关于大城管体制下加强我区城管工作的调研和思考_我区城管执法体制调研
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关于大城管体制下加强我区城管工作的调研和思考
区政府研究室（2010年9月）
今年以来，市委、市政府全力推行大城管，对城市管理体制和相应的考核方法做了大的调整。一方面，全市城市管理的重心逐步向基层转移，另一方面，城市管理的要求越来越严，考核方式出现了新的变化。面对新的情况，洪山区作为城乡结合的中心城区，在大城管体制下城市管理工作有诸多亟待加强的地方，特别是6、7月份，我区的城市综合管理排名连续两次位居全市中心城区最末，形势十分严峻。对此，区政研室深入街乡及相关职能部门，结合区情，就如何适应城管体制大调整，构建城市管理大格局，抢抓机遇、转变职能、高效运作、长效管理，使城市管理逐步跟上经济建设、城市建设的步伐，进行了一些调研和思考。
一、城市管理体制调整后的新变化
大城管体制确立，城市管理方式、侧重点、考核方式均产生了较大的变化，对区级城市管理工作产生了较大影响。
一是城市综合管理重心下移。根据“以区为主、属地管理，权责配套、注重实效，上下联动、社会参与”的原则，大城管体制确立后，城区、街道在城市管理中的主体地位和基础作用更加突出，责任更大，任务更重。区级政府作为城市综合管理的主体，要负责按照全市整体战略和规划，结合辖区实际情况，组织各相关部门、街道办事处落实管理工作职责，开展城市管理基础设施建设和维护管理，实施环境综合治理，改善辖区环境面貌。街道作为城市管理的基础和落脚点，要负责根据市、区要求，组织相关部门、执法管理队伍落实城市综合管理目标任务，建立日常管理机制，开展市容市貌管理，开展城市管理综合执法、综合巡查工作，并负责发动、指导和监督辖区社区（村）城市管理工作，动员居民（村民）和辖区单位参与城市管理，保持辖区环境整洁、秩序良好。同时，建筑垃圾处置核准许可权、垃圾中转站建设权、路牌标志设置和维护管理权、窗口部位综合管理权等一系列事权均由市里下放到区里。
二是城市综合管理工作的综合性、宏观化更为突出。在大城管体制下，城市管理工作不再和以往一样，仅仅是城管局一家的事，其工作面涉及到城建、城管、园林、规划、房产等多个部门的职能。在这种情况下，要做好城市综合管理工作，除了完成好以往的那些基础性业务工作外，必须要进一步加强谋划、指导、检查、考核等宏观管理，强化了调研、指导、协调服务，根据规范、系统的考核办法进行严格的检查、考核，促使多个职能部门更好的分工协作，形成合力。
三是对基层工作要求进一步提高。大城管体制下，市里对区、街道的考核越来越严，市城管委办公室对各区城市综合管理工作每月考核，每半年根据考核成绩进行一次奖惩。对最后一名的区全市通报批评，并处以罚金。对城市综合管理月度考评不达标或排名靠后的街（乡、镇），市城市综合管理委员会对街道主要行政责任人进行谈话告诫；对一年内累计三次不达标的，建议区政府调整主要责任人工作岗位；对城市综合管理年度考评不达标的街（乡、镇），单位不得评为本年度市级先进，并建议主要行政责任人引咎辞职。同时，市里对各区城市管理工作的档次要求也越来越高，不仅仅局限于以往的主次干道路面基本清洁这个标准，对背街小巷、社区环境也提出了更高的要求，特别是7月份开始引入了第三方测评，对各区的城市综合管理工作进行日调查、月打分，基层城管工作的压力进一步增大。
二、制约我区城市管理工作存在的问题
面对新的形势、新的变化，我区的城市综合管理在体制机制上、在业务工作上、在思想认识和客观条件上仍然存在着一些不足和问题，主要表现在：
