“拆庙撤神”——司法改革的“葫芦岛模式”_司法改革后政法委要撤
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“拆庙撤神”——司法改革的“葫芦岛模式”
3月4日，葫芦岛市中级人民法院民事第六合议庭开庭审理一起财产损害赔偿案，经合议庭审议，裁定3月5日就作出，并实现同日送达。
“这在以前绝对是不可想象！具体审案人员拿出判案意见后，要依次分别请示副庭长、庭长、副院长，上述领导每人都要阅卷，拿出意见，一些复杂案件还要上院审判委员会讨论后才能作出最终裁定，历时一个月算是短的了！”审判长张国军笑着说，“不仅仅是判案效率大幅度提升，审判质量也显著提高。以前反正后面还有很多领导把关，最后的裁定还不一定体现的是谁的意见呢，案件初审人员绝对没有我们现在这么强的责任心；现在不同了，我们就说了算，出了毛病自己要负终身责任，合议庭的每个人都不敢掉以轻心，皆是认真仔细思考后慎重拿出意见，郑重签下自己的名字。因为，这事关个人荣誉。”
落实党的十八届三中全会的“依法独立公正行使审判权，健全司法权力运行机制”精神，旨在“让审理者裁判，由裁判者负责”的葫芦岛市中级人民法院审判去行政化改革，已于3月1日起正式施行。
“这项改革在我国已经呼唤十多年了，可惜长期‘只闻楼梯响，不见人下来’。葫芦岛中级法院能够在全省、全国率先实施，先声夺人，不仅为我省、我国法院系统改革闯出了路子，也打响了葫芦岛市‘改革创新年’的第一枪，我们葫芦岛市委、市人大、市政府、市政协全力支持。”市委书记、市人大常委会主任孙兆林如是评价此项改革。
“这是一个伟大的变革。葫芦岛依法治市进程将因此得到快速推进，葫芦岛人民将因此率先享受到公平、正义的法治文明成果，葫芦岛的和谐社会建设将因此迈上新台阶。”市长都本伟认为，“更值得思考的是，这样的一个大型‘变法’工作，葫芦岛中级法院年初拿出方案，不到两个月的时间就完成了，其间机构、人事调整密集，工作方式革命性地改变，却没有传出一丝不谐杂音，波澜不惊。伟大的‘变法’静悄悄，这也值得我们每个改革实践者学习借鉴。”
“表面上看是两个月，实际上我们早已默默筹备了两年，打好了‘变法’的多项必备基础。没有长期成熟的孕育，我们不可能这么快就成功地实现改革的无痛分娩。”葫芦岛中级法院院长杜俊峰解释道。
令人纠结的法院行政化体制
“法院应该是法官治院，但我国法院的行政化管理模式，却使经过层层筛选之后走上领导岗位的优秀法官，渐渐脱离了审判前台，这有些不合逻辑。”吉林大学法律系毕业的杜俊峰，曾在辽宁高院有过十年的审判委员会记录经历，每年都经历过千余起复杂疑难案例，他对法官脱离审判一线，有着自己的看法。
“法律是严肃的，法官也必须是专业的。人民法院作为国家司法审判机关，负有公正审理各类案件，维护宪法、法律实施的责任。可现行审判机制中，合议庭（独任审判员）审理案件后，要经过副庭长、庭长、副院长的层层审批，重大案件要提交审判委员会讨论。这些审批环节的人员未参加审判，但却有权对案件处理结论提出指导性甚至指令性意见，违背诉讼法原理的直接言词原则（直接言词原则，是指有权作出裁判的法官应当以当面倾听当事人的诉辩为必要条件，也即亲历性原则，否则很难具体判断当事人诉辩的真伪，把握事实易失准），形成类似‘行政首长审批制’的管理模式。”因为了解，所以知情，杜俊峰坦言：“虽然党的十五大报告就提出从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权，最高人民法院也先后出台了三个五年改革纲要，但却一直没能实现。阻力在哪？我觉得如果法院行政化治理的根子不除，改革就难以推进。”
“在行政化模式下，法院内行政级别越高，话语权越大。”因为法院和法官管理的行政化，形成“审者不判，判者不审”的办案模式，违背司法审判规律，更在实践中因行政权力滥用产生一系列弊端：首先是审判权容易受到不当干预。由于行政化管理模式，法院和法官的独立性均受到削弱，打招呼、定调子、地方保护等不正当干预、不正常现象屡禁不止；其次是层层审批增加了案件处理环节，延长了时间周期，导致审判效率低下；另外案件层层把关导致责权不分、追责不利，降低了法官风险意识、责任意识。据介绍，一些案件发生错误后，责任追究却无法落实。因为层层审批、集体负责，也就变为集体分责、无人负责；此外，法庭审判虽公开，但审批环节不公开，缺乏透明度，形成暗箱操作，还导致因办案人员与审批领导看法不一致而产生内耗，影响一线法官的工作积极性。
