基层公安机关机构改革的设想_基层机构改革的看法

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基层公安机关机构改革的设想

引言

警察，作为一种历史现象，既非天造地设的自然之物，也不是人类与生俱有的现象，而是人类进入阶级社会后，随着国家的形成和发展而逐步产生的社会政治现象。而我国现代人民警察机构的建立，从新中国成立算起已有近60年的历史。1949年10月15日到11月1日，我国召开了全国公安高级干部会议，也就是第一次全国公安会议，着重研究了全国公安机关的组织机构的问题，明确国家设公安部，省、自治区设公安厅，市设公安局，地区设公安处，县设公安局，城镇、农村设公安派出所。这是随着新生人民政权的建立、巩固，而建立起来的警察机构设置，这个设置沿用至今也没有改变。

每一个事物都是不断发展的，而我国公安机构设置50余年的时间却变化不大，随着我国改革开放的不断深入，社会治安问题越来越复杂，刑事犯罪的动态化、组织化、职业化和智能化趋势明显；特别是各种利益格局的快速调整，社会结构、经济结构、产业结构的不断变革，使公安机关维护稳定的内涵和外延不断拓宽，压力和挑战增大，而旧的公安机构设置显然无法适应新的社会形式。集中表现在基层公安机构设置的越来越多的弊端。何谓基层？基层就是指公安机关打击敌人、保护人民、惩治犯罪、服务群众的最基本的战斗实体。在公安机关，基层是维护稳定的第一道防线、服务群众的第一级平台。公安队伍建设的重点在基层，队伍素质、执法水平、警民关系也主要体现在基层。如何对现有的公安机关基层机构进行改革，有效提升公安机关的警务效能，切实履行新时期新阶段承担的三大政治和社会责任，是当前迫切需要研究解决的重大课题。

关键词: 基层公安； 改革； 设想

要谈基层公安机关机构改革的设想，首先要弄清现有公安基层机构的所存在的弊端，现有公安基层机构的所存在的弊端主要有以下几点：

一、分工不清，职责不明，非警务活动过多。

拿公安派出所来说，既要管理户籍，又要抓治安防范，还要打击犯罪，治安刑事一把抓，既没相应的技术手段，也没相应的法律手续，办理一个刑事案子层层审批就要派出所、刑警队、分局来回跑，这还不说，各类警卫、会议连续不断，甚至还要参加维持交通秩序、消除消防隐患、协助文化、工商、税务等等一系列本不适合派出的活动。可以说现在各方面都把派出所看成是一个万能机构。非警务活动已经严重降低了警务效能，九十年代以来，公安机关进行了一系列正规化建设，警察的职能由管理型逐渐向服务型转变，这无疑体现了社会的进步，但公安机关向社会公开作出了有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应的承诺，为整个警队戴上了“有困难找警察”高帽。警察主要是为了提高公安机关打击现行违法犯罪活动、处置各类突发事件的快速反应能力，更好地打击犯罪、维护治安。日前社会治安形势日趋严峻，公安警力普遍不足，许多刑事案件因为警力不足影响侦破。

二、警力不足，特别是会工作，能工作的警力严重不足。

中国的警力万分比比较低，只占全国总人口的万分之十三，发达国家都在万分之二十几、五十几。而就是这万分之十三的民警中，会工作、能工作的民警又能占多大比例呢？而这些能工作会工作的民警又是分配在哪个部门呢？拿刑警中队来说，一个中队如果有15人的话，去掉中队长、教导员、副中队长也就10来人，这10来人里还有1到2名女同志，剩下的七八个人里又有1到2名老同志，这样算来剩下的五六名民警中难免有身体不好的，或者业务能力不强的，或者不想干工作的，除去这些真正战斗在一线的民警有几个？随着近几年警校学生分配数量越来越少，部队转业干部越来越多，公安民警的年龄结构会继续变的更加不协调。面对本来就不富裕的警力，一面说要学习与工作两不误，一面要民警停下手中的活参加集中学习；一面在开展实事求是的思想路线教育。在学习和工作当中这该让民警如何协调呢？

三、警务保障不力。

从警务保障看，首先是武器装备的问题，2006年之前基层民警基本处于赤手空拳加肉盾的原始状态，我在某派出所工作期间就遭遇过拿着板砖守候嫌疑人的闹剧，一些地方的民警没有武器装备，但又要履行职责，面对警情和犯罪份子，无奈只好把钢管、木棍放在警车上防身，真是悲哀；再说工作设备和工资福利，一般城市的公安派出所基本上都有了计算机，但在一些经济落后地区，有车没油，民警用自己付费的手机接处警的情况时有发生；很多单位甚至出现破案费用由发案单位先行垫付的尴尬局面；个别地区民警工资至今无法按时到位。而且很多地方嘴里喊着重基层，实际除了加重基层工作负担之外，其他方面都没考虑基层，基层民警工作负担比机关重，工作时间比机关长，工资待遇却比机关少，试问谁还愿到基层去工作？从全国而言，民警医药费用普遍紧张，慰问、抚恤金标准太低。倘若连这些工作必备条件都不能充分满足的话，“从优待警”岂不是一句空话？

