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农村金融
娄彦晓：改进我国农村金融服务体系的思考(2011-09-30)
摘要：本文从经济环境建设、金融基础建设、政策环境建设三个方面提出了促进我国农村金融服务体系可持续发展的一些措施和建议。
关键词：农村金融，金融服务体系，问题与改进
一、我国农村金融服务体系的发展状况
（一）我国农村金融服务体系的发展历程。
第一阶段：1979－1993年。这一阶段主要是恢复和成立新的金融机构，形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。放开了对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织；允许多种融资方式并存；重新恢复农村信用合作社名义上的合作金融组织地位。
第二阶段：1994－1996年。这一阶段明确了新的目标和思路，提出了新口号，建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系。为此，1994年成立了中国农业发展银行，将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来，加快了中国农业银行商业化的步伐，继续支持和鼓励农村信用社商业化改革，大量组建农村信用合作银行。
第三阶段：1997年至今。经历了1997年开始的通货紧缩合亚洲金融危机后，国家强调继续深化金融体制改革，并且开始重视对金融风险的控制，收缩国有专业银行战线，在国有专业银行中推行贷款责任制，对民间金融行为进行压制，打击各种非正规金融活动。对农村信用合作社的改革成为农村金融体制改革的重点。放宽对农村信用合作社贷款利率浮动范围的限制，加大国家财政投入以解决农村信用合作社的不良资产问题，推动并深化信用合作社改革试点工作。
（二）我国农村金融服务体系的发展现状。
农村金融资金信贷支农力度远远不足，供求矛盾日益突出。农村经济不断发展，农村金融的资金需求非常旺盛，并且呈现多元化的特征。从业务品种看，既有传统的存款、贷款、汇款等服务需求，也有农业保险、农业投资以及金融咨询服务等等；从服务对象看，既有农村基础设施建设的融资需求，企业生产融资的需求，还有个体农户生产生活的融资需求。农村资金缺口非常大，导致资金供求矛盾日益突出，农村贷款对象的贷款额度较低，而交易成本较高。农业产出存在很大不确定性，使得农业投资具有比较效益低、风险相对高等特点，资本形成效率整体水平较低。财务信息不对称调查表明，由于缺乏有效的财务报表和数据资料作为参考，农村放款人平均需要与农户进行较长时间交往才能采集足够的信息，从而判断是否提供信贷。
二、我国农村金融服务体系存在的问题分析
（一）农村政策性金融机构功能不健全。
主要表现在：（1）农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。政策性金融机构对农村经济的投入明显减少，导致农业发展银行的贷款余额逐年下降，其信贷支农的作用明显弱化。（2）农业发展银行资金来源不稳定。农业发展银行资金应主要来源于财政无偿拨款和有偿贷款。但财政历年收支不平衡带来巨大的压力，拨补资金不能按时到位，导致筹资成本上升，与农业发展银行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口。
（二）国有商业金融机构在农村金融领域内的功能趋于弱化。
一是县级金融机构大量撤并，县域金融体系萎缩。1998年到现在，四大国有商业银行按照集中化管理的要求和规模效益原则，业务重点逐步向大中城市转移，相应撤并了大多数县及县以下的分支机构。二是银行信贷资金投放不足，农村资金大量外流。
