构建土地规划实施保障措施体系的思考概要_规划实施的保障措施
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姜志法刘双良中国人民大学公共管理学院 构建土地规划实施保障措施体系的思考
如何构建适合我国国情的土地规划实施管理保障措施体系，确保土地利用总体规划的顺利实施，成为当务之急。上轮土地利用总体规划的实施，对保护我国有限的耕地资源，保障国家粮食安全，保障重点建设项目和生态环境建设用地，促进节约集约用地，保障经济社会持续、稳定、快速发展都起到了重要作用。
但我们也应注意到，上轮土地规划的实施也存在着诸多问题。如耕地保护的目标难以完成、建设用地土地整理复垦规划难以实施、土地利用粗突破指标、放浪费、节约集约程度较低、土地规划频频修改，这些都使得土地规划的科学性和权威性遭到质疑，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现。
一、规划实施“难”的原因
（一）内部原因
这主要是规划本身的原因。由于技术、人员等多方面原因，上轮土地利用总体规划的编制过程、前瞻性与动态性以及科学性与操作性存在一定的问题，导致规划实施难度较大。
１．规划编制过程不规范
土地利用总体规划编制速度缓慢，时间跨度太大，几年后完成的规划与实际土地利用相脱节；规划编制程序单向化，从上而下的土地利用总体规划编制，导致上下信息不对称，规划之间难以协调；规划编制过程公众参与不够，精英规划难以得到广大社会的认同与支持。２．规划前瞻性和动态性不足
土地规划中存在许多不确定因素，是一个信息不完全的灰色系统。而土地利用是一个不断运动的复杂系统，其发展也是一个连续的决策过程，因此，土地规划的制定也应该是动态的。我国正处于经济社会快速发展时期，社会矛盾多发，新情况、新问题层出不穷，规划前瞻性不足。然而，目前的土地利用规划缺乏动态的实施评估和快速修编机制，导致土地规划落后于经济社会发展，难以起到调控土地资源配置的作用。
３．规划缺乏科学性与操作性基础数据不由于上轮规划存在统计口径不一致、准确、专题研究不充分、指标分解不科学、规划弹性不足、可操作性不强的问题。如建设用地安排不合理，造成规划目标难落实。指标分解不合理，造成经济发展快速地区建设用地指标不够用，出现大量违法用地；而经济发展缓慢地区建设用地指标分配较多，土地利用粗放。
（二）外部原因
这主要是土地规划在实施过程中的原因。在土地规划的实施过程中，实施直接手段的束控无力与间接手段的引导缺位，是导致土地规划目标难以实现的重要原因。
１．土地利用规划实施直接手段束控无力土地利用总体规划实施的直接手段即土地利用控制，也是传统手段。主要包括土地用途管制、土地利用计划、建设用地项目预审、建设用地规划审查、土地开发整理规划审查、基本农田保护区审查等。在我国，土地利用控制的约束力主要体现在对建设用地的控制上。56 2009.10总第346期 中国房地产
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违法用地的处理缺乏具有执行性和操作性的法律法规依据，最后的处理结果通常是罚款和补办手续，对于违法用地的个体不会造成过大的损失。因此，“未批先建”甚至“私自建设”的情况比较普遍。
２．土地利用规划实施的间接手段引导缺位 土地利用总体规划实施的间接手段，即引导手
自然段，指除直接行政干预外，政府为引导下级政府、人、法人和其他组织自发地按照土地规划目标进行土
地利用所采取的综合措施，主要包括财政、经济、舆论引导等一系列的政策和措施。
土地利用中存在外部性、垄断和信息不对称的问题，仅靠市场难以实现土地资源的优化配置，需要靠土地利用规划这只“有形的手”来调控。但是，在我国 土地利用规划是政府为了克服“市场失灵”，对土
地资源进行优化配置而采取的行政干预手段，属于公
一是共政策范畴。土地规划实施的主体包括两部分：法人和其他组织。地方政府，二是土地利用的自然人、地方政府在土地规划实施中起着主导作用。在实际操作中，土地利用总体规划的实施表现为企事业单位法人和自然人在政府的指导和监督下进行土地开发、利用或者土地整理复垦。
对于地方政府而言，存在与中央政府的博弈。由于目前我国土地利用总体规划主要考虑全局的、整体的利益，对地方利益考虑较少。尤其是建设用地和耕地的安排多是指令性的。众所周知，建设用地开发有利于地方经济发展，也容易出政绩。而目前财政上的分税制使得地方政府可以在完成上缴任务后获得相当大份额的财政剩余，这就使得地方政府建设用地开发时比较积极，相比之下，基本农田保护和土地开发整理复垦时就没那么积极了。
因为涉及自身利益，地方政府必然在实施过程中主动或被动使用自己的权力，使得土地规划朝着有利于地方政府利益的方向发展。目前我国没有明确违反土地规划行为应承担的法律责任，更没有一套可操作的法律法规来约束地方政府的行为。这种情况下，“长、“规划跟着项目走”、“非法批官意志替代规划控制”地”等现象也就屡见不鲜了。对于土地利用的微观主体而言，也存在违法成本低而守法成本高的状况。我国建设用地的审批报件繁多、程序复杂、审批周期较长，据了解，一个建设项目各项审批手续完备需要盖５０多个章，至少需要１～２年时间才能完成。而目前的土地规划实施监督中，对
市场经济条件下，应尽量利用市场机制，即政府能用 “市场失灵”问题时，应尽量利用市场方市场方法解决