而且法官的待遇，因为完全与行政级别挂钩，造成真正在一线干活的法官待遇偏低，而坐在办公室看报告的管理者，却能享办案人员无从享受的待遇。长此下去，法官都开始不自觉地看轻‘法官’，人人都往官路上挤，一线审判人才越来越呈现出青黄不接的真空状态，与改革目标的“审判权回归”越来越南辕北辙。“种种弊端的存在，严重降低了司法权威，损害了司法公信。”杜俊峰说：“如果法院系统的行政化层级监督管理模式不改变，权力必然难以下放，改革自然就是一句空话。”
“拆庙撤神”的去行政化改革
不拆庙怎么撤神？葫芦岛中级法院首先向组织架构开刀。他们打破以往以审判庭、执行庭为单位的审判组织结构，将全院业务庭划分为四大类，原来的13个审判、执行业务庭被重新布局分解成27个合议庭。副院长、审判委员会委员、各业务庭庭长直接分别编入各个合议庭担任审判长，空缺的新审判长岗位，则通过竞聘解决。此举让审判一下子跳出过去业务庭内部行政管理的圈圈，建立一个合议庭即为一个审判庭的模式，明确合议庭成员在事实认定、适用法律、裁判文书制作等各环节的共同责任，裁判文书采用合议庭成员依次联名签署制度。判案时，副院长、原庭长与新任审判长权力、地位同等，各审各自合议庭里的案子，谁也不得干扰谁，副院长、原业务庭长不得对未参加合议审理的案件签发裁判文书。
在审判管理制度方面，葫芦岛中级法院建立审判权运行的权利保障机制、监督制约机制、评估考核机制、惩戒机制，实现对审判工作全方位管理，建立“权责利统一”的法官办案责任制。他们通过合理界定院长、庭长审判管理职责，理顺审判权与审判管理职责和监督职责之间的关系，形成以审判权为核心的审判权运行体系；建立健全院领导过问案件登记备案制度、案件审判程序留痕机制，确保法官不受行政干预，独立行使审判权；科学界定法官办案责任，确保法官非因法定原因不受责任追究；建立案件实体评查与程序评查相结合的案件评查追责机制，成立案件评查委员会，严格保证案件质量。他们还建立审判流程公开、法律文书公开、执行信息公开三大司法公开平台，以公开促公正。
“新的审判权运行管理机制实现扁平化，把过去以业务庭室为单位缩短成以合议庭为审判单元，将审理权和裁判权统一，减少以往层层审批对独立审判的行政化干预，缩短了管理链条，提高了案件审判效率。”详解此番去行政化改革，杜俊峰说：“主要就是让优秀审判资源回归审判一线，保障法官独立行使审判权，促进司法阳光运行，全面提升司法公信。”
为深度优化配置审判资源，该院建立了严格人员准入和淘汰的管理机制，倒逼审判质效提升。他们将法官员额制纳入新的审判权运行机制，成立法官考评委员会，引入第三方社会评价机制，建立日常考核与年度考核、对法官个人考核与对合议庭整体业绩考核相结合的考评机制，对法官审判业绩、审判能力、职业道德、廉洁、勤政等方面进行全面评估，对员额法官实行末位淘汰制，并将考核结果作为确定法官选任、评先选优、晋职晋级的依据。该院年终将对合议庭进行绩效考评，对排位在后3名的审判长进行免职，由竞聘产生的新审判长接任。
辽宁高院认为葫芦岛中级法院此次改革中的一项设计非常有创新价值。他们为确保案件审判质量，建立了自我纠错的案件评查追责机制，用审判权监督审判权。他们组成程序评查合议庭和实体评查合议庭，对案件开展评查。程序评查合议庭负责审（执）结案件的常规评查和审判工作专项评查；实体评查合议庭负责涉及当事人信访、申诉、申请再审案件、当事人举报违法违纪案件的实体处理部分以及基层法院反映问题案件评查工作。评查合议庭用审判方式进行裁判、评查和责任认定。评查采取合议制，以书面审为主，特殊情况可向承办法官了解情况、询问案件当事人或组织召开听证会。该院还将定期通报评查情况，向有关单位反馈评查结果。审理上诉、再审案件的合议庭除对案件的事实和法律问题进行审理、作出裁判外，还对原审法官或合议庭在行为规范、职业道德等方面作出评价。
让阳光洒进每个角落
变革彻底改变了以往合议庭 “合而不议、议而不决”、审委会“审者不判、判者不审”、下级法院向上级法院请示、错案追究制度不能得到落实等情形，承办法官应对案件质量负责，却没有定案的权力，而副庭长、庭长、副院长等有权通过行政手段改变案件定性，却不需要承担办错案的责任的种种弊端。“应该说这是真正的还原法官本色的职业化，让法官对案件说了算，让权与责实现真正统一。这下我们是重新回到法庭敲法槌，而不是坐在办公室拍板了。”民事第六合议庭庭长张国军深有感触地说：“让我们把精力用在好好判案上，我觉得这就是一个‘指挥棒’，不仅会提高审判质量，更会提升自己的业务能力和声誉。” 不仅是内部有着职业化的氛围，在3月1日起开始同步施行的还有《葫芦岛市中级人民法院审判工作第三方评价机制运行办法》和《葫芦岛市中级人民法院关于建立法官与律师良性互动机制的若干意见》。