（三）农村信用社在“支农”方面力不从心。
一是农信社至今依然没有摆脱来自地方政府的各种干预；二是农信社所有权主体缺位，社员股不具备监督和决策权利，道德风险发生率较高；三是政府是农信社的隐形担保者，完全按照市场规则去实现市场退出，这样极易造成局部金融动荡，甚至引发系统性风险；四是农村信用社历史上形成了大量不良贷款和亏损挂账，多数地方的信用社不良贷款率较高，相当比例的信用社已经资不抵债；五是为了自身财务上可持续发展，农村信用社经营中商业化倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，农户和其他经营主体常常难以得到贷款。
（四）邮政储蓄对农村金融资源的分割。
引发农村金融资源配比失衡的一个重要原因是邮政储蓄的产生，国有商业银行收缩在农村领域的存贷业务网点，为中国遍布城乡的邮政网点提供了巨大的吸储空间，农村金融资源开始向邮政储蓄和农村信用社集中。
（五）农业保险不适应“三农”发展需要。
我国的情况是农村人口占总人口3/4以上，也是世界上自然灾害最为严重的国家之一，但农业保险的魔法战却严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展。经过90年代初期短暂的快速发展后，农业保险一直处于停滞不前的状态，大部分险种已经停办，其业务量日益萎缩。
（六）不能满足市场多元化的需求。
现有的金融体系不能满足“三农”多元化的金融需求，包括个体农户生产生活的融资需求以及农村基础设施建设的融资需求，还有企业生产融资的需求。在贷款结构方面，农村借贷尤其是小额的农户借款只能依赖农村民间融资特别是社区借贷、人情借贷来满足；在贷款规模方面，正规金融机构对农民的生产经营性贷款规定了比较小的额度；在贷款期限方面，农村一些正规金融机构规定不向农户提供中长期贷款，这样不适应农业生产自身固有的自然规律。
三、我国农村金融服务体系的改革与完善
（一）完善内部治理结构和强化约束机制。
要想把农村信用合作社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，实行民主管理、科学决策、自主经营、自担风险的社区性地方金融机构，就要完善内部治理结构，强化约束机制。一是可按股份合作制改造农村信用社，组建农村合作银行；二是在发达的农村地区组建股份制农村商业银行，并与当地的城市商业银行进行重组。此外，还可以向国外学习，通过对以服务三农为宗旨的农村信用社免征利息税、适当降低营业税和所得税税率及减少存款准备金、放松利率管制等措施进行必要的扶持。
（二）扩大政策性金融业务范围。
强化政策性金融的支农作用，建立合理的政策性金融财政补偿机制，促使社会资金流向农业和农村，从而缓解农村资金短缺问题。还要强化政策性银行导向作用。农业发展银行应积极支持有利于农村经济发展的农田水利基本建设、技术改造、提高农业综合生产能力，扶持种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业，扶持改善农业生产和农村生活条件的重大项目和龙头企业。
（三）发挥国有及股份制商业银行的支农作用。
针对商业银行的趋利性和大量分流农村资金的状况，建议明确各行分支机构在城乡的资金使用比例。鼓励商业银行与信用社等农村金融组织合作，充分发挥其资金实力雄厚、服务手段先进、网点众多的优势，参与一些投资大、周期长的农业基础建设贷款，以分担风险；在互惠互利的基础上，双方开展资金结算、产品创新、网络共享等金融合作。各商业银行也要加快农村金融产品的开发，提高服务质量，为“三农”发展提供优质、高效的服务。
（四）规范农村金融市场秩序，发展新型金融主体。
