张黎黎 治道变革视域下的公共服务标准化改革_道变革视域
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政府治道变革视域下的公共服务标准化改革 ——山西地税“两个操作示范”制度创新个案研究
导论
长期以来，受到封建专制思想和集中化的行政管理模式的影响，一些行政部门出现了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的怪状，“为人民服务”的理念难以真正落到实处，政府作为公共权力的拥有者和行使者，权力本位、“官本位”的观念尚未发生根本性的变革。党的十七大提出加快行政体制改革，建立服务型政府战略目标，要加强公共服务，规范政府行政行为。国家权力机关从“管理导向”向“服务导向”的转变体现了世界各国政府行政模式的转变，是向现代治道的根本变革。
税收是国家组织财政收人的主要形式和工具，依法纳税是每个公民应尽的义务。可以说，税务部门是与公民个体权利与自由关系最密切的行政组织，税收是政府基本职能。然而，当今各国的税制都是一套极其复杂的法律法规体系，涉及到公民社会、经济、生活的方方面面，税收问题经常是世界各国行政改革的重要诱发因素。在我国经济体制转型、社会转型的过程中，税收法律法规经常变动，纳税人自愿纳税、满意纳税一直是困扰各级税务部门的难题。在思考如何为纳税人提供满意的服务、构建和谐税企关系的重大现实课题的过程中，山西省地方税务局以涉税事项为突破口，通过为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”），引入标准化操作流程，提高了地税部门的工作效率和质量，为纳税人提高满意的服务。
“两个操作示范”的创新不仅仅是业务流程标准化的技术创新，它更是一种先进管理思想的理念创新和制度创新。“两个操作示范”通过服务理念、服务方式的变革，引发政府与公民关系的一系列变革，责任与权利、参与与监督得到全新的诠释，并进而为政府新的治道奠定了制度基础。
一、政府治道变革的理论与实践
“治道”（Governance）是20世纪90年代以来国际政治学、经济学等社会科学研究的一个热门领域，人们对治道的理解也各有不同。英国学者罗兹认为行 1 政学界关于治道有6种涵义：最小国家、公司治理、新公共管理、好的治理、社会控制系统以及自组织网络。①。世界银行认为，治道就是指好的治理。也有学者认为治道是指“为实现经济发展, 在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式”。②
基于对中国行政理论本土化的研究与探索，以中国行政改革的实践为背景，毛寿龙教授提出了对治道变革的独特见解。他以古典自由主义为基本价值，利用公共选择与制度分析的研究框架，开发出研究中国政府治道变革的政策分析工具。在他看来，“治道”不同于统治、行政与管理，它“是人类社会治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基本模式。对于人类社会来说,无限政府、人治政府、专制政府、集权政府和封闭政府,都是传统治道的构件,这些构件构成了传统治道的制度平台。与此相反,有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府,构成了现代化的治道构件,这些构件构成了现代治道的制度平台。”③
现代治道的五个方面是各国政府实现治理公共事务、解决公共问题、提供公共服务的基础性制度平台。这五个方面互相制约、互相作用，共同影响政府治理的有效性。在人类文明不断演进的过程中，对良好的治理孜孜以求，对制度绩效理解的深入有利于促进有效政府的建设。20世纪70、80年代以来，在西方各国，由于信任危机、财政危机导致了民众对政府普遍的不满，政府改革呼之欲出。美国、英国、新西兰等国开展了包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策民主化、政府权力多中心化的多层面、多维度的治道变革，政府治理有效性得到显著增强。