实现公正司法，阳光最有效，外部制约不可少。为加强外部执法评查，葫芦岛中级法院引入第三方评价机制，聘请与人民法院有工作联系的人大、政协、社会团体、新闻媒体、专业律师，通过通报审判情况、旁听评议庭审、评比法律文书、开展明察暗访、参与信访化解等多种形式，对合议庭审理案件质量、法官工作作风、法官职业道德、社会满意度等方面进行综合评价，通过评价委员会开展工作。第三方评价结果将被纳入各合议庭年度综合目标考核指标体系，作为评选年度先进单位的重要内容，作为干部年度考核、选拔任用、晋职晋级以及对干警奖惩的重要依据。
律师作为法律职业共同体，对法院监督最有力。在保持相互独立、彼此尊重的基础上，葫芦岛中级法院与市司法局建立联席会议、联合培训研讨制度，在法官和律师间建立重大、敏感案件沟通，相互评价等制度。法院设立律师反映问题绿色通道，律师对其所代理案件的审理情况存有疑问、意见、建议的，可在案件审结后的合理期间内通过律师管理科将疑问、意见、建议转达中级法院审判管理办公室进行相应处理，或直接提交院长。律师王青山认为，高看律师，实质上是在倒逼法官进步。此举将进一步促进法官和律师加强学习，提速审判团队职业化、精英化、专业化进程。
“改革让一度因为‘说了不算’而倍感‘憋屈’的法官找到了职业尊严，手中重又有了主动权，这必将极大激发法官队伍的活力、学习力、战斗力，阳光司法、公正司法指日可待。”张国军说。两年来的未雨绸缪
改革改变了什么？动了谁的奶酪？难点在哪？
去行政化不仅让原来的院领导、审委会委员、业务庭长们的管辖案件范围、数量大幅度缩小，没有了以往的支配裁判权力，还把他们重新推上了审判前台，与一线法官一样审案断案。他们愿意吗？
静悄悄的改革实践，说明了他们的态度。副院长范小杰说：“改革方案一共易了 11稿才最终敲定，我们领导们都积极参与，表明我们都一心向往之。我们都是审判业务出身，本不愿陷在行政化的虚套文山会海中，更愿意做些高难复杂案件的实际具体审判工作，不断精进业务水平。而且，我们从2012年初起就在院长带领下带头办案、主审案件‘接地气’了，回归一线我们不打怵。”
法院系统普遍犯难的法官员额制度改革，也已于去年即在葫芦岛中级法院全面推开。这其实是一个非常关键的环节。如果还是以前的 “大锅饭”法官管理制度，尽管该院中高层首肯这场改革，但其在基层就肯定推不下去，会夭折。
法官员额制度是根据审判工作量和地区经济发展、人口数量等因素确定一个地区法官数量的制度。没有法官员额制度，就无法建立法官缺额增补机制，就无从实现法官的优胜劣汰。在以前的“大锅饭”法官管理制度下，干多干少一个样，一名法官工作量的多寡，完全取决于他的职业道德水准。实行员额制管理后则不然，法官定编定岗定工作量，完不成者自然淘汰出局。对案子，法官由原来的“推太极”变成现在的四处搜寻，唯恐完不成指标。这种情况下，严格的法官审判考评体系也自然就建立起来了。每个月，院长杜俊峰的案头上，都有一件彩色的全院法官审判质量通报，上个月的第一名用红色标记着，要在全院业务大会上介绍经验，最后几名则用蓝色标记，以预警示。
2013年初，该院就在完善审判委员会的议事规则方面进行了改革，建立了更细的专业委员会制度。其中的过滤、分流制度，已使审委会讨论案件的数量激减，从2011年的486件减到今年的预计不到60件。未来审委会承担更多的将是针对疑难复杂案件的专业法官会议咨询会诊职能。
“虽然当时没有全国推进的‘大气候’，但葫芦岛中级法院，完全可以造就‘小气候’。”2011年底杜俊峰就任葫芦岛中级法院院长后，有想法的他就一直在努力。直到去年底中央确定改革精神，他立刻抓住机会，向高院申请并经省高院批复成为辽宁省法院系统审判权运行机制改革试点单位。
几年来，葫芦岛中级法院自觉投身“司法改革实验田”实践，多项工作排在全省前列。该院的行政案件审判运行机制改革经验，去年推向全省；该院以“零不合格率”的高标准，去年顺利通过ISO国际标准化管理体系认证审核，系全省中级法院第一家；葫芦岛中级法院还主动公开院长及所有法官的办公及手机电话号码，并要求来电必接。如果拒接三次以上，要问责„„
“应该说在此番改革进行之前，我们60%的工作就已经调整到位，因为大家已经熟悉并适应了职业法官的工作程序和节奏，整个改革绝非突发奇想，更非一蹴而就。当然，以后我这个院长的工作就轻松多了，主要就是为各位法官做好服务，为大家营造一个心情愉快的审案断案环境。”杜俊峰说。
来源：辽宁日报 记者：翟新群、李万东
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