第一，撒并邮政储蓄机构。将邮政储蓄机构撤销，或将其改造成独立核算、自主经营、自负盈亏的商业银行，或是将其并入政策性银行，使其成为能解决农发行资金来源紧张问题农发行的基层网点。第二，规范与发展民间金融组织。应承认这些体制外金融组织的合法地位，使其从地下转为公开，并为之创造发展条件。第三，建立与发展农业保险、证券、信托、租赁等非银行金融机构。
（五）调整农村金融的市场准入政策。
应调整农村金融的市场准入政策，使更多的民间资本进入金融机构，更好地为当地的社区服务。一是制定民间金融管理法规，对农村民间借贷活动依法进行监管，以立法方式赋予民间金融相应的法律地位。打击高利贷和从事扰乱正常金融秩序的地下金融活动，有效保护农村合法的借贷活动。二是从现实出发合理整合农村民间金融，以逐步利率市场化为基础对农村民间金融进行合理整合，为农村民间金融提供合法载体，允许创建农村民间银行，依托农村合作金融组织吸收农村内部闲置资金，促使农村民间借贷向规范化方向发展。□
黄俊：农村中小金融机构大额贷款管理如何破解“四缺”难题(2011-09-23)
近年来，随着经营效益的提升及资本实力的壮大，部分农村中小金融机构发放大额贷款的冲动也在加大。截至2011年6月末，福建省漳州市农村中小金融机构大额贷款余额比2009年末增长1.7倍，占各项贷款的比重增长近1倍，但大额贷款管理能力却未得到同步提高，潜在风险较大。笔者在此分析了农村中小金融机构大额贷款管理主要存在的“四缺”问题，并提出“五加强”的建议对策。
问题：“四缺”
风险管控意识欠缺。农村中小金融机构在资本壮大之后，部分决策者的首要思路就是要“做大、做强”，盲目追逐大客户，审慎经营及风险管控意识弱化，主要表现在信贷投放种类转向大额化，对内控制度的检查变成例行公事。同时，部分决策者通过“看人情、走关系”的方式来审批贷款。例如，某联社今年1月份新增千万元以上的借款户9户、金额1.32亿元，其中1个基层信贷员在短短的几天时间内就发放了 3笔千万元以上的大额贷款，最短的只用2天时间——后得知此乃联社领导的意图。
风险管理制度缺失。目前多数机构大额贷款仍沿用一般小额贷款方式管理，用一般的贷款利率定价指标对大额贷款利率进行测算，贷款风险与贷款价格明显不匹配。多数机构未针对大额贷款特点制定贷后风险管理工作的事后评价制度，对违规人员也只是按照其他信贷规定追究责任，缺乏应有的检查监督。
规章制度执行缺力。一是贷前调查流于形式，未按“实地、多方、多人、多次”等原则调查大额借款户的各类信息，以至于对客户的简要信息、在他行的贷款及分类等基本情况不清楚。二是未严格按照程序管理、发放贷款，部分机构以“人情”凌驾于“规定”之上，有逆程序管理大额贷款的情况。三是贷中审查不严，缺乏对第一还款来源的分析、评价，只注重第二还款来源的认定，且不对相关佐证材料的完整性和有效性进行审核，同时，部分审贷委员会不按规定履行职责。四是贷后跟踪不到位，部分大额贷款的贷后检查不深入，对贷款风险状况的分析流于形式，甚至编制虚假贷后检查报告，导致贷款被挪用。
专业管理人才缺乏。相当部分农村中小金融机构从高管层到具体经办人长期从事小额贷款营销管理，缺乏大额贷款调查、分析、管理的知识和经验，特别是缺乏对财务报表的分析判断能力，以小额贷款管理人员的素质来管理大额贷款，潜在风险较大。
成因：“四动”
趋利本质内在驱动。相比支农贷款的“高投入、低回报”，大额贷款有“收息率高、回报丰厚”的特点。农村中小金融机构在利益最大化的驱动下，越来越热衷于发放大额贷款。
同业竞争外在拉动。当前县域金融同业竞争加剧，股份制商业银行、农行、邮储银行及新型农村金融机构“各村有各村的高招”，农村金融市场“一家独大”的格局不再。为抢占市场份额，农村中小金融机构不得不加入大额借款户的争夺战中，甚至不惜放松信贷风险管控，大量发放大额贷款。
