力量对公共事务的共治，减低政府应急治理的成本。

（四）确保政府应急管理的信息公开

政府应急管理的信息公开意义 《国家突发公共事件总体应急预案》则明确规定：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面”，“信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。”在2002—2003 年抗击“非典”的斗争中，前期工作由于信息统计不准确、发布不及时而导致疫情扩散、公众一片恐慌，引起海外传媒与民众对中国政府封锁信息的不满与指责；后期工作由于勇于承认失误，快速、准确地公布疫情信息而得到了国际社会的谅解、合作，很快挽回了国家声誉，最后取得抗疫成功。这一事例从正反两面凸显了我国在应对突发事件时信息处理方面存在的问题和实行信

息公开的重要性和必要性。我国交通事故的及时公开透明也同样十分重要。政府应急管理的信息公开的意义主要有以下几点：（1）突发公共事件初期信息公开能够尽快争取公众的支持和避免事态恶化。突发公共事件初期信息公开能让公众及时了解突发事件的真相，能帮助人们了解和判断该事件将给社会和个人带来哪些不利的影响，能让公众及时知晓政府的态度和采取的应急措施，从而降低社会公众的心理恐慌度，使人们积极行动起来，对政府的工作给予支持和配合，避免事态的恶化。当今全球化和信息化的时代，这种通过信息控制来处理问题的方式已经越来越弊大于利，结果甚至会欲盖弥彰。其严重后果就是政府公共行政信息的失语或者弄虚作假，使得危机中的公众因不满意政府在公共信息发布上的“造假”行为和“保密”行为而宁愿相信传闻和流言。（2）突发公共事件应急处理过程中信息公开有助于恢复政府公信力和建立起政府与公众的良好互动关系。信息公开伴随着整个突发公共事件的处理过程。由于突发公共事件的突发性、紧急性和现场情况的混乱等，有可能导致政府最初发布的信息不完整、不准确，从而招致公众对政府的不满和不信任。因此政府需要在随后的时间里尽快核实情况，发布完整准确及时的信息。另外，政府在处理突发公共事件过程中把应对事件的方案和措施以及需要公众配合的防范措施告知公众，能让公众做到心底有数，使公众在知晓信息的情况下，能有效地参与突发公共事件的防范与控制，并对政府应急管理行为进行监督，从而建立起政府与公众间的良好互动关系，这有利于快速顺畅地解决危机事件。

五．结论

在道路交通日益通达、交通工具日益先进的当今社会，交通事故几乎每时每刻都在发生，在世界的各个角落不断演绎着人类遭遇交通事故的各种状况，交通事故不仅造成了人员伤亡，还给无数的家庭带来了无法挽回的精神痛苦。交通事故的发生和增多，既反映和暴露了目前存在的发展中的不协调、管理上的缺陷以及诸多社会问题，又是一个现代化过程中难以回避的重大挑战，需要我们认真研究，妥善处置，尤其是需要总结和借鉴以往对各类交通事故的认识和处理过程中的经验教训，形成交通事故应急管理体系，不断地总结和完善交通事故应急管理体系，使事故发生的几率和事故的危害程度降到最低。

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