浅谈巴中市市资源综合利用企业的问题与对策_资源综合利用企业
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浅谈巴中市市资源综合利用企业的问题与对策
作者：熊新佳
上传时间：2008-6-19 0:0
资源综合利用是我国经济和社会发展中一项长远的战略方针，对提高资源利用效率，发展循环经济，建设节约型社会具有十分重要的意义，国家也相继出台了有关资源综合利用企业的增值税优惠政策。最近我们通过对全市14户资源综合利用企业实地调查，发现在源综合利用资格申报、认定和享受涉税优惠的执行中存在诸多问题，集中反映在认定程序不严密、职能部门之间不协调、监督管理不到位。这些问题的出现导致税收执法风险加大，税收优惠不能真正起到鼓励资源综合利用，促进循环经济健康发展和保护环境的作用。如何有效地解决这些问题，我们谈谈自己的想法。
一、资源综合利用企业概况
我市共有14户资源综合利用企业享受了增值税相关税收优惠，全年享受税收优惠销售额达5000万元，优惠增值税额近500万元。从企业经济类型上分为国有企业、私营有限责任、个人独资企业3类；从享受增值税税收优惠类别上分为增值税免征、减半征收、即征即退3类；从产品类型上分为矸石砖、电力、水泥3类；从利用“三废”的关键原料上分为煤矸石、粉煤灰、烧煤炉底渣、硫酸渣、硫铁矿煅烧渣5类。
二、存在的主要问题
（一）资格认定把关不严，未按规定发放认定证书。按照《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资[2006]1864号）和四川省《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法实施细则》（川经[2007]56号）的规定，要取得《资源综合利用认定证书》必经企业申请→市州初审（包括资料审查、现场核实）→省级审查（包括材料审查、现场审查）→省级公告→省级颁证等5道程序。然而调查发现，全市14资源综合利用企业申报资料均不齐全，特别是未向认定委员会提供四川省建材产品质量监督检验中心出具的专项检验报告这一重要资料，认定部门在作出认定意见之前也未进行现场核查，却颁发的《资源综合利用认定证书》。具体体现在以下方面：
1、企业不具备资源综合利用的申报条件。《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》明确规定，符合环保要求，不产生二次污染；资源综合利用产品能独立计算盈亏是企业申报资源综合利用认定的必具条件之一。调查中发现，全市3户享受着税收优惠的资源综合利用水泥生产企业均不符合环保要求，产生了大量的空气污染，致使附近居民苦不堪言、怨声载道。11户享受着税收优惠的资源综合利用煤矸石砖生产企业的会计核算极不规范，不能完全达到独立计算盈亏的标准。尽管如此，企业还是通过了县级环保、商务等部门的审核关。
2、市州初审不严。《四川省实施细则》要求市州经委对企业申报材料的真实性和初审意见负责，明确规定了7项具体审查内容，主要包括：审查所用原燃料是否符合《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》规定和《资源综合利用目录（2003年修订）》的范围。原燃料来源证明材料或说明材料；审查认定申请的内容是否符合《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》规定的要求，认定申请表填报内容是否详实可靠；审查专业检测机构的专项检验报告是否符合有关规定等。调查中发现，14户企业申报资料均不齐全，有的也不真实，也未提供四川省建材产品质量监督检验中心出具的专项检验报告这一关键资料，由于市州经委初审把关不严，企业便顺利通过了市州经委的初查关。
3、未充分征求意见，缺乏职能监管。《四川省实施细则》明确了资源综合利用企业认定申报程序，其认定申请表应报主管税务机关签署意见后再报市经委。调查中发现，认定部门在认定过程中未充分征求相关职能部门的意见，特别是未征求减免税审批机关（市级国、地税部门）的意见。
4、省级审查认定不严。《四川省实施细则》明确了省级认定机构两项必查程序；一是材料审查。主要审查企业申报资料是否齐全完整，产品和工艺是否符合国家产业政策、技术规范和环保、节能法律政策规定要求；是否由有资质的专业检测机构出具资源综合利用等专项检测报告。二是现场审查。主要查看企业生产台帐，对企业申报资料数据进行核算；查看生产许可证、化验室合格证等原件和企业产品质量检验纪录。查看生产设备是否符合国家产业政策；查看企业产生三废的处理情况和环保设备运行情况。调查中发现，省认定委并未严格履行审查职责，致使企业再次顺利通过省级审查关，并取得了《资源综合利用认定证书》，为享受增值税税收优惠创造了条件。