管理机制客观推动。一般来说，农村中小金融机构在体制上存在着“链条短”的先天不足，基层信用社在本社审批权限之外的信贷申请都直接报送联社审批，大额贷款只经过“信贷员—网点主任—联社部门—审贷委员会”四个环节，最少经手不足10人，最快从申请到支付只用2天。相比之下，大型银行审批“链条”较长，千万元以上的贷款要经过八九个甚至更多的审批环节，放贷更加审慎。
激励约束机制主观促动。农村中小金融机构对基层网点的考核侧重于日常性的存贷款业务，很少对制度的有效落实、合规管理及风险管理进行考核，使大额贷款的管理缺乏有效的激励和约束。
对策：“五加强”
加强认识引导。要持续引导农村中小金融机构通过加大对“三农”信贷投入、创新信贷产品、提高服务质量来实现可持续发展，切勿“弃农转非”。同时，要引导其正确认识大额贷款风险，切实提高风险防控意识，彻底改变“大客户就是优质客户”的错误认识和以大客户抢占市场份额的经营方式，更加审慎管理大额贷款。
加强制度建设。督促农村中小金融机构按照全面风险管理的理念，通过对大额贷款风险的识别、计量、判断，根据“三法一指引”等法律法规制定“大额贷款管理办法”和操作流程，明确风险定价机制，提高大额贷款的精细化管理水平，并试行“大客户集中管理”办法，集中专业人才审查大额贷款风险。同时要强化大额贷款管理的约束机制，建立贷后风险管理工作的后评价机制，以制度规范行为，以制度杜绝人情，弱化大额贷款管理中主观意志的影响。
加强制度执行。强化以贷款“三查”为基础的信贷管理制度的落实，对违规者从基层信贷员到部门审核人员直至审贷委成员，不折不扣地落实处罚措施。同时加大对大额贷款管理的现场检查、评价和问责，并与高管人员履职评价挂钩。
加强人才培育。通过专家授课、系统内外培训等方式，提高大额贷款管理人员知识水平。与此同时，引进年富力强、精通银行内部管理和信贷业务的人才，在内部控制和大额贷款管理方面努力做到起点高、标准严。
加强监测力度。加强非现场监测，对大额贷款实行“双线控制”，即最大单一集团客户10%、最大单一客户授信集中度15%的标准，任何时点都不得超比例；大额贷款增速不得高于各项贷款平均增速。建立“大额贷款监测”制度，建立相应的监测台账，定期向监管部门报送新增大额贷款的发放情况和存量大额贷款的质量变化情况，做到风险早预警，早防范。马小宁：县域农村金融机构的建设与对策(2011-08-12)
摘要：农村金融对县域经济支持功能弱化，其原因在于金融机构体系不健全、竞争乏力、产品单一和服务质量不高。要依据县域经济发展的现状，在宏观政策指导下，构建适宜县域经济发展需要的、合理的金融机构，并规范其制度，完善其经营和服务，以发挥金融对县域经济发展的支持作用。
关键词：县域，农村金融机构，建设
县作为中观层次，经济发展需要金融支持。因为金融具有推动作用，如能选准资金投向，在结合当地经济发展现状条件下建优化的产业结构，就能加快产业调整，更好地促进地方经济发展。
一、县域农村金融机构建设的必要性
1.农村金融机构建设与完善能满足县域经济发展需要，增强县域资金流动。目前，商业银行进行了战略性调整，纷纷把分支机构从经济相对落后的农村、县乡撤出，把经营利润低的项目进行合并与转移，放弃了县域地区，特别是在贫困县域，形成农村金融服务真空。因此，建立农村金融机构，完善机构经营管理制度，能满足县域经济发展资金需要，为经济发展提供资金支持，从根本上解决农村和中小企业发展的资金瓶颈。县域经济中、特别是贫困县和少数民族县，只有在金融的支持下才能加快产业结构调整，才能推动企业发展。
