教学素材：遏制重复建设关键在政府行为_volunteer教学素材

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遏制重复建设关键在政府行为

第三轮重复建设问题成为近期社会关注的热点。应该说，适度的重复建设是有利于竞争、有利于发展的，但我国面临的重复建设问题却是过度性的。为什么过度重复建设屡禁不止？我们能不能用大思维判定产业结构的调整趋向？

最近，第三轮重复建设问题引起社会关注。据称，这一轮重复建设的严重程度，迫使国家亮出了“黄牌”。

回眸上个世纪80年代，以彩电、冰箱为代表的家电制造业，形成第一轮建设热潮。上世纪90年代，汽车、钢铁成为投资热点，酿成第二轮重复建设，仅1999年，全国汽车生产企业就有122家，实际产能利用率只有1／3。学者们把从2000年开始以电子信息、新材料、生物医药工程为代表的高新项目投资与扩建，归结为第三次重复建设，最主要的表现是：高新技术产业开发区、经济开发区过多、过滥。

实际上，针对重复建设引发的利弊问题，多少年来一直采用发现苗头就给一棒槌的做法，出现了按下去又浮起来的循环套路。三次重复建设横跨20多个年头，为什么得不到有效遏制？因为我们自始至终就没有给企业一个不重复的环境与制度，没有通过制度让政府这台制造重复的机器有效地停下来。

在讨论第三次重复建设的时候，我们有没有勇气承担以往“政策规划性”的失误责任？能不能用大思维判定今后产业结构的调整趋向？

重复建设如同刨坑栽树，能不能结果子他不去考虑。栽了树没有果，成本与资源最终造成极大的浪费和破坏。

如何衡量一个产业或几个产业出现了重复建设？没有确切的答案。现在人们感到重复建设的压力，大都是根据几种迹象给出判断：一是产品滞留乃至大量库存；二是消费不振；三是产业、产品类同程度高；四是此起彼伏的价格战。造成重复建设的因素很多，像民营资本扩张、国有资本扩张、股份制资本扩张、跨国资本扩张和各级政府行为扩张等。其中，民营和跨国资本由于机制灵活并且没有行政干预，绝大部分在国内具有很强的竞争力。相反，国有企业乃至集体性质的股份制企业，由于受行政干预太多，除了国资委重点抓的196家大型企业和各省市抓的数家大中型企业外，较大一部分始终处于半死不活状态。这都是前两轮重复建设留下的后遗症。

第三轮重复建设的路数与以往没什么区别，只是换了产业与办法而已。学者李连仲日前撰文总结到，一是软件业重复建设严重。据统计，在各地“十五”高新技术产业发展规划中，软件产业同构性为74％。二是目前全国已建有20多条集成电路生产线，仅东部某市在建的集成电路生产线就有13条，但能够赢利的只有2家。目前仍有十几个省市提出要上这类项目。三是目前我国电信网络已经过剩，但我国六大电信运营商仍在加快建设自己的网络体系。与此同时，我国公网和专网之间重复建设严重。由于缺乏统筹规划，我国公网和专网之间重复建设严重，一些主要通信走廊出现多条专用通信线路和公用通信线路并存的状况。四是目前各地上钢铁项目的热情很高。但问题是，一方面冷轧薄板、镀锌钢板、硅钢片等品种不能满足国内需求，仍需大量进口；另一方面以生产螺纹钢、线材等一般长线品种为主的企业仍在扩能生产，使结构不合理问题再度加剧。五是目前23个省区市建有汽车整车生产线，地区产业机构趋同化严重。在全国123家整车厂中，产量在5万辆以上的仅有18家，绝大多数产量在1万辆以下。六是电解铝重复建设问题依然存在。一年前，国家颁布了《关于制止电解铝行业重复建设势头的意见》，但收效有限。从去年开始，我国电解铝市场就已经过剩，当年产能达510万吨，产量435万吨，而销售量仅为414万吨。目前，在建和近期拟建的电解铝生产能力高达260万吨，还有4个100万吨项目在规划之中。

一轮又一轮的重复建设如同刨坑栽树，能不能结果子他不去考虑，栽了树没有果，资源最终造成极大的浪费和破坏。在重复建设造成的资源浪费中，典型的是对土地的大量占用。根据对24个省区市的初步调查，目前我国各类开发区已达3837家，经国务院批准的只有232家，有的地方甚至出现“乡乡建园，镇镇办区”的情况。违法圈地是第三轮重复建设的最大表现形式，建不建工厂、企业有没有发展能力，他不管，先圈出一块地皮再说。