（二）掺合比达标确认难，检测报告可信度低。根据相关税收政策规定，生产原料中的利废掺合比达到30%以上的建材产品才能享受增值税免征或即征即退的税收优惠；利用煤矸石生产电力的要占发电燃料比重的60%以上才能享受增值税减半征收的税收优惠。因此，掺合比例（比重）达标与否是能否享受到税收优惠的又一必要条件，也是税企双方关注的核心、争论的焦点。
1、掺合比确认难。一是在废料利用比例的计算中，有关计算口径的规定不够具体，不太科学。以享受增值税即征即退的水泥产品为例：生产水泥需要投入的矿石、土、煤等均含有一定的水份，经过煅烧后有一定的烧失量，但目前在确定其掺合比时对这些烧失与损耗如何处理，税企之间存在较大的分歧，各个地方的计算方法也不尽相同，有的按重量计算，有的按金额计算，有的执行口径为：掺入比例=利用废料量/原（物）料消耗总量*100%，此公式没有考虑烧失量，有的执行口径为：掺入比例=利用废料量/（熟料+废料）*100%，此公式考虑了主要原材料的烧失量，但没有考虑废料的烧失率。虽然2004年国家税务总局以国税函[2004]43号文批复了企业利用废渣生产的水泥中废渣比例的计算办法和公式，但仍没有考虑烧失量，且公式计算比较复杂，计算结果普遍存在偏差，税企之间的分歧难以消除。二是税务部门缺乏技术检测的知识和手段，对掺合比例的确认必须依赖于其他专业机构。在专业检测机构的检测过程中税务机关亦无权参与和对其监督，掺合比的真实性难以掌握。
2、检测报告可信度低。通常情况下，各级质检机构出具的检测报告特别是配方比例认证报告是企业享受税收优惠的最重要的依据，在税务机关根据帐务难以对企业原料掺兑投入（重量）比例进行准确计算的情况下，质检机构出具的配方比例认证报告甚至是企业掺合比例认定的唯一的依据。因而企业取得达到掺合比例标准的检测报告显得尤其重要，总是想尽千方百计，运用各种手段来获得。一是运用企业委托检验方式的漏洞，按需送样，使送检样品不具代表性；二是利用检测过程缺乏部门监督的弊端和部门利益驱动的心理出具虚假的检测报告。在这种情况下，企业向税务机关提供的认证报告不具公正性，其可信度大大降低。
（三）会计核算普遍不规范，鱼目混珠骗取税收优惠。
1、水泥生产企业混淆应税产品与退税产品，采取偷梁换柱多退税款。按照规定企业生产的征税产品和退税产品只有从原材料投入到产品销售、实现利润等都分别核算，分别申报纳税，其退税产品才能享受即征即退增值税的政策优惠。然而，由于企业追求的目标是利润最大化，特别是私营企业更是如此，个别企业在取得资源综合利用认定资格后，为了多退税，将生产销售的应税产品按退税产品核算，达到多退税款的目的。如我市的两个水泥厂，在2007年以前，其免税产品占全部产品的比例为45—75%，从2007年开始，由于另一个水泥厂开始扩大规模，占领部分市场份额，前一个水泥厂在千方百计开拓市场的同时，也在税收上做文章，其退税产品的比例突然提高到2008年1季度的99%，尽管主管税务机关也怀疑企业可能核算不实，由于水泥产品的出库销售业务频繁，销售发票和出入库原始凭证比较多，企业也可以将销售的应税产品按退税产品开具发票，税务机关很难从账簿资料记录中发现问题，骗取退税款的问题难以及时发现。
2、煤矸石砖厂的成本核算不全，帐务核算不真实。一是生产必用的关键原料煤矸石、粉煤灰采购入帐无正规发票，大多以运单、过磅单代替。二是生产中大量使用的页岩均未纳入生产成本核算。三是未严格按《四川省实施细则》要求建立生产台帐记录。四是以原煤（七联煤）充当煤矸石，矸石耗用量极低。五是帐实不符，账表不符。
（四）部门间信息沟通联系不畅，监督管理缺乏合力。
1、认定环节职能部门间未认真落实信息通联制度。现行政策规定，资源综合利用企业资格的认定，是由多个部门共同进行的，市州经委牵头，质量技术监督部门负责产品质量和利废物掺入比例测定，国税和地税部门负责财务核算情况评定和税收政策的落实，部门之间虽然分工明确，但由于缺乏相互协调与相互监督制约，往往各行其事，例如企业产品掺合比例检测指标与一定期限内企业账务核算的原料掺兑投入比例是认定企业是否享受税收优惠必须同时具备的条件，然而质量技术监督部门检测的废渣掺合比例是否达到或超过30%，是采取随机抽检的办法，是某一时点或某一批次的情况反映，税务部门测定的企业帐务核算中废渣的掺兑比例是一定时期内的情况反映，不可能分批次来测定。其结果是，往往质量技术监督部门检测的掺合比例达到或超过30%，而税务部门测定的掺兑比例达不到30%，或者税务部门测定的掺兑比例达到了30%，而技术监督部门检测的掺合比例可能达不到30%的标准。部门之间的不协调、不沟通，一方面影响了政策正确执行；另一方面，既给部分不符合政策规定的企业以可乘之机，也给一些企业带来不必要的麻烦，同时也给主管税务机关带来工作压力：若认可企业委托检测的质检报告，又有潜在的执法风险；若不认可则既激化了税企间矛盾，又影响税务与质检部门间信任关系，税务机关变成了“夹心”饼干，内外受困。