一是科学管理的机制尚需进一步健全。当前，由于我区城市综合管理工作仍未未完全理顺，条块关系还不够协调等原因，大城管机制仍未真正建立起来。在管理体制上，政出多门，多头管理，职能交叉现象仍然存在，致使管理效能不够高。在执行机制上，城管、城建、规划、园林、房产等相关职能部门协作性不强，存在统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况。这些现象严重阻碍了我区城市管理步入科学、长效的管理轨道，直接影响了我区在全市测评的成绩。二是执法效能有待进一步提升。随着执法体制的调整，城市管理执法的主要力量由市里下放到区、街乡，其目的是便于让更了解实际情况的基层快速的处理城市管理的相关问题，但实际情况不尽如人意。
一方面我区执法队伍特别是街乡等基层执法队伍，人均管理面积大，执法力量稍显薄弱，并不能实现预想的快速反应效果。据统计，我区执法队员人均控管面积2.15平方公里，分别是武昌区的七倍和青山区的十二倍，管理面积大、执法人员少，导致力量过于分散，战斗力不高，执法效能低。同时，我区派驻街乡的执法中队，名义上受街乡指挥，但由于其资金来源、人事调配等都由城管局管理，客观上部分存在事权、财权与责任分离的现象，影响了街乡对执法中队的调度，中队队员对街乡归属感缺失，责任心和积极性不高，对路面控制力下降。
另一方面，我区城管局与各部门、各街乡之间，城管局内部各科室之间，还存在着职责不清、责任制不落实等现象。表面上责任落实到了部门和个人，但发现问题处理时却常常不了了之，或是拖延应付、相互推诿。职责不清，责任不落实，消耗了大量的工作精力，严重影响了城管工作效率。
三是城市管理基础仍显薄弱。尽管近年来，区委、区政府加大投入，我区基础设施建设步伐不断加快，但由于历史欠账多、区级财力有限等原因，基础设施建设的力度仍赶不上经济社会发展步伐。特别是今年，因武汉市处于大建设时期，大量工程集中开工，我区目前没有一条完整的道路，施工造成的人行道、园林绿化、排水设施等损毁严重，为城市管理工作增加了难度。
同时，由于市财政核算我区城市管理经费是仍按照1986年的标准，多年来我区新增道路面积成倍成长，管理的标准日益提高，市财政投入远远跟不上城市建设发展速度，而有限的区级财力并不能适应繁重的管理支出，导致城市综合管理经费不足。
四是基层工作反应速度与大城管要求不适应。城市管理重心下移后，承担主要责任的区级城市管理各职能部门，基础业务仍不太扎实；作为基层管理第一线的街道、社区，城管力量更为薄弱，财力、人力都不适应社区居民对城市管理的期待。大城管体制确立后，其对解决问题的及时性、精细化要求越来越高、越来越严，区级城管系统的反应速度和能力一时仍跟不上、适应不了。
五是部分部门及街乡大城管理念尚未形成。尽管我区多次召开大会，下发了相关文件，狠抓大城管各项工作的落实，但目前部分职能部门和街乡仍然对大城管工作重视不够，全区上下齐抓共管，共同推进的理念仍未形成。从这次调研中，我们发现有的部门和街乡急功近利，只顾眼前，只求短期集中整治提升排名，摆脱落后的困境，并没有把城市综合管理工作作为一项长期的任务，从制度上、从抓长效上落实责任；有的则疲于应付，得过且过，仅仅解决测评中暴露出问题，但对自身管理上、机制上的问题以及对没有在测评中暴露出的其他城管问题置之不理；还有的则不思进取，仍然以过去的老观念看待城管工作，对工作标准要求不高，只求低分值达标即可。
六是部分市民的文明素质需进一步提高。近年来，随着我区城市化步伐的不断加快，近郊农民入住城市转变为城市居民进程加快，社会人口动态性加强，人口结构呈现日益复杂的现状，存在着城区人口数量的增长和质量相对不高的矛盾，特别是一些城中村、城乡结合部地带这一情况十分突出。这部分居民由于旧有的生活习惯与现代城市的要求不符，且普遍受教育程度不高，其素质与现代文明城市所必须具备的社会公德、卫生意识、环境意识相去甚远，给城市管理带来了一定的压力。
