浙江省规范建筑用砂石黏土矿管理的启示_建筑用砂石矿可研

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浙江省规范建筑用砂石黏土矿管理的启示

2013-09-04 10:08:23

来源： 中国国土资源报

作者：陈相花

■净采矿权出让：是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。

■精细分类管理：经营性采矿权一律按“净采矿权”出让的要求招拍挂；治理工程性采矿权与治理工程项目捆绑招标；对服务国家和省重点建设项目的工程性采矿权，可以协议出让，允许“急用先编”编制局部采矿权设置方案。

■收益向基层倾斜：采矿权出让所得80%留基层，调动地方政府做好采矿权出让前后的相关政策处理的积极性，为“净采矿权”的出让奠定坚实基础。

为推动矿政管理改革，完善总体思路研究，最近部开发司组织调研组，对浙江省在建筑用砂石黏土矿这类“小矿”中推行的“净采矿权”出让等相关“大管理”制度进行了调研，并形成了调研报告。

做法与经验

建筑用砂石黏土矿这类“小矿种”，在浙江省则是主力矿种，“小、散、乱、低”现象曾经非常普遍。近年来，浙江省开展有益探索，取得了初步成效。

强调控，大幅度提升矿山开发利用水平

浙江省非金属矿产以普通建筑用砂石黏土矿居多，在开发利用管理中，浙江省按照“四边三化”（即公路边、铁路边、河边、山边，实现洁化、绿化、美化）促进生态文明建设的总体要求，通过控小（规模）、控散（布局）、控多（数量）等有效措施大幅度提升了规模化、集约化利用水平。

在强化分区管理方面，浙江省严格执行“规划禁采区的矿山关停、规划限采区内的矿山收缩、规划开采区内的矿山集聚”，充分发挥规划的宏观调控和资源配置作用。截至2012年底，限采区内的矿山从1432个减少至771个，减少46%，规划禁采区内的矿山全部关停，矿山空间布局得到进一步优化。

在严格矿业权设置方面，浙江省以县（市、区）为单位编制采矿权设置方案，将采矿权设置方案作为采矿权审批的前置条件，明确规定未批准设置方案的不得新设采矿权，投放区域的选择变被动接受为主动规划。目前应编制采矿权设置方案为75个，已完成56个。

与此同时，提高准入标准，限制设立年产量小于20万吨的普通建筑用砂石黏土矿山，这一要求远大于国家规定的此类矿山的大型矿山标准，促使矿山企业规模化经营。截至2012年底，单个采矿权的年产矿石量从16万吨提高到40万吨，大中型矿山占比由45%提高到64%，年均矿石量增长36%，年均矿业产值增长40%，年均利税增长41%。

浙江省还实施采矿权“双控”管理，统筹考虑市场需求，通过规划明确规划期末采矿权控制指标，同时通过年度总量指标控制当年采矿权投放数，当年的指标数逐级分解下达到市、县，年底考核评比，实现控制数量。全省采矿权总数从2008年的2738个减少至2012年的1694个，减少近四成，在采矿权数量明显下降的同时，矿山企业结构发生深刻变化，以大型矿山企业为主体的开发格局初步形成，规模化、集约化利用水平不断提升。

明分类，有效提高管理效能

普通建筑砂石黏土矿用量大、附加值低，运输销售半径较小，因此在管理中不能搞一刀切。浙江省在完成砂石黏土矿布局优化后，根据市场需求，采取分级分类管理，以提高审批效率。

在划分审批权限方面，浙江省将建筑材料用砂石黏土矿采矿权审批权限按生产规模分为省、市、县三级。县级负责年产20万吨以上50万吨以下，市级负责50万吨以上100万吨以下，省级负责100万吨以上，方便了不同能力的采矿权人申请登记。

针对实际需求，浙江省将建筑用砂石黏土矿采矿权分为经营性采矿权、治理工程性采矿权和工程性采矿权三类，采取不同政策，精细分类管理，保障供应。对经营性采矿权，一律按“净采矿权”出让的要求招拍挂出让；对治理工程性采矿权，在设置时可不受规划分区限制，可与治理工程项目捆绑招标；对服务国家和省重点建设项目、市政建设、标准渔港等的工程性采矿权，可以协议出让，而且不受规划分区限制，允许“急用先编”编制局部采矿权设置方案，在《工程设计》中已包含矿产资源开发利用和地质环境保护与治理恢复内容的，不再单独编制相应方案等措施，维护了矿产资源管理法律法规的严肃性，也服务了地方建设。目前，在采矿权设置方案编制过程中，因工程建设需要，编制局部区域采矿权设置方案40个，为政府工程建设用砂石黏土料提供了保障。

净出让，促进矿业权出让公开公平公正

浙江省矿业投资以民营经济为主，占95%左右，“净采矿权”出让是浙江省普通建筑砂石黏土矿管理创新的一大亮点。所谓净采矿权，是指采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。调研报告归纳了“净采矿权”的三大操作规则。

一是公平选点。不受理任何公司或个人的申请，由基层政府按照“四边三化”要求提出范围申请，经上级政府同意后由其牵头，国土资源会同其他相关部门现场踏勘确定采矿权设置点并测量、划定矿区范围，避免公司或个人提前介入，影响后续申请。

二是公开内容。对采矿权所涉及的有关山林、青苗、坟墓、道路使用等一系列问题的政策处理内容全部在采矿权出让公告中公开，想竞争采矿权的须同意补偿要求，补偿标准不会因公司或个人而区别对待。