我个人认为面对如此多的问题，换汤不换药的改革方式根本无法解决问题，要切实改变公安工作诸多弊端，必须要彻底革新。

首先，打破现有的以派出所为中心打防结合的综合治理机制。派出所这个机构在我国存在了近60年的历史了，要改革就要先去掉派出所这个机构，从新分配现有警力。

将户籍部分收归分局户籍管理科，由分局在下设几个办公地点，只进行人口和户籍管理。现在一个城市的各个区都设有公安分局，每一个分局下设的各派出所由区域界限，比如相邻两个派出所之间的分界线，可能是一条直线，也可能是一条曲线甚至是断断续续的线，有的以一道墙为界，有的以马路中间为界，还有的这个房子归甲派出所，下一个房子归乙派出所，再一个房子又归甲派出所，甚至同一个居民小区也被看不见的线一分为二，别说老百姓弄不明白，就是在基层工作的民警，没个三五年心里也没底。取消按照社区进行的划分，不论你属于那个社区，只要在大的行政区范围内，就可以在任何一个户籍管理点办理业务。这样更方便群众，老百姓再也不会搞不清楚自己属于哪个派出所了，也不会因为办理户籍业务派出所分局来回跑了。

取消社区民警设置，片儿警曾经与刑警一起成为中国公安的代名词，然而随着社会的不断发展，片警虽然也在努力适应社会的发展，几度更名到现在的社区民警，但不得不承认片儿警的作用已经越来越小，以前我国居民普遍居住在街巷或者固定的单位宿舍，人员流动小，左邻右舍的情况每个人都能掌握，片儿警在那时对与公安机关了解辖区重点人口情况，摸排案件线索起了巨大作用，而现在的社区居民流动量大，片儿警完全掌握人口信息很不现实，现在的社区民警的主要工作除了每天编造不同的数据应付上级以外就是和自己所管辖范围内的有油水的单位或者企业吃喝，且多以下社区为名去忙私事。所以取消这个警种势在必行，腾出很大的一部分警力支援街面巡逻和打击犯罪。

还有就是改革现有的巡逻联动机制。派出所取消之后巡警要承担所有的处置警情的任务。街头路面是各种财富展示和进行交易的地方，被称为“潜在的犯罪现场”。西方警界历来将巡逻勤务列为主要职能，美国的一些城市投入巡逻的警力达到总警力的70％。事实证明，“以空间换时间”是科学配置警力、提高用警效率的优选。1994年2月24日公安部发布《城市人民警察巡逻规定》，之后各个城市基本都建立了人民警察巡逻机制，成立了巡警队，并使之与指挥中心，110报警台相联动配套，对警情进行先期处置。

所以首先要改变巡逻方式，变车巡成步巡为主、车巡为辅的巡逻方式，一方面解决了有车没油的问题，另一方面步巡拉近了警察与老百姓的距离，增加了见警率，且减少了巡逻死角，即使是小街小巷也能顾及到。而且现在我国很多大中城市交通状况较差，驾驶巡逻车往往很难第一时间赶到警情现场，而步巡则不存在这一问题。要实行步巡还要解决两点问题：一是警力问题。香港警察实行的是步巡的巡逻制度，但香港城市面积小，警察比例高，增加警察的绝对数量并不现实，警力的配置水平既要适应社会治安形势对警力的需求，又要符合政府财政的支付水平，更多的是受社会经济发展水平的制约。我国目前900多美元的人均GDP水平，只有发达国家的三、四十分之一，从经济水平上考虑，我国目前不可能大规模地扩充警察队伍。而内地要想也实行步巡就必须把主要警力放到巡警来，改变现有的水桶状警力配置，变为三角状警力配置，近几年公安机关大力推行警力下沉，但却走了弯路，警力下沉的同时，必须实现资源下沉。必须下沉相同甚至更多的基础设施、基本装备、经费，否则基层更会苦不堪言，“没人干事”变成了“人浮于事”；过多的人挤到经费紧张的基层，更会让举步艰难的“战车”陷入无法行进的泥潭。而最后的结果，就是已经下沉的警力势必会重新回到工作环境、生活条件都更好些的机关。所以改革不能治标不治本，如果基层工资福利以及职务晋升方面比机关好，相信会出现机关民警抢着去基层的现象。只有警力充足了，步巡才能发挥应有的作用。