法。只有市场无法解决时，政府才用行政干预的方法来解决。而由于受计划经济体制惯性思维的影响，在土地规划实施过程中，我们习惯了行政为主导的直接手段，表现出过多的行政思维及行政干预，而忽视市场经济的基本规律。如：指令性的下达耕地保护指标，缺乏相应的财政转移支付手段，使耕地保护者没有得到相应的补偿，建设用地开发者也不用付出应有的代价；现行的地价和税收政策难以发挥引导微观主体合理利用土地的作用等。
在一定意义上，地方政府、自然人、法人和其他组织都是经济人。由于经济人的行为选择是有限理性的，因此，在进行土地利用时，他们都会考虑利益。利益关系是土地利用总体规划实施中问题的主要根源。在缺乏经济引导的情况下，必然存在着许多“强调各自局部利益，忽视整体共同利益”的现象，使土地利用总体规划走样。在宏观层面上表现为建设用地开发的冲动增强，耕地保护的积极性受到抑制，导致建设用地指标频频突破，耕地保护和土地开发整理目标难以实现；在微观层面上表现为土地节约集约利用方式得不到鼓励，而粗放的土地利用方式得不到限制，导致土地利用向粗放、低成本的方向发展，而不是向规划如：各地为扩大招商引资，发展使用方向和目标发展。地方经济，争相“改善”投资环境（主要是降低地价、降低企业准入门槛、大兴开发区建设等），出现一方面建设用地指标被突破，一方面土地低效利用、重复建设、闲置率高的怪圈，使得土地利用总体规划的目标难以实现。
另一方面，我国土地利用总体规划编制历史不 2009.10总第346期
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长，社会参与度不高。规划成果的公示、宣传推广工作相对薄弱，社会舆论引导不够，导致公众对土地规划的认知程度较差，加上法律意识淡薄，也在一定程度上影响了规划的实施。
二、规划实施保障体系的构建
构建土地规划实施保障体系，必须内外兼修，束导并举，从以下三个方面入手。
（一）加强土地规划科学技术研究
结合我国出现的新情况、新问题，深入研究土地利用总体规划理论和方法，完善规划体系和规划理论，规范规划程序，制定规划标准，改进规划方法和规划手段，不断提高土地利用总体规划的规范性、科学性、操作性。特别是要深入规划预测方法的研究，提高预测结果的准确性；加强指标分解的理论与方法研 可行；创新土地利用分区和管究，使指标分解更科学、制规则（如本轮规划划定了允许建设区和有条件建设区，大大增强了规划的弹性和可操作性）；加强土地规划实施评估技术的研究，充分利用“３Ｓ”技术，实现土地规划实施的动态监测和评估，完善土地利用总体规划的快速修编技术。
（二）提高土地利用控制能力
完善土地法律法规，加强土地规划方面的立法，建立国家级的土地规划法律体系，明确规划实施责任。在国家法律法规前提下，制定操作性强的地方性配套法规尤为重要。
严格土地执法，加强土地执法监督，建立全社会监督规划实施的机制，鼓励群众积极举报土地利用违法违规行为，使土地违法违规行为得到及时查处，形成“懂法规，知规划，举违法，保实施，促和谐”的良好社会氛围。
严肃年度用地计划管理，根据土地利用总体规划确定的控制指标，科学分析预测，严密论证，合理安排年度用地计划。
完善用地审批制度，规范审批程序，改革审批方式，简化审批手续，提高工作效率，最大限度地降低管理时滞带来的消极影响。
建立土地规划实施监测、评价、调控运行系统，实现土地规划管理信息化，改变传统技术和管理模式，提高决策速度和决策的科学水平。近期要加快“金土工程”建设，打造国土资源综合监管技术支撑平台。
（三）创新规划实施引导机制
在土地规划实施过程中除了考虑全局的、整体的利益外，还必须考虑实施主体的局部利益，切实注重
利益的调配，引入竞争机制、激励机制，改革现行土地管理制度，进一步培育和规范土地市场，充分运用经济、财政、金融、税收杠杆对市场进行有效调节，引导土地合理利用，实现土地资源优化配置。改革土地管理制度，如改革土地使用政策、实现 指标跨区县调配等。
深化财政制度改革，完善财政转移支付制度，制定适应不同地区的财政政策，如改革土地收益分配政策等。
建立由第二财政到公共利益的土地储备制度，真正发挥土地储备制度对土地市场的调控作用，以促进各项规划指标的落实。
健全土地税收政策，通过减免或增加税费政策，明确各种土地利用方式或用途差别，引导土地利用的微观主体自觉履行土地规划。
完善土地金融，通过解决资金短缺，加快资金周转，促进地产经营市场化，优化资源配置。这既是市场经济体制建设的客观要求，也是完善土地规划实施管理的一项重要内容。
做“实”公众参与，宣传土地法律法规，让广大人民群众了解与其生产生活密切相关的土地利用总体规划的内容和要求，积极发挥舆论监督和引导作用，引导广大群众参与土地利用总体规划的实施过程。
综上所述，要确保本轮土地利用总体规划的顺利实施，必须内外兼修、束导并举，构建以技术为支撑、以法律为保障、以经济为主导、以行政为辅助、以公众参与为基础的具有中国特色的土地规划实施保障措施体系。参考文献
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李求军/责任编辑 58 2009.10总第346期 中国房地产
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