三是公正协调。投资人竞得采矿权后，若不能进场开展工作，无需竞得人直接谈判，按照事先国土资源主管部门与基层政府签订的《采矿权报批和政策处理协议》约定，由基层政府负责居中协调，公正合理。

2012年，浙江省出让“净采矿权”67个，交易金额11.52亿元；今年1～5月，浙江省共出让“净采矿权”44个，交易金额16.70亿元，比2012年全年增长45%，而且没有一起纠纷。

享收益，重塑矿产资源管理共同责任机制

浙江省充分发挥基层的作用，与相关部门同抓共管，为“净采矿权”的出让创造了有利条件。

收益向基层倾斜。浙江省厅先后出台《关于推进净采矿权出让工作的指导意见》等多份配套文件，要求采矿权出让收益要向基层倾斜，调动地方政府做好采矿权出让前后的相关政策处理的积极性，为“净采矿权”的出让奠定坚实基础。

多部门共同参与。采矿权出让之初，在市、县（市、区）政府的牵头下，安监、公安、环保、农林、交通、水利、港航等部门，共同参与，为采矿权的设立排除各种困难和问题，确保新采矿权的设立不留隐患。

充分发挥乡镇政府（街道）作用。确定采矿权矿区范围后，由乡镇政府（街道）与当地居民、社区进行沟通协调，保障老百姓的利益诉求，将采矿权出让后可能存在的纠纷问题解决在萌芽状态。

转职能，扎实推进矿业权审批制度改革

为了提供更好的服务，浙江省立足打造行政审批事项最少、审批速度最快、审批费用最少，稳妥有序推进采矿权审批制度改革。

主动服务。开通手机短信提醒服务，到期前45天短信提醒采矿权人办理延续登记，并对办理完成的，及时短信提醒领证。

下放审批权限。将涉及舟山市、义乌市的省级发证的矿山闭坑审批、开发利用方案和地质环境保护与治理方案审查，以及工程性采矿权登记等3项审批事项委托舟山市、义乌市国土资源局行使。

优化审批流程。将有偿出让的普通建筑用砂石黏土矿采矿权的矿区范围划定与采矿权新立登记程序合并，将采矿权转让审批与转让后采矿权变更登记合并，大大提高了审批效率。

启示与思考

浙江省建筑用砂石黏土矿“净采矿权”制度的推行，是民营经济为矿业投资主体倒逼管理的必然。由此形成的一套综合管理的思路和制度，值得借鉴。

保障权益是制度执行的前提

矿产资源开发会带来巨额收益，保障和处理好各方权益是重中之重。在浙江省的矿产资源管理中，通过多种方式和途径保护了国家、地方政府、矿区所在地群众以及矿业权人的利益，为制度的执行奠定了基础。

通过每年两次做严做实储量动态核实工作，让国家权益不受损。舟山市还与价格主管部门适时对接、动态调整矿产品价格，管理更加精细。

通过文件明确要求，采矿权出让所得80%留基层，并要求各市进一步明确向县乡（镇）村分配的比例，如绍兴县对留在基层的80%的出让所得就按县、乡（镇）和村5∶2∶3的比例共享收益。

将补偿事宜纳入采矿权出让公告中予以公开，矿区所在地群众权益能得到合理补偿，同时对于不能一次性补偿的内容，明确要求按采矿权有效期分年度补偿且要随行就市；另外，对于缺少平地的舟山市来说，矿区所在地群众还能从矿产开发后形成的平整土地中获得升值的收益，总体而言，群众获得补偿有保障。湖州市新开元碎石有限公司每年按公司收益的一定比例为受开矿直接影响的100多户群众分红，2012年每户平均高达10万元。

矿业权人能及时进场开展工作，不受外力干扰，投资收益有预期。和谐矿区的探索就是要协调各方权益，将资源开发收益向基层倾斜，实现多种关系的协调、社会的和谐。

市场主体是市场繁荣的核心

民营经济作为投资主体是浙江省市场经济发展的特点。这样的特点决定了浙江省的相关矿产资源管理政策，要充分注重公开、公平和公正。普通建筑用砂石黏土矿市场有其合理的消费半径，有局限性，舟山市近期一个储量为6700多万吨的凝灰岩矿能以5.96亿元的价格挂牌成交，足以说明投资主体对本地矿业市场环境的信任与信心。让投资人有明确预期的市场，不仅让投资人感觉安全，加大投资，而且还让其发挥能动性，充分利用资源，如平铜集团、康诚石矿公司等“吃干榨尽”有限的资源，发挥出最大的效益，繁荣市场；因而，尊重市场主体，培育市场主体的思路，为各地制定矿业权市场管理制度、推进地勘单位改革等工作提供了新的思考角度。

转变观念是服务市场的关键

“净采矿权”出让思路的根本是强化政府服务意识，让基层政府提早介入，化解投资主体与矿区所在地群众之间的不信任、不合作、不欢迎的尴尬局面，公正协调，保护多方利益；加快审批效能，遵照法律法规规定，结合本地实际，形成简化、优化矿业权申请要件、分类分级等制度；通过绿色矿山、和谐矿区建设等的技术、环保要求，解决矿业开发准入门槛和矿业开发负面形象的难题。这些措施，可为响应中央提出的转变职能的要求，切实简化要件、程序，减少对市场的直接干扰，下大力气提高服务水平，加强监管提供思想火花。