关于辽宁省发展养老产业的思考_辽宁养老机构发展现状

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关于辽宁省发展养老产业的思考

2004年6月10日，辽宁省人民政府下发了《关于加快养老产业发展的意见》（辽政发［2004］19号）。辽宁省加快发展养老产业，是基于本省城镇人口比重高、大部分城镇老年人有一定收入以及辽宁省加工工业基础雄厚的实际情况，通过发展养老产业，可以创造就业岗位，为解决下岗再就业问题提供新的途径；还可以发挥本省的制造业优势，生产相关产品，调整产业结构，增强经济竞争力；同时通过在大专院校设立相应的专业，建立起专业化的研究队伍和从业队伍。

作为辽宁省率先步入人口老龄化的城市之一—大连市（早在1987年大连市就已步入人口老龄化社会）为了从根本上解决养老问题，坚持居家养老和机构照料并重的原则，在开展养老服务模式创新上进行了大胆的探索和有益的尝试。由于政府高度重视，社会力量积极参与，大连市开展养老服务的实践取得了可喜的成绩，收到了良好的社会效果，并受到国内外媒体的广泛关注。

大连市发展养老产业的实践

首创全国“家庭养老院”养老模式。居家养老是符合我国国情的最基础的供养方式，但是随着家庭小型化和空巢家庭的大量出现，以及老年人身体状况的下降，居家养老必须要依托社区的支持才能持续发展。大连市由民政部门牵头，各区成立“家庭护理员管理办公室”，街道建立中心，社区成立服务站，对从事养护员工作的大龄下岗、失业女职工，进行为期三个月的免费护理培训（大连职业技术学院设有专门的老年护理专业并承担此项培训），并免费安排体检，之后在街居的安排下以“家庭养护员”的身份进入需要照顾的孤寡、特困或有需要的老年人家庭，负责照料老年人日常生活起居，每个家庭称作1个“家庭养老院”（这一模式实际上是养护员上门服务，把养老院建在老年人的家里，因而被形象地称为“没有围墙的养老院”）。养护员的报酬是在政府指导下由养护员和被照 1 料的老年人家庭协商制定，政府通过财政、彩票资助和建立慈善基金，对那些有困难的家庭提供不同程度的补贴。为鼓励社会力量捐助，还采取了“家庭养老院”的“冠名权”等方式对捐赠者予以表彰和鼓励。目前，全市已经建立“家庭养老院”500多个，力争到今年年底达到2000个。由于养护员与服务的老年人家庭大都在同一社区，老年人放心，养护员也可以就近就便照顾自己的家庭，因而深受双方的欢迎。更为重要的是这一模式把为老服务、社区支持和下岗再就业三方面的工作整合起来，得到了党政领导的高度重视，取得了良好的社会效果。

创办“大连银发养老服务超市”。所谓“银发养老服务超市”，实际上是养老服务的中介组织。它是在辽宁省民政厅和大连市民政局的指导下成立的，由大连银发集团（一个专门从事老年产品开发、销售的企业）、世达集团两家企业和大连市中山区桃源街道办事处联合承办。这两家企业创办养老超市的基本思路是：面对庞大的老年消费群体，把所有与老人有关的服务和产品集中到一个店里，在涉老产品的企业与老年群体之间架起一座桥梁，创办一个为老年人服务的中介机构，为老年人提供一个“选择服务和产品”的“方便店”；建立和培育涉老产品的销售网络，为本企业的养老产品打造平台。它在企业乃至社会力量如何参与老年保障工作，推动养老产业发展方面，迈出了极为重要的一步，为探索具有中国特色的养老产业发展之路，做了大胆尝试。它之所以命名为“超市”，是由于同老年人日常生活相关的需求基本上可以在这里得到“一站式”的服务。目前，超市为老年人无偿提供涉老法律咨询及维权求助，居家养老、社区养老及机构养老咨询，老年保健、医疗知识咨询，公益活动推广及信息传播，异地养老及旅游咨询和老年产品配送等6方面的服务。