2.农村金融机构建设与完善能促进资金安全运行，促进县域优势产业发展。农村金融机构建立与完善，可以把筹集到的闲置资金进行合理转化，使分散资金有效集中，合理和安全的运作与投资，提高资金效率。同时，资金只有在金融机构体系内部合理运动，安全性才能有保证。农村金融机构建立与发展能优化投资安排，灵活调度与使用资金，毕竟金融机构拥有大量专业技术人员，有丰富的资金调度经营经验，能找到具有发展潜力的产业，让资金和产业进行结合，确保资金使用的最佳效果。
3.农村金融机构建立与完善能创造多样化金融服务，满足县域经济需要。农村金融机构是在打破传统商业银行制度基础上建立起来的，它按照县域经济发展特点和现实，充分农村经济地域性、季节性、资金需求分散性和贷款条件相对不完全性的特点，设计出符合农村经济需要的金融服务，突出了“农性”，具有较强的操作性。农村金融机构作为县域金融市场主体，能激活农村金融市场，转化资金使用方向，有效地进行资金融合，为供需双方提供有效的融资渠道，改变农村信用社独家垄断局面，促进各金融机构良性竞争，提高三农服务水平。
二、县域农村金融机构建设的模式
1.强化农村信用社定位，优化信用社资产结构。首先，要坚持农村信用社的支农主体地位。农村合作银行可采用商业银行模式，在经营中要以农为主，以支持农村产业结构调整为核心，尽可能地满足县域经济发展需要。其次，要立足县域，坚持资产与负债的优化管理，在国家宏观政策指导下，采用灵活的信贷政策，为三农发展服务。最后，在确保资金安全的前提下，信用联社工作要在管理模式上进行创新，改变管理和服务方式，设计符合地方经济发展需要的金融产品。
2.建立村镇银行，服务农村经济。首先，对村镇银行要给予资金、技术和人才支持，保障村镇银行经营管理需要。银行监督管理部门要进行严格监管，确保资本金及时到位，控制信贷规模，合理限制贷款投向，用灵活的机制促进村镇银行发展。其次，要控制信贷风险，灵活信贷政策。村镇银行贷款对象是农户和中小企业，具有特殊性，因此应灵活信贷政策，采用担保简单，手续简便，小额信用原则进行贷款，但同时要加强风险控制，避免风险产生。
3.发展农村资金互助组织，吸收转化民间资本。首先，要积极发挥农村资金互助组织的作用，实现资金优化组合，提高闲置资金的运行效率。农村资金互助社是互助性机构，为社员提供存款、贷款、结算等业务，在一定程度上能缓解民间资金短缺，实现资金的互通有无，实现农村资本的优化，提高资金的运行效率，促进农村经济的发展。其次，要强化资金风险控制技术，完善贷款评价体系，增加专业技术人员，确保贷款安全，以实现资金的良性循环与周转。
4.设立农业保险公司，分散农业经营风险。首先，要扩大经营对象和范围，把所有的农户和中小企业纳入经营对象，吸收大量的保险基金，增强服务能力。要合理、科学地设计保险产品种类，尽可能与农村和县域经济的实际需要结合起来，扩大农业保险的覆盖范围。其次，要通过引进战略合作伙伴，吸引外来资金进入，采用多元化的资产重组方式来增强企业的资本实力。最后，要进行全方位地调查与研究，设计符合农民和中小企业需要的保险产品，制定合理的规避风险措施，在农业生产各个环节上采用预防和干预机制，降低农业风险，实现公司稳健运行，促进县域经济的发展。
5.组建专业性担保和贷款公司，实行专业化运作。首先，要进行专业化、规范化运作，帮助农民和中小型企业进行融资。担保和抵押贷款公司要实行独立法人体制，专业化运行，摆脱行政的干预，独立经营。专业性担保融资机构要对资产价值评估、贷款对象核准和贷款户信用价值评价等方面进行科学性、专业化运作，保证贷款安全和盈利。其次，担保融资机构要尽可能地为企业融资提供专业化的服务，在资产评估上要坚持市场化，在融资条件方面要科学化，在信用评级上坚持实际化，千方百计为中小企业提供贷款的优惠担保，解决中小型企业的资金不足。