2、资格认定后的监督抽查工作未及时跟进。现行政策规定，省经委应会同有关部门按不低于认定企业总数30%的比例，不定期地对认定企业进行监督抽查。主要抽查企业使用废渣的种类和掺和比是否符合相关要求；企业有无弄虚作假和骗取国家税收优惠的行为等。由于此项工作的滞后，导致相关部门对企业变化了的情况不能及时掌握和及时采取相应措施，相关信息不能及时与相关部门交换和衔接，并得到及时处理。
三、几点对策与建议
资源综合利用企业涉及到产业政策、税收政策等诸多方面，因此要解决这一行业的问题，应从完善细化税收优惠政策、规范申报认定、加强部门协作、深化监督管理方面做实、做细。
（一）严格规范申报认定操作程序。一是省、市各级经委应严格按照《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资[2006]1864号）和四川省《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法实施细则》（川经[2007]56号）规定条件、规定程序、规定时限认真审查、实地核查、严格把关、依法颁证。对不符合申报条件的特别是不符合环保要求产生二次污染的项目和企业坚决予以清，对申报资料不齐全的予以限期补正，逾期不能提供的收回已认定证书，由企业重新申报认定。二是明确和细化各认定审查环节相关职能部门的义务与责任，并建立和落实责任追究制度，对走过场或照顾关系应审未审、应查未查就给予签署意见放行的人依法依纪给予查处，以确保每一道程序全面落实，每一项指标核查到位，每一个部门不缺位，到位而不越位。
（二）规范会计核算，严把税收优惠关。一是企业必须按主管税务机关的要求规范帐务核算，重点是会计核算要真实、准确、完整。要建立完整的生产台帐备查；所有生产原料成本必须纳入核算范围，凭取得的合法有效的票据入帐，确保能从帐面上计算出利用各类废渣数量的投料比例；生产的资源综合利用产品必须单独核算，独立计算盈亏；根据生产工艺流程分步核算，确保帐实相符。二是企业自行建帐有困难的，可允许其委托会计师事务所、审计师事务所等具有合法资质的中介服务机构代理帐务，但其代帐资质需报经主管税务机关审查备案。三是严把税收优惠关口。凡是核算不真实的取消其享受增值税优惠资格，凡是应税产品与退税产品划分不清的，一律不得享受增值税退税优惠，凡是采取鱼目混珠、偷梁换柱方式骗取税收优惠的要及时追征入库并按征管法和《减免税管理办法》的相关规定从严处理。
（三）建立执法监督机制，提高工作质量。在资源综合利用企业享受税收优惠资格的认定、管理方面，最容易出现的问题是部门之间不协调、各唱各的调，所以必须建立监督制约的机制。监督制约可采取两种方式，一是省级相关部门定期开展联合检查，及时发现和处理管理中存在的问题。二是定期或不定期组织市州进行交叉检查，既相互交流，借鉴经验，又帮助查找问题。对经上级重点检查或交叉检查发现的问题，必须从严处理。
（四）完善相关政策，明确损耗率指标。由于企业、税务、质检在计算废料掺入比例时的口径不统一，影响到税收政策的正确执行，因此，企业和各职能部门都应严格按国税函[2004]43号《关于企业利用废渣生产的水泥中废渣比例计算办法的批复》中明确规定计算方法、各项指标的计算口径执行。但由于企业购进物料中必然存水份、质量损耗等方面问题，文件中未考虑烧失量、损耗率指标，因此考虑企业生产工艺的实际情况，建议以省为单位综合不同地区、不同情况下的水份、质量因素和生产技术水平，确定一个全省范围内水泥生产行业的烧失量、损耗率的指导性指标。
（五）强化日常监督管理，探索现代信息化监控手段。一是有关部门应加强对资源综合利用企业的日常监督管理，经贸部门每半年组织相关职能部门（如质监、税务等）对企业产品质量技术指标、废渣掺入比例、防治污染设施运转、财务核算、减（免）退税资金使用等情况开展检查，严格要求企业按规定搞好生产经营管理，对不符合要求的，给予最长不超过三个月的整改期，并暂停其享受优惠政策资格，整改后仍不符合要求的，应停止其享受优惠政策资格，已获得的退税款追缴入库。二是鼓励水泥生产企业加大资金投入，装备生产自动化控制系统，实现包括各环节的分类投料量、分类投料比、分类掺合比、综合掺合比以及各工序各环节的投料量、产量、销量等都能通过自动化监控系统进行时实数据监控、时实数据存储、时实数据调取，努力探索利用现代科技手段进行自动化监控新途径。
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