三、加强我区城市综合管理工作的几点对策建议
（一）加快理念更新，促进城管工作实现新跨越。一是要树立城管为民的理念。在新形势下，要切实解决好城市综合管理面临的问题，首先必须从思想上充分认识到城市管理工作的重要性。过去，我区部分街乡和职能部门仅仅把城市管理工作当做一项一般性的工作，城管职能只停留在主次干道扫扫地、拖拖垃圾层面，上级部门擂一下，下面就动一下，哪里的问题暴露了，就临时集中整治救下火，没有把做好城市管理工作作为老百姓最关心、最直接、最现实的民生问题来对待，没有将其作为助推“两型社会”建设和文明城区创建的日常重要工作来抓，这正是造成目前我区城管被动局面的一项最主要原因。因此，要满足市民对城市环境日益增高的期望，改善我区城管工作状况，必须进一步提高各街乡和相关职能部门城管为民的意识，从构建和谐洪山的角度出发，更新城市管理的理念，不断提升城市管理水平，把城市管理从主次干道向与老百姓关系最密切的背街小巷、社区、城郊结合部延伸，着力解决好百姓门前事、身边事，让社区美起来、亮起来、城乡结合部整洁起来。
二是要树立“实干城管”的理念。城管工作虽然非常辛苦，但不能盲干，既要苦干，更要实干。抓城市管理工作，不仅要清除乱象，更要从源头上治理，着力解决好产生乱象的根源，从问题式管理向预防式管理转变，特别是对一些具体问题的解决要有始有终，使城管问题一天天减少。如渣土运输车辆沿途漏撒问题，除了要加强配合，联合执法，强化上路车辆管理外，更要找准症结，对症下药，严格工地内文明施工和渣土出场规范管理，从源头上遏制。
三是要树立多元化的治理理念。“以区为主、属地管理，上下联动、社会参与”是大城管体制的重要原则。区级是城市综合管理的主体，但我区面积大、人口多、基础薄弱，财力、人力、物力有限，要想单纯依靠政府做好城市综合管理工作，难度较大。因此，要从传统的以政府为唯一主体的城市管理转到政府主导、社会、企业、公众多元主体参与的现代城市治理上来，逐步建立社会公众参与机制。一方面，要加强宣传教育，增强市民的公德意识，落实好沿街单位门前市容环卫责任制，充分调动辖区企业、群众参与城市管理、维护市容环境的主动性和自觉性。另一方面，在投入上，可尝试构建以财政投入为主，辅以部门、辖区大单位、社会各方投入的机制，多方面筹措资金，缓解城市管理资金不足的问题；在管理模式上，部分面积大、人员力量薄弱的街乡可尝试将管理难度大、情况复杂的路段交由专业的物业公司管理，走市场化运作的路线。如我区珞南街出资16万元，将劝业场路段承包给专业化物业管理公司进行治理，街道对物业管理公司进行监督考核，确保路段管理质量，目前运行情况较好。
（二）加快完善体制，促使城市综合管理长效化。一是强化城管基层工作。作为区级政府，抓好城市综合管理工作，关键是要把责任落实基层。要在各街乡成立相应的城市综合管理专班，并明确专职人员具体负责协调组织好辖区的城市综合管理工作。尝试通过设立社区城管工作站、社区分片包干、分类包保等方式，切实把城市综合管理的责任落实到社区、村，努力形成区、街乡、社区三层城管工作网络体系，一级抓一级，层层抓落实，以适应大城管的快速化、精细化管理要求。如此次调研中反映出梨园街实施的“街道干部包社区、社区干部包门栋、物业公司管好责任区”的机制；珞南街实施的片长分片包干社区责任制；关山街实施的社区分类包保责任制等均取得了一定的实效。同时，要适当加大对街乡、社区（村）物力、人力、财力的投入，进一步充实基层城管力量，改善基层抓城市综合管理工作的软、硬环境。