二是支援保障问题。警情的处置往往是从群众拨打110开始，我国现有的指挥中心调度能力十分底下，一个电话打到110报警服务台，接警的民警要详细询问时间、地点、发生了什么事，然后按照区域划分转到分局指挥中心，分局指挥中心接听人员会再次询问一遍时间、地点、发生了什么事，然后按照区域划分转到派出所接警电话，派出所的民警会第三次询问时间、地点、发生了什么事，然后再驾驶出警车去警情地点，如果每一个环节都能迅速不拖拉的完成，从老百姓打电话到民警赶到警情地点起码也要20分钟。并且110指挥中心只是机械的派警，而不是按照警情的种类进行合理调配，对明显的非警务报警也没有筛选。而对于派警之后，出警人员遇到的各类无法解决的情况，指挥中心也不能给予很好的支援。所以巡警应由市局统一管理，不进行区域划分，配备完善的通讯系统，增加相互支援，减少中间环节，对巡逻人员和车辆进行编号，巡逻固定区域。成立专门处置调配警情的指挥中心，卸掉原来指挥中心承担的材料编写和信息汇总任务，现在很多地方公安机关都成立了信息研判中心，这些任务可以交给他们。新成立的指挥中心负责调配一切机动力量和资源，包括交警队和防暴队，以应对现场出现的不同情况，而防暴队在没有大型活动的时候也可以分出一部分警力支援街面巡逻。这样就形成了以巡警为中心，以指挥中心为依托的配套警情处置机构。

另外与之配套的是对于巡逻民警的装备问题也要改革，近年来，暴力抗法袭击警察事件频频发生并呈上升趋势，袭警手段不断升级，已经成为不容回避的事实。从侮辱谩骂、围攻阻挠，到暴力抗法、殴打伤害民警，甚至打砸基层公安机关，更有甚者，在警察亮明执法身份后，一些人仍然叫嚣“打的就是警察！”，面对越来越恶劣的执法环境，我们不能指望那飘渺的立法去改变，只有从自身出发。2006年，公安部象基层公安机关配发了单警装备，包括制服性警械的甩棍、液态瓦斯和左轮手枪。但液态瓦斯喷射距离近，且雾化严重，伤人伤己，左轮手枪根本配发不到民警手中。香港的胡椒喷剂射程长达十几米，且成水柱状，是很成功的制服性警械，应该借鉴。发达国家的警察在街面巡逻中的威慑力很大，很大一部分源于制服性警械的合理配备。一个人在攻击警察的时候不会考虑袭警的后果，他首先考虑的是自己和警察谁处于优势地位，面对一个全副武装的警察，很少有人会产生袭击的念头。所以对巡逻警察合理全面的配置制服性警械是必须的，改变以前领导宁肯多点伤亡，也不能在枪支警械方面出问题丢乌纱的错误观念。

第三是加大基层刑警队的科技含量。虽然重证据轻口供喊了很多年，但目前我国刑事证据提取的技术应用水平还很低，目前刑事侦查任务大都落在基层刑警中队身上，但刑事侦查所需要的大量技术和侦查权限却集中在市公安局一级，对于技术的使用又把关很严。既然有了成熟的高科技破案技术就要多应用，而不要拿着当个宝贝，不舍得用。象定位，追踪，鉴定等各项高科技刑侦技术有些设定的使用级别过高，中小型刑事案件无权使用，而有些则设定的使用权限过高，很多分局机构掌握的技术却没有权限使用。在发达国家和地区，刑事侦查的科技含量相当高，很多中小型案件都用上了象DNA鉴定这样的高科技含量的手段。所以应该将刑侦技术下放，将原刑警的技术中队进行扩充，增加专业人员，和先进的技术设备，提高破案的技术含量，同时建立完善的技术应用规章制度，避免技术的滥用。只有办案的科技含量增高了，才能从根本上做到重证据轻口供，杜绝刑讯逼供的发生。不然传统的办案方式很难改变。

总之，基层公安机关机构改革不是某一方面，某一部门的事，而要从全局各个方面都进行相应的变动，建立一套与之相应的机制，只有这样，改革才能进行下去，并不断发展完善。社会发展日新月异，固守旧的思想和制度就要被社会淘汰，改革是唯一的出路，通过改革中国公安必将站到世界警察先进行列。

【参考文献】

苏亦工著：《中国近代警察史》，社会科学文献出版社2000年版。