西方发达国家治道变革的进程对中国起到了良好的制度示范效应。改革开放以来，随着市场经济体制的建立与完善，我国政府也正在经历着从传统治道走向现代治道的变革。在政府职能方面，随着市场化进程的不断推进，遵循“政企分开、政事分开”的原则，我国政府逐渐在找寻正确的职能定位，政府职能错位、缺位、越位的状况有所改观。在法治建设方面，我国已经明确把“依法治国”作为政府治理的核心理念，并对宪法和法律做了一系列修订和完善，法制化进程速度明显加快。我国的民主化程度得到显著提高，基层民主选举已经铺开，民主责任制逐渐得到落实，公民参与政治的方式、途径和渠道增多。中央和地方的关系 2 走向合理化。地方获得了更多的管理公共事务的权力，权力下放、分权式管理促进了地方事务的治理。政府开放性程度也日渐增强，政务公开、信息公开、“阳光政府”有效改变过去政府和公民信息不对称的状况，为公民维护自身基本权利开辟了新的途径。
二、公共服务标准化：山西地税“两个操作示范”制度创新
标准化是企业为了适应现代社会的复杂性提出的、为了提高企业的经济效益和社会效益一种综合性管理工作。1996年，国际标准化组织ISO/IEC在第2号指南中提出，标准化是“针对现实的或潜在的问题，为制定(供有关各方)共同重复使用的规定所进行的活动，其目的是在给定范围内达到最佳有序化程度。”④规则的统一性、过程的可重复性和结果的一致性是标准化的核心。在标准化经受住市场的检验获得成功之后，其使用范围扩展到工业企业以外，并逐步在服务业等非制造行业得到推崇。标准化重在以质量取胜，将标准化的科学管理方式引入行政管理领域是山西地税“两个操作示范”制度创新的出发点。
2006年，为“建设依法规范、高效优质、民主公开、清正廉洁行政和人民满意的政府”，山西省人民政府发出《关于改进机关作风 优化政务环境 全面提高政府公信力和执行力的决定》。山西省地税局为落实这一决定，率先向社会公开承诺办理涉税事项“首办负责制、限时办结制”（以下简称“两制”）。“首办负责制”指对纳税人申请办理的涉税事项，由税务具体承办部门或牵头承办部门第一位负责办理的工作人员按照政策规定和办理程序及时给予办理或办结，并承担相应的办理责任；“限时办结制”是要求对纳税人申请办理的涉税事项在设定的限办时间内办结。“两制”要求做到“一窗式”受理服务和“一站式”服务，最终实现纳税人办理涉税事项的“统一受理、内部流转、限时办结和窗口出件”。“两制”实施后，提高了税务部门的行政效率，节约了纳税人办税的成本，受到了纳税人的好评和欢迎。
2007年，为进一步落实山西省政府“转变作风、狠抓落实”的要求，山西地税局卢晓中局长提出地税干部要“基于税收、高于税收，跳出税收看税收”的工作理念，税务部门工作要以“各级党委政府满意、社会各界满意、纳税人满意和基层税务干部满意”为目标。经过走访基层纳税部门、对纳税人进行调查等一 3 系列调研和对推行“两制”经验的总结，地税工作人员发现，虽然地税部门办税效率得到提高，但由于我国的税制非常复杂，从国家税务总局到地方基层地税部门出台的法律、法规、条例、细则数量巨大，不要说纳税人，就连地税干部都经常不能一一了解。基层税务人员业务素质参差不齐导致形式上完整、统一的税收法律法规并不能转化为一致的结果，纳税人在办理涉税事项时对自己权益的维护也是心有余而力不足。面对这种现状，山西地税部门决定从税务部门核心业务——即办理涉税事项入手，引入标准化的科学管理模式，以税务部门和纳税人业务交汇碰撞点为切口，将征办税事项进行归纳整理，分门别类，编撰成册，制作了为纳税人服务的《办税操作示范》和服务于基层地税部门的《实务标准化操作示范》模型（该模型简称“两个操作示范”）。
