集体经营性建设用地入市存在问题及其对策_集体经营性建设用地
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摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。
关键词：集体经营性建设用地；农地改革；土地政策；成都市
中图分类号：f321.1文献标识码：a
文章编号：1003-0751（2016）02-0043-05
一、问题的提出
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，成都市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究成都市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范成都市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。
近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险；各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构；通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以成都市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。
二、成都市集体经营性建设用地入市现状
成都市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。
1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势
截至2014年年底，成都市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体；流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。
2.流转方式以出让为主且多为商业用途
成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%；出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，4.2%为工业用地，9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。
3.流转价格区域间差距较大
整体来看，成都市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，崇州市崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为成都市最高价格；金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为成都市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高；二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%；三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。
4.流转收益大部分归集体经济组织所有
成都市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定；若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。
三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析
随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。
1.宏观法律制度制约
第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。
第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管成都市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。
2.内部运行机制不健全
第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。
第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。成都市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格；部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。
第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取成都市政府规定的基础设施配套费存在担忧；集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”；集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。
第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。
3.外部配套改革滞后
第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。
第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，成都市土地利用总体规划编制到村组；城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失；除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低；各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。
第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。
第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。
四、推进集体经营性建设用地入市对策建议
推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。
1.优化法律制度环境 第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估郫县作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市；修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能；删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。
第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。
2.健全内部运行机制
第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。
第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系；采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示；建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。
第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出；拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。
第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法；规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施；设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。
3.完善外部配套改革
第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。
第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑；扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑；确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。
第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平；明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。
第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。