重复建设，实际上说的是产业低效率和产品类同化。为什么这么多年放了这么多火却无法烧尽呢？一是精明的商人借政府对开发区和新兴产业的大力推动，变着花样搞项目批文；二是有了批文就有了“底气”，从各渠道融资非常容易，其中银行贷款占了很大比例；三是企业始终没有走出仿制性思维这个圈子。前两个原因蕴含着政府对企业的扶持、银行对利润追求的因素，而后一项表明我们的企业创新能力非常差。从各地开发区引进的项目来看，有较大一部分是人家已经淘汰或是污染性很强的东西。这就是重复建设带来的后果。

一些人明知菩萨是泥胎，却硬要跪拜。地方政府对重复建设都感到头痛，却没命地搞扩张。

在第三轮重复建设中，开发区之所以出现不少低级产品与产业重复，与地方政府有很大关系。20多年的改革，中央与地方的财税分权基本理顺。地方政府不仅要盘活本地经济，还承担着中央的财税任务。

那么，地方政府是如何搞活地方经济的呢？有个现象不知大家分析到了没有，就是中国的改革，初始是由中央政府推动而起的，加上市场这只无形之手而附之。现在的地方经济却是由地方政府在推动，其最大特点就是搞扩张——产业扩张、规模扩张、行政区域扩张和地皮交易性扩张，其中，地皮交易性扩张是近10年来的最大特色。所以，我们在肯定地方政府成绩的同时，必须指出其存在的问题。谁都知道，搞企业重组、合并，搞产业调整，尤其是技术创新，不仅承担着很大风险，并且投入成本大，三年四年不见得出效果，为官一任可能体现不出什么成果。但是，搞地皮交易性扩张可不一样，有立竿见影的效果。

地皮交易性扩张有几种表现形式：一是行政性的地域扩编，把一个市外围的几个县全部圈进来，人口数的多与少，就能决定你这个市的行政级别。这是现在许多地方热衷的一件事。比如说某沿海城市，他自从把周边几个县级市收进去以后，其行政级别便提升了一格。级别的提升，对老百姓来说没有什么实际意义，但对行政官员来说却意义重大；二是不要钱的地皮扩张。现在有些官员真到了急红眼的程度，为了能招来商、引来资，采取地皮白给的办法。这些地方官员算了一笔账：政绩考核主要看引资数额、就业数字、上缴利税的情况，至于土地流不流失、农民没有了土地怎么生活，他就不管了；三是先圈地后招商的地皮扩张。按照经济学一般原理，交易双方只有在发生交易行为的时候，才签订相关合同。但是，一些地方政府在没人投资的情况下，以政府的名义与农民签订土地转让合同，然后把地圈起来。这很像期货交易，但期货交易都有一个未来预期收益，而农民却没有这种预期。

研究重复建设，必须分析政府行为，因为每一轮过度扩张都是来自于政府的干预。比如说，一届政府上任后，看到别的省份汽车与高新技术产业很有增长力，能拉动一个省份10多个经济增长点，于是他们也开始发展这两个产业,结果成了一个大包袱。假如把这些人、财、物用于创新几个地方特色产业，倒有可能将经

济快速滚大。地方官员之间流传着一句口头禅：搞经济，不能没有项目；搞项目，不能没有重点项目。这就是说，地方政府的眼光一直处于一种假设状态、一种行政性的预期——政府搞出的经济开发蓝图，全市人民必须按此去干；政府搞出的产业，一定是高产出。你想这可能吗？

地方政府之所以有强行干预经济的欲望，一个是他自身根本就不相信市场的调剂能力。所以，越不相信越要强加干预，越要严格管制。反过来看，政府干预程度越大，建设的重复性就越高，市场化程度就越小。这就类似学者形容的封住嘴巴打葡萄糖液的道理。另一个是政府即使相信市场有调剂能力，也嫌其速度太慢。典型的是近几年，一些地方官员拉起一干人马浩浩荡荡到各国招商引资，几乎成了一种风气。如果从国外搬回来的项目有一流的竞争力也就罢了，实际情况是大部分属平平的东西，有些纯粹是低级劣质项目。8月下旬，记者当时准备去某市一开发区采访，一个电话过去，得知正副区长都在国外招商。这就让老百姓提出一个疑问，你地方官员究竟在为哪一个目标折腾？在乡下有种风俗，一些人明知供的菩萨是泥胎做的，却还要满地跪拜。你翻开报纸，就能看到许多地方政府对重复建设都感到头痛，但你再去看看他那个市县，地方政府却带头没命地搞扩张。