“两个操作示范”的核心理念和设计原则都体现为标准化。“两个操作示范”按照涉税事项办理过程的实际流程，即“办什么、找谁办、怎么办、什么时间办完、办完以后还有什么注意事项”，从纳税人和基层地税部门双方各自需要办理的事务进行梳理，形成了按照事物发展规律的标准化的操作流程。“两个操作示范”涉及到20多个大类、73个小项涉税事项，其中有19类66项存在税企对接和接口问题。这些涉税事项通过标准操作的规范化、程序化，对于纳税人，不论懂不懂税、是否办过税，只要参照《办税操作示范》去做，都能明白所需办理事项所需的资格、材料和程序，可以独立办理涉税事项；对于基层税务人员，不论岗位如何变动，只要对照《实务标准化操作示范》，很快就能熟悉从未办理过的业务，并按照规范的方式、方法为纳税人提供公平、快捷的服务。“两个操作示范”被纳税人和基层税务人员形象地誉为办税的“自助餐”、“活字典”。
“两个操作示范”看似简单，实际上富有深刻的政策意蕴。它抓住了政策执行的关键要素。从横向上看，各个地区税务部门执行的都是统一的法律法规，而统一的法律法规并不必然得到一致的落实，而是在各地按照自身独特的“潜规则”运行，法律法规的信度受到质疑；从纵向上看，从中央到地方各个层级的税收法律法规政策，在政策传递过程中容易出现时间差，基层税务人员业务素质差异直接影响到纳税人的办税效果。通过对最核心的办税流程“再造”，复杂的实体法律法规经由标准化变为现实的、具体的、可操作的程序程序规则。
在实施“两个操作示范”的过程中，山西地税充分利用信息化的管理平台，4 逐步将操作示范手册与电子政务结合起来，陆续开通了网上服务和电话、短信服务。他们将“两个操作示范”实务手册内容放在地税部门门户网站上，纳税人足不出户就可以查到所需办理事项的程序，并可以将需要填写的资料直接下载，待按照书写模板填写好后直接到地税服务厅办理，基层地税干部也可以随时学习不熟悉的办税事项，大大改善了办税服务厅的办税效率，节约了办税成本。同时，纳税人还能通过网上在线咨询的方式获得更详细的解答。不便上网的纳税人也可以通过山西地税在全省统一开通的服务电话，查询任何一项涉税事项的问题。在办税大厅，还设有自助触摸屏和服务台以便纳税人随时查询和咨询。
“两个操作示范”实施一年来，初步实现了山西地税局提出的“操作简单化、具体化、标准下结果统一、责任行政、以一带多、示范性”的六大追求。经初步调查，“两个操作示范”推行后地税部门工作效率大为提高，服务质量也得到纳税人的肯定。如在壶关县，办理涉税事项的表格、文书差错补正、程序步骤不规范、签字审批差错的数量均大幅减少，在一些方面已经达到零差错，同时，办税所需时间成本也大大降低，办税大厅拥挤现象明显得到环节，纳税人和基层税务人员均反映良好，投诉率也降低许多。
三、“两个操作示范”制度创新的治道变革意义
当前，我国正处于从农业社会向工业社会、后工业社会的转型期，经济、政治体制也要随着社会发展进步不断创新以适应时代要求。在世界各地，政府正成为人们注目的中心。政府及其有效性一再得到各国的重视。“历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”⑤正如第一部分所言，良好与有效的政府必须建立在现代治道平台的制度基础上，有限政府、法治政府、民主政府、分权政府和开放政府缺一不可。从政府由传统治道走向现代治道的进程看，“两个操作示范”不仅仅是技术创新，而且是制度创新和理念创新，它是制度创新和理念创新在技术和操作领域的表现，通过公共服务标准化改革为政府走向现代治道提供了新的制度平台。
走向法治政府的变革。在世界范围内，法治早已成为现代民主国家治理的主要方式。法治就是“由法律统治而非由人统治”，以法律的普遍性、一致性和确 5 定性保证良好的社会秩序，保障公民的基本权利和自由。1997年，党的十五大就把“依法治国”作为我国治国的基本方略之一，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”已经成为社会基本共识。从法律制定的情况看，我国已经建立起较为完备的法律法规体系，但执法和守法一直是薄弱环节。一方面，权大于法、执法不作为、乱作为、执法不严、执法不公一直是引起某些公共事件的导火线；另一方面，公民法律法规知识有限，主动守法意识薄弱。