我国应急管理现状_应急管理现状

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我国突发公共事件应急管理现状

吴东平，程万洲

(1．中国石油安全环保技术研究院，北京100083)

(2．中国石油大学(北京)油气安全工程技术研究中心，北京102249)

摘要：介绍了突发公共事件的分类和突发公共事件给我国经济带来的巨大损失。叙述了应急管理的概念，阐述了应急管理在我国的发展现状，以及应对突发公共事件所起的作用。通过以往发生的典型突发公共事件案例，深入分析了现阶段我国应急管理在应对突发公共事件过程中的不足。

关键词：突发公共事件；应急管理；现状；不足

中图分类号：X92 文献标识码：A引言

突发公共事件造成的影响并不仅止于人员伤亡、经济损失，造成的间接损失同样不可忽视。比如，事故灾害发生之后，公众的生活节奏被打乱，公众心理也将会受到巨大冲击。为了降低突发公共事件对社会及个人造成的负面影响，应急管理应运而生。应急管理作为一门新兴学科，目前还没有一个被普遍接受的定义。国内有代表性的计雷等人?将应急管理定义为：在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。应急管理的对象是突发公共事件。《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件进行了界定及分类。突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类。我国突发公共事件应急管理现状

2．1 现代应急管理起源

现代应急管理建立具有里程碑式的事件是1979年美国联邦应急计划署

(FEMA)的成立，标志着现代应急管理从传统应急管理中分离出来。它将所有应对突发灾难性事件的职能集于一个部门，有效集成了各个方面的相关资源，提高了政府应对突发公共事件时的处理效率 J。由于决策者视野的局限性，成立初期的FEMA只是负责一般性自然灾难事件，而忽视了如何应对可能发生的威胁到社会公共安全的事件如恐怖袭击，并且对于突发性的重大自然灾害防范不足。但不可否认FEMA的成立开了现代应急管理之先河，为现代应急管理发展奠定了坚实的基础。

2．2 应急管理在我国的发展

中国是一个自然灾害多发的国家，古代的先人们在与自然灾害的不断斗争过程中，逐渐积累了大量应对灾害的经验，形成了原始的应急管理概念。但在中国将应急管理作为一个系统工程进行研究还是要追溯到2003年在中国爆发并迅速席卷全球的SARS疫情。在SARS之前我国尚未建立完善的应急管理体系，只有政府各级应急管理办公室，负责处理一些本地的突发事件。我国现阶段正处于全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的历史进程中，不可避免地会遇到各种各样的突发公共事件。基于抗击SARS这起公共卫生事件的经验和教训，逐步建立和完善了我国的应急管理体系。2006年l0月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中要求“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”。并进一步明确了建立应急管理体制的总体原则以及指导性框架。除此之外国家也加大了应急管理法律体系的建立。2007年国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，并组织编写了一系列专项应急预案，同年8月全国人大常委会通过了《突发事件应对法》。与此同时各省、自治区、直辖市都成立了省级应急管理领导结构，并建立了一整套事故应急预案体系。至此我国的应急管理体系初步建立。我国的应急管理体系经受住了随后发生的南方低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、北京奥运会和HlNl甲型流感疫情等重大事件的考验，初步显示出了成效。我国突发公共事件应急管理的不足

近年来自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等领域的突发公共事件频繁发生。虽然我国初步建立了应急管理体系，但面对危机的突发性和不确定性，我国现有的应急管理体系难以有效地应对各种突发公共事件。

3．1 突发事件响应速度和快速决策能力不足

第一响应是应急管理的基本原则。对突发公共事件的快速响应和快速决策能力的高低将直接决定突发事件造成的负面影响的大小和应急管理体系的成效，同

时，如果突发事件在敏感期处理不够及时，可能使事件性质会发生扩大和激变。然而这对我们的一些政府管理人员和部门都是很大的挑战。2009年8月，成都双流机场因变电站着火致使机场关闭3个小时，延误航班148架次、滞留旅客近万人。事故发生后，该站没有能够及时向四川省电力公司调度部门汇报事故情况。并且由于机场管理人员未对滞留乘客进行有效疏导和说明事故情况，造成部分旅客情绪激动打砸航空公司柜台，哄抢机场餐饮场所的恶性事件。2009年6月发生的湖北石首事件，因县领导处置不当，最后引发了大规模群众骚乱。政府应急管理部门应对突发事件的响应速度和快速决策能力将影响到政府的公信力，因此政府应急管理部门应该认识到快速应急响应以及正确决策的重要性。