产业结构调整、新经济增长点，政府最好不要用行政意图去规划。实际上，无论大企业还是小企业、国有企业或是民营企业，它们的职能就是交易，它们有特殊的市场嗅觉，市场需要什么产品，企业应该如何发展，远比当地政府清楚。地方的一些国有企业为什么在政府手里长不大？因为政府长期以来一直在干着企业的活儿，根本没腾出精力去研究企业需要一种什么样的环境和制度，所以，就出现政府有说话不算话的时候，甚至出现制度、政策朝令夕改的现象。政府虽然一直在为企业担忧，但如果让政府管理企业结果会更糟糕。如果把上个世纪80年代、90年代和本世纪初看成是三大建设时期，在这期间，政府该干的事情与企业该干的事情，始终没有弄清楚。

遏制重复建设，必须将政府审批制过渡到工商注册制，必须注重政府的市场制度建设。同时，企业还必须向专而精的产业结构调整。

重复建设能不能遏制住？采取什么措施来遏制？目前观点很多，而操作性却不强。实际上，如果不从体制上进行调整，问题不会得到根本解决。而体制上如何改革，需要深入分析。

应该讲，重复建设并非洪水猛兽。现在，人们一提起重复建设，就只看到它对经济带来阻力的一面，没有把它看成是一个很正常的动态过程。重复建设在任何一个国家里都存在，即使发达国家也不例外，只不过经过上百年的淘洗后重复程度很轻而已。

天下没有不重复的买卖，做企业也不例外。适度的重复建设可以培育出一种适度的竞争环境，只有竞争才能不断淘汰旧的生产力，强化国际竞争力。

但问题是，我们现在是处于一种过度性重复建设。要遏制就是遏制重复建设层面上的过度性，把握准这个大的前提非常重要。

政府之所以有干预市场的欲望，是因为他有权力使用的冲动。这种冲动的背后有很强的依据——就是由政府管理地方国有资产。所以，你要让它不干预自己的财产可能性很小。解决这一问题有一个办法：让政府拥有全部或者一部分产权，而企业的管理职能交给企业，政府可以监督，但不能插手，并且用法律的形式固定下来。

首先，取消政府乱投资的权力。这样并不表明国资将流失，只要把国有控股和参股公司的法人治理结构理顺并严格实施就可以了。国资委的出台，实际上就是强化政府的监管职能，而逐步收回干预权力。

其次，力争用最短的时间，由现在的政府审批制度过渡到工商注册制度，彻底取消政府的审批制度。重复建设一方面是政府对国有企业盲目投资，造成竞争性行业过度泛滥；一方面又以政府意图规划产业走向。实际上，企业要干什么企业心里非常清楚，即使破了产，企业至少明白一个道理：自己是怎么摔倒的，该如何爬起来。所以，要做一个什么样的企业，政府不用审批，按工商局规矩注册办理就行。政府的一个重要职能，就是要注重对市场的建设问题，像税收调节制度、监督监管制度、信息收集与披露制度、法人治理结构制度、产权制度、社会保障制度、激励与约束制度等等。这些问题现在一些地方政府并没有做好，相反，却拉着人马常年累月在国外搞引资。

第三，必须把产业结构调整到专而精的布局上来。专，就是注重一个核心产品；精，就是讲究质量。如果你仔细研究近20年国内企业的发展模式，就会发现产品大而全、小而全的问题。比如说汽车产业，一辆汽车的内外大小部件，几乎都是由一个企业生产的，上千种零部件就需要上千种机械加工设备，全国近200家汽车制造商，都在重复着其他企业的工作程序。对一个企业来说，生产10个或是20个零部件，可能有国际竞争力。但是，到它生产到100个或是1000个零部件的时候，有没有国际竞争力没人敢断定。假如说，我们把这种结构调整过来，让近200家企业每家企业只注重生产5个至10个产品，然后加以组合，汽车的质量肯定要提高好几个档次。

遏制重复建设，必须用市场的办法逐步调整，通过制度建设，将政府的干预行为转变为引导作用。到那时，即使出现重复建设，也不会是过度性的、恶性的，也利于提高竞争力，与现在的状况有本质的不同。