“两个操作示范”是在现有条件下改善执法与守法、实现法治的一剂良药。从基层地税部门来看，“两个操作示范”有效地约束了税务部门的执法人员的行政裁量权，从根本上促进了税务部门依法办税。由于我国正处于经济转轨时期，税制税法还不健全，并且经常变动，基层办税人员很难及时掌握全部的办税相关法律法规，而且我国法律重视实体标准，轻视行政程序，这些客观因素导致基层税务部门经常出现一定程度地“不作为”或“乱作为”，“人浮于事、相互推诿、拖沓办事、执法随意、程序欠缺、人为设障、吃拿卡要”等现象屡禁不止。实务标准化操作示范按照国家、地方法律法规原则，将实体法律法规条款通过逐步分解为每一步的办税程序，并将办税事项内容要件、时限等涵盖在具体的操作程序中。这样，同一涉税事项无论在全省任何一个办税大厅、经由任一税务人员办理都能够得到一致的结果，涉税事项任一环节出现问题都可以根据标准化的办税流程中发现。对纳税人而言，地税部门为其提供的办税操作示范与办税人员的实务标准化操作示范的程序一一对应，将纳税人在办税过程中所需提供信息一并列出，网上服务、电话服务、自助触摸屏服务、短信告知等现代化手段和工具方便了不同层次的纳税人通过各种渠道了解这些信息，纳税人办税的时间、金钱成本都大大减少，以前“多头跑、来回找”耗时耗力的现象大为改观，激励了纳税人的主动守法。规范执法、主动守法通过“两个操作示范”将法治观念落实到政府和公民的行为中，并有利于促成法治文化的形成和传播。
走向民主政府的变革。民主是当代社会人类的普世价值，民主已成为各国政府治理的主要方式。“民主就是人民治理。”⑥民主政府的基本职责就是保护公民的基本权利和自由，保护法律面前人人平等，保护公民组织和参与社会政治、经济、文化生活。党的十七大报告提出，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知 6 情权、参与权、表达权、监督权。”⑦“两个操作示范”从出台到运行都凝聚了民主的力量。在酝酿“两个操作示范”的过程，山西地税工作人员进行了广泛的调研，他们主动向各个部门征求意见、走访纳税企业、深入基层办税服务大厅听取基层办税人员和纳税人要求、对纳税人进行问卷调查、举行座谈会，在充分论证的基础上针对纳税人和基层税务人员的需求做出回应。在“两个操作示范”的实施与完善中，也离不开基层税务人员与纳税人的参与和监督。基层税务人员是实务标准化操作示范的实施者，在使用中他们的感受可以通过汇报、提意见、申诉等各种方式向上级部门反映和表达。纳税人在办税过程中的意见也可以通过信访、网络、电话、座谈会得以表达。更有意义的是，纳税人通过对办税流程的监督直接促使各个环节的办税人员承担相应的责任。纳税人和基层税务人员的参与促成了税务部门责任的承担和决策的可接受性，是现代民主价值的直接反映。“以顾客为导向”、参与式管理变为现实。
走向分权政府的变革。自现代社会以来，官僚制就一直是各国政府的主要组织形式。官僚制是一种建立在权威基础之上的以效率为主要追求的组织形式。这一制度的一个重要特征就是至上而下严密的层级结构，而这种金字塔等级结构是通过权力和权威发挥作用的。相应的，官僚制组织是一种自上而下的集权组织。而随着人类文明走向工业化、后工业化时代，生产、生活方式的变化导致了工作方式、组织结构的变革。组织结构扁平化、分权的组织模式逐步从企业扩展到政府。“两个操作示范”通过将权力下放，缩短了法律法规传递到纳税人的层级，使得权力运作扁平化，可以让直接面对“顾客”、了解纳税人需求的基层税务部门获得更多的自主权，为纳税人提供更好的服务。同时，各个基层税务部门在获得自主权的同时也要受到统一操作规程的控制，使得责任明晰，便于追求，责任和权力在办税中得到统一。分权也导致了基层税务部门之间的竞争，各基层税务部门竞相在如何落实“两个操作示范”展开竞争，如在开发相应软件、提供优质服务等方面都取得了显著实效。