3．2 缺乏忧患意识。存在侥幸心理

我国的应急管理体系经过多年的建设和运转，体系不断完善，但是让这么多官员树立现代应急管理理念并非易事。除此之外，公众对突发事件的应急意识比较淡薄。由于缺乏突发事件意识，当突发事件来临时，人们的心理承受能力极差，立即陷入恐慌之中，给处理突发事件带来极大困难。我国的政府管理理念还只是将应对突发公共事件视为常态管理的一种方式，而不是作为一种独立而特殊的管理方式。在政策制定系统中，对应急决策的重视程度不够，对突发公共事件的紧急程度和威胁性认识不够，对事件的发生机率与影响存在侥幸心理，认为突发事件的出现是偶然的，并且可能不会有太大的影响。这就容易导致政府忽视非常态性的管理，所采取的措施仅仅是被动应付性的，没有从理念上创制出“非常态性管理”的概念，低估突发公共事件对社会所产生的负面影响。

3.3 与公共舆论和媒体沟通不足

突发事件发生后，由于信息沟通不够，造成了不真实的信息在社会上流传，加剧了社会的恐慌。2008年发生的阜阳手足口病只是一起普通的传染病事件，最终酿成波及十多个省区的疫情。原因就是因为政府害怕公布消息而引起社会“过度恐慌”，失去了控制疾病传播的良机。与此形成鲜明对比的就是杭州市政府处理杭州地铁塌方事件。塌方事故发生后，市政府在组织救援的同时不断地向外界发布事故救援的最新进展情况，让社会民众及时了解到了事态进展，保障了民众的知情权，平息了社会上的一些无端猜测。因此，政府要高度重视突发公共事件的信息发布、舆论引导工作，坚持及时准确。不断完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制。

3．4 公共安全投入严重不足

应急管理机制的建立与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。仅从城市政府财政支付能力看，集中应对少数突发事件的力量是具备的。但从全方位防范和常规性防范的要求看，资金的投入远远不足。从一定程度上说，资金制约是当前完善我国应急管理机制最大的瓶颈之一。2008年4月发生的胶济线重特大安全事故，固然是由于铁路安全管理存在缺陷导致的，但深层次的原因是1904年建成通车的胶济铁路为客运临时线，安全级别不达标。安全级别不达标则是由该线路铁路投资额度大造成的。由此可见，国家对于公共安全资金投入的多少，将严重制约我国应急保障能力。

3．5 应急管理培训工作开展不够充分

应急管理工作应该是两条腿走路，一方面是应急预案体系的建立，另一方面就是应急管理培训工作的开展。目前，国务院各涉灾部门的应急预案编制工作已基本完成，全国31个省、自治区、直辖市以及灾害多发市县都制定了预案。全国应急预案框架体系初步建立，突发公共事件应急预案编制工作目前已基本完成，是否有效运行就成了应急管理成败的重点。执行应急预案处理突发公共事件的主力军是普通职工，职工安全意识、安全操作水平成了应急管理的基石。而现在职工培训针对性不强，培训质量有待进一步提高。当前，应急管理培训多以课堂教学、理论灌输为主，缺少必要的案例剖析和互动。一些地方和单位培训走过场，为了培训而培训，对开展培训缺乏充分的前期调研，没有真正按照企业需求、学员需要和特点优化培训方案，培训缺乏针对性。辽河油田在对应急管理培训的不断探索中逐步摸索出了一套适合企业自身的培训体系。油田公司每年均有应急培训计划，从应急管理人员、预案编制人员到应急救援队伍分层次、按类别组织培训。受训学员上至油田公司总经理，下到基层一般管理人员；培训教师有来自全国知名的应急管理专家，也有油田内部的应急工程师；培训形式既有封闭教学，又有现场互动，内容丰富，载体多样。到位的应急培训工作也使得公司应对突发事件更加从容、有效，并使公司在历次突发事件中累计减免了10．84亿元 J。所以，企业决策者要真正从思想高度上认识到企业应急管理培训工作对于正确处理突发公共事件，有效减少企业经济损失的重要意义。结束语

危机事件的发生和增多，既反映和暴露了我们发展过程中的不协调和安全管理上的缺陷，又是社会现代化发展过程中的巨大挑战。我们要不断吸取和积累处理突发公共事件的经验和教训，不断完善和发展我国的应急管理。加大应对重大危机的培训实践，广泛宣传相关法律法规增加公众的危机意识。我国安全生产问责制的逐步建立也将大大推进我国应急管理工作的发展，让应急管理这把“保护伞”切实保障起民众的根本利益。

参考文献

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