“家庭式小型养老院”大量涌现。“家庭式小型养老院”在当地又被称为“迷你”养老院，是指个人利用自家的住宅开设的小型养老院。这类养老院规模一般不大，床位数基本上不超过9张，多数在7张左右。同大的养老机构相比，该 2 模式的优势是可以让老年人融入家庭，享受家庭般的照料和温暖，所以亲情照顾、个性化服务是其显著特征，但是它也存在着诸多问题：一是由于无法形成规模效益，在运营方面会有较大风险。很多“家庭式养老院”的经营状况是基本持平，略有盈余。但是，如果把他们的住房的房租以及个人劳动的付出算成机会成本的话，这些养老院肯定是亏损的。比如一家由下岗夫妻开办的名为“三祥”的家庭式养老院，就租了街道办事处的一套三居室房子，由于要支付房租，这家养老院目前运转艰难。二是这类养老院的护理专业化程度较低。尽管开办者充满爱心，但是老年人护理特别是介护老人的护理需要较高的专业化知识和技能，不是仅有爱心就可以胜任的。三是由于没有统一、规范的法律支持，一旦出现纠纷，这些“家庭式养老院”难以应对。因此，政府应当对这类养老院给予必要的扶持和资助，对“家庭式养老院”的从业人员进行必要的培训，并制定统一的合同范本，帮助他们降低风险。

民办福利机构方兴未艾。与其他地方相比，大连的民办机构规模较大，档次和入住率都较高。这主要得益于大连较高的老龄化程度和大连作为国内外知名旅游度假城市所具有的独特气候、地理、人文环境，吸引了许多周边地区的老年人到大连养老。此外，大连还在探索为社区老年人发放养老服务“代币券”、入住福利机构老年人参加“介护保险”等多种形式灵活、注重实效的养老服务模式。针对大连养老服务方式呈现出的百花齐放、欣欣向荣的喜人局面，政府有关部门正在考虑从政策制定的角度将那些实践证明可行的做法加以规范化和制度化。

关于养老产业的思考

辽宁省政府文件提出的发展养老产业的思路，站在省级政府的角度和立足本省的省情而言是十分及时和必要的，对于各级政府领导和有关部门转变观念、提高认识、关注老年问题、推动老龄产业发展和加快传统福利事业的改革是十分有益的。同时，由于辽宁省政府的文件核心涉及到今后相当长一段时期我国养老事 3 业的发展和建立我国养老服务体系的基本思路和指导原则这一根本问题，因此也有必要进行认真研究，深入思考，笔者就此作一抛砖引玉的分析。

关于老龄产业的问题：所谓老龄产业，主要是指为老年人提供设施、特殊商品、服务，满足老年人特殊需要的，包括老年人衣食住行以及精神文化方面需求的具有同类属性的行业、企业的经济活动的集合。老龄产业是随着人口老龄化，老年人的各种需求日益旺盛而导致市场供给的产生从而发展起来的新兴产业，即我们常讲的有需求就有市场的产物。从这个意义上讲，老龄产业尽管有其消费群体的特殊性和产业发展处于初期等特点，但其内在的运行规律同其他产业的产生、发展、成熟过程是完全一样的，是受价值规律这只无形的手操纵的。为推动老龄产业的发展，满足广大老年人的需求，政府需在政策等方面加以前期的引导和必要的扶持，对于部分获利较多比如医药保健、老年旅游等项目，为避免恶性竟争，政府还应当进行规划。

关于养老产业的问题：在老年人的众多需求中，养老服务需求是其主要需求，养老服务水平的高低是老年人能否安度晚年的关键因素。目前，我国对于养老服务的概念界定尚无定论，有人把养老服务统称为老年福利服务，也有的专家学者认为养老服务可以划分为两大部分，一部分是养老产业，一部分是老年福利服务事业。为了更好地分析问题，这里采取后一种观点，即养老服务的二分法。其中的产业，是指那些为高、中收入或经济保障状况较好的老年人提供的养老服务，这些老年人有能力支付养老机构的各项费用，他们可以自由地选择机构。而老年人福利服务事业则是为社会上更多的经济状况不是很优越的老年人提供养老服务的。这部分老年人的养老需求同样旺盛，但是受收入的制约，他们住不起机构，或承担不了其他类型的养老服务所必须支付的成本。