走向开放政府的变革。自从人类社会有组织的生活在一起以来，政府一直是社会权力的中心。尤其是现代社会，“行政国家”的出现促使人们从出生到死亡的每一步都与政府密切相关。在中国，政府的神秘化、封闭化与“官本位”行政文化直接相关，而公民对关切自身权利的政府知之甚少。随着社会的发展进步，7 信息化、电子化、网络化等技术变革不仅成为新的沟通方式，更促成了观念的更新。政府信息公开、保障公民的知情权已是各国政府和公民的共识。2007年4月，我国《政府信息公开条例》的颁布更使建设开放的政府有了法律依据和保障。“两个操作示范”的出台在政务信息公开方面紧跟时代步伐。它主动将地税部门与纳税人最密切的办税事项的程序与内容一一公布，而且为纳税人提供了网络、书籍、电话等各种信息获取渠道，不仅贯彻了信息公开“公正、公平、便民”的原则，也充分保障了公民的知情权和监督权。
连锁效应。“两个操作示范”的推行不仅有利于实现政府现代治道的制度基础，而且在地税部门行政管理中引发“多米诺骨牌”效应，有效推动了地税部门的内部管理。如在绩效考核方面，“两个操作示范”的网络系统直接记录下办税事项涉及的工作人员，办税时间、办税效率、办税质量通过软件自动统计，将实证的、量化的考核记录在案，丰富了传统考核中对“德、勤、能、绩”评价的主观性和模糊性，考核结果公平性增强。在其他行政工作中，地税部门也引进标准化管理思想。如在举办各种会议时，办公室研究出一套按照参会人数将会议划分为各个等级的方法，不同等级的会议对应不同的办会方案，并将每一具体事项落实到人，每一次举行会议时，只需了解参会人数、确定会议等级，工作人员各司其职，复杂的办会过程执行时井然有序。在建设基层税务所时也运用了标准化的思想，在山西的一些县市，标准化的基层税务所遍及各村镇，大量节约了税务所的建设成本，也美化了办税的服务环境。“两个操作示范”的运行也改变了传统的办公方式，许多审批事项只需通过网上传递就可办理，即使相关人员出差，也不需等到回到单位就能在网上办理，工作效率得到大幅提高。
四、小结
世界银行的报告所指出的:“即使是小的步骤也能使政府的有效性发生巨大变化,带来更高的生活水平和更多的改革机会。问题是政府能否采取那些能带来良性循环的微小步骤。”⑧在这个伟大的变革的时代，“两个操作示范”只是这个持续进程中的一小步，但这一小步对于政府治道变革意义不可忽略。
税收是国家的血脉，是事关毁灭性的权力。作为一种强制性的行政权力，税收权力关系到每一个公民的基本权利和自由。在我们关注“两个操作示范”的制 8 度内涵时，我们还应做更深层的思考。“两个操作示范”并未触及政府的职能问题，有限政府的实现尚需对税收职能进行全新的界定，另外，税制问题也是政府变革的核心议题。
参考文献：
① Rhodes, The New Governance: Governing without Government [J].Political Science，1996,(154)．
② 智贤.Governance：现代“治道”新概念[A].刘军宁.市场逻辑与国家观念[C].北京:三联书店,1995,第78页。
③ 毛寿龙，现代治道与治道变革[J].江苏行政学院学报，2003（2），第86页。
④ 洪生伟，质量管理[M].北京：中国人民大学出版社，1996，第79页。⑤ 世界银行，1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997，前言。
⑥ 约瑟夫·奈，《全球化世界的治理》[M].王勇等译，北京：世界知识出版社，2003，第29页。
⑦ 《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，[EB/OL].(2007-10-25)[2008-10-1]http://cpc.people.com.cn/。
⑧ 世界银行，1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997，第166页。
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