二是强化区城管部门履责能力。城管部门作为抓全区城市综合管理的核心部门，在大城管体制下，既要做好加强城管基础业务建设，完善管理规定、管理措施，提高发现问题、解决问题、快速反应的能力等工作，更要加快职能转换，充分发挥城市综合管理委员会的职能，全力抓好统筹协调和督促检查等工作，尽快从微观管理转换到宏观管理上来，从规划的执行者转变为规则的制定者、从业务操作者变成业务教练员、裁判员，促使现有的大城管机制有效运转起来。
三是强化涉管部门的责任意识。大城管体制下，城市综合管理工作涉及的职能部门众多，要解决城市管理工作中存在的实际问题,避免工作中相互推诿扯皮以及重复交叉管理现象的发生,一方面必须要坚持以法制为基础，理顺管理体制，严格贯彻市、区下发的相关文件，坚决做到涉管部门责任细化、工作细分、任务明细；另一方面，要充分发挥区城管委的指导、协调和督查作用，促进涉管部门将履行各自城管工作职责视为分内事，主动作为，积极作为，协同作战，形成合力，使城市管理逐步走向综合管理、综合执法轨道上来。
四是强化城管工作监督考核。要严格贯彻落实全区城市综合管理考核办法和奖惩办法，坚持实行常委挂点包保制度、日常巡查制度、红黑榜公示制度，并确保制度的常态化。完善对城市综合管理分类考核、统一记分、统一评价等考核机制，加大环境卫生管理、控制和查处违法建设、建筑渣土管理等我区城管薄弱环节的考核分值权重，并根据实际情况适时调整。加强对考核队伍的培训，提升考核人员的业务水平，强化考核队伍的公正观念和责任意识，确保考核的权威性。严格奖惩，对工作不积极、履责不佳的部门和单位，应进一步加大对责任人惩处力度，如诫勉谈话、调离岗位或免职等；对抓城管工作得力、表现优异、做出成绩的干部应在予以奖励的同时加大培养力度，以激发城管干部的工作热情。
（三）加快基础业务建设，着力提升城管工作水平。
一是完善城管相关规划。城市管理水平的高低与市政基础设施的规划、建设是否符合城市管理的规律、要求密切相关。从长远来看，要提升城市管理工作的水平，必须要跳出管理抓管理，加快完善城市容貌总体规划、户外广告设置总体规划、夜景灯光设置总体规划、环境卫生设施总体规划、机动车洗车点布局规划等，尤其是目前，市里已经将垃圾中转站建设权、公厕建设和管理权、路牌标志设置和维护权等下放给我区，做好这些规划的完善工作更显重要。因此，要高度重视这项工作，以精细科学的规划指导精细化的城市管理，避免城市综合管理的盲目性、低水平。
二是加快建立数字化城市管理机制。建立健全全区城市管理指挥调度系统，与市城管局网络、区网格化管理系统对接，将城市综合管理的投诉受理、协调督办、检查考评等工作纳入信息化管理，构建政府及各职能部门共享的城市综合管理信息网络平台，形成上下联动的综合管理网络体系，提升城管队伍的快速处置能力。
三是把城市管理与完善城市功能相结合。城市管理的效果关键在于其功能的完善。要在完善城市功能上下工夫，促进城市整体功能的最大发挥，加快基础设施配套工程建设，尽快完善一批城市发展迫切需要公用设施和市政设施，改善人居环境，保护城市生态环境的协调平衡。如加快实施南湖综合治理工程，可以进一步优化其周边人居环境和生态环境；加快尤李村片旧城改造步伐，可以极大的提高我区中心地带的市容品质，为城市管理水平的提升创造良好的物质条件。
四是加强城管人员业务培训。实行分级分业定期培训制度，采取请进来、走出去、自学与集中学习、传帮带等灵活多样的培训方式，努力打造出一支理念先进、业务精通、行情熟悉、行为规范、服务到位的城管专业队伍。特别是要加强对执法人员业务培训，严格依法办事，规范和约束执法行为，确保城管执法做到管有依据、罚有力度、惩有程序。
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