关于老龄产业与养老产业的关系问题：从前两个方面的分析来看，养老产业应该是老龄产业的一个重要组成部分，为老服务是老龄事业和老龄产业需要重点 4 发展的项目夕从辽宁省发展养老产业的总体思路来看，他们对养老产业的定位显然大于上述分析的内涵，还包括了老年产品的开发等方面的内容。但从文件来看，其主要内容是针对养老方式的，既包括了产业部分，又包括了事业部分，对老年产品的开发只是笼统地提到。因此，辽宁省在加快发展养老产业的同时，尚需对养老产业、养老事业与老龄产业这三者的定位和关系问题做进一步明确。

政府在老龄问题特别是养老服务上的角色定位问题：这是一个引申的问题。随着我国进入老龄化社会，老年人问题日益成为我们经济社会生活中十分重要的问题二老年人的问题涉及面广，其内容纷繁复杂，但从政府的角度而言，解决这些问题不外乎两种手段，即市场的手段和制度的手段。那些能够通过市场方式解决的问题，政府要做的只是维护市场的公开、公平、公正而已；只有在市场无法完善或市场失灵的情况下，政府才需要加以适当的干预和安排。基于此，对于高、中收入或经济保障状况较好的老年人的养老问题，政府实际上不需要更多介入，他们的需求通过市场就可以基本得到满足。但这些人毕竟是少数，实际情况是我国除了对“三无”老人无偿提供服务外，对于大量的低收入老年群体并没有任何制度性的养老服务安排。在养老问题尚未得到普遍重视、各级财政对社会福利事业投入（中央财政没有投入）少之又少的情况下，在目前我国整体老年人收入水平和社会保障水平较低的现实国情下，老年人的养老需求总体尽管旺盛，但有效需求不足。因此，政府还应当继续在老年人养老设施的投入方面充当主要角色，还应该为解决当前养老问题的主要矛盾，即满足大量低收入老年人的需求做大量的工作＿1当然，这并不意味着回到过去的政府直接投资、直接管理福利机构的老路上，而是在运行方式上，必须要实现社会福利社会化，既讲公平，又要强调效率。一但是，归根到底，加快实现社会福利社会化，绝不等同于政府可以推卸责任在这个问题上，可以借鉴近年来引起较大争议的教育产业化的提法。教育产业化这条路究竟是对是错，一直有两种观点。赞成教育产业化的认为其有两大好 5 处：1,国家对教育投资严重不足，而短期内由于国力所限是不可能完全解决的（同福利事业一样），产业化能刺激民间投资进入这个领域，从而使教育进入竞争行业，最终能使其发展壮大，提高教育质量。

2、教育产业化还可达到扩大内需及促进经济增长的效果。而反对教育产业化的认为：

1、教育本应是一种社会公益事业，产业化与其本质不符。么教育产业化增加贫困家庭负担，一些孩子上不起学。

3、它增加教育领域腐败现象。

4、由于教育收费使家庭储蓄倾向加重，不可能真正达到扩大内需的效果。事实上，很多学者认为，如同养老服务一样，教育有多种类型，应该根据教育的不同类型来考虑不同的政策：l、严格区分公益性质教育（含义务教育）和商业化教育。

2、不能因规范教育产业化而禁止民办教育，反而应大力发展，但民办教育应象其他国家一样，尽可能成为非营利性机构，享受免税及获得社会赞助。

3、严格区分财政投资和社会投资，前者只能投向公益性教育，后者可以投向商业化教育。

4、增加国家财政对教育的投入，提高教育经费在GDP中的占比。

社会福利事业（包括养老）所具有的社会公益的特征要强于教育，那么，我国的养老事业到底应该走一条什么样的道路呢？在当前应对老龄化挑战的时候，我国最迫切的任务是什么呢？我国各级政府受传统福利救助模式的影响，对社会福利的定位明显偏低，缺少对社会福利的应有重视，把老年人当成是边缘群体看待。同时，受中央集权体制的影响，我国行政权威往往在调配资源方面起到决定性的作用，由于对社会福利定位偏低，同样也造成对管理部门定位偏低，应有的财政投入偏低。在这种大背景下，各级政府应当充分认识社会福利事业的重要性，强调其对社会稳定、经济发展乃至整个社会的可持续发展的重大意义，同时，也要强调突出其“社会福利”属性，强调政府的责任。否则，我国的养老事业永远无法真正步入“社会福利事业的春天”。（转自《社会工作》）