6.扩大邮政储蓄银行功能，实现小额信贷支持。邮政储蓄银行是县域经济中新出现一种新型的金融机构，其分布地域广，和县域经济结合紧密，在经营网点规模上有着特殊优势。首先，要加快经营体制转变，实行存贷结合的银行经营模式，增强经营实力。在经营中，要在量力而行的原则下开展小额信贷，为中小企业和农户服务。其次，要转变经营理念，实行资产负债管理，树立资产风险意识。
三、县域农村金融机构建设的策略
1.加快县域经济发展，创造农村金融发展的良好外部环境。加快产业结构调整步伐，建立特色和支柱产业，形成良性经济发展圈。只有县域经济发展了，新型的农村金融机构就更具有生命力。当前，县域经济发展的重点在于发展特色经济，建立支柱产业，形成以支柱产业为龙头，辐射相关产业的产业集群，促进农业经济的发展。建立农业专业化组织，完善农业服务体系。对县域经济中的市场、土地、林权、财产等一系列制度进行改革，解决农民贷款抵押物少，价值变化大问题，确保与金融需要的配套制度改革得于落实。完善动产担保制度，建立信用评价体系，改善农村金融生态环境，创造资金安全稳健运行机制。要规范财产质押制度，强化房屋、土地和资产的担保制度，实行科学合理的评价指标，进行信用准确评级，为中小企业和农民提供融资的外部条件，寻找信贷资金运用可能性。要利用现有资料建立企业和农户信用数据库，实现信息共享机制，保证信用评价公平，增强信贷资产的质量和效益。
2.加大扶持力度，提供必要支持，增强农村金融机构发展能力。向农村金融机构提供必要的政策支持。政府要在税收和财政方面给予优惠，必要时向农村金融机构增加信贷资金。积极动员和组织大型的战略伙伴进入，增加农村金融机构资本金，提高抵御风险能力，在可能时利用财政进行补贴，以分担农村金融机构风险，鼓励其发展。鼓励县域经济中的优势企业和农业特色企业向农村金融机构融资。中小企业向农村金融机构进行融资时，政府要给予贴息鼓励，这既支持了企业发展，又支持了产业和金融的有机融合，形成良好的银企关系。
3.建立科学管理制度，控制农村金融机构风险，确保机构稳健运行。完善农村金融机构法人治理结构。信用社可以建立合作银行制度，农保公司实行股份制，专业性的担保贷款机构要采用有限公司制，邮政储蓄银行要企业化。强化与完善监督制度。建立审慎的市场准入制度，对农村金融机构设立，在确保注册资本金及时到位同时，要审核发起人资质、机构章程和制度，确保农村金融机构规范运行。强化内部控制制度的建设，保证机构高效和规范，减少风险产生。农村金融机构要接受银行监督管理委员会及分设常驻机构的监督，业务上要受人民银行监管，经营中要遵循中国经济与金融各项法规。建立和完善相应经营管理制度。建立资金来源制度，灵活筹措资金，开拓符合农村需要的存款产品，增加资金来源。建立严格贷款制度，坚持财产评估，实行贷款三查制度，完善项目贷款和信用贷款的基本条件等，用科学的制度来保障资金安全，提高农村金融机构管理水平，实现科学规范的企业运行。建立相关和配套制度，如财务管理、资金调度，人员考评和岗位设置等。
4.增加资本实力，扩大服务，实现农村金融机构的有效扩张。县域金融机构要扩大信贷资金来源，增加资本实力，除利用自身积累资金和吸收存款外，可采用资产整合方法，引进战略合作伙伴，实现股份制等，尽可能达到巴塞尔协定规定的最低资本要求，减少不必要的坏账。实行多样化服务模式，创设符合县域经济需要的服务与产品。采用稳步发展的战略，先从低风险业务入手，开办适合县域经济和农民需要的业务，如小额授信贷款、联合担保、机动车保险，质押贷款等，在经营经验丰富时再向其他业务发展。利用自身优势，建立信贷档案资料，方便中小企业贷款和农民生产贷款。建立金融服务网络，增加服务对象。在县域经济较好的地方建立农村金融主要服务机构，如县城、建制镇和工矿区。在农村建立高效代办点，尽可能为农民和农业专业化生产者服务。
5.建设一支合格的农村金融人才队伍，提高农村金融机构的业务水平。要对现有专业技术人员进行培训和提高，增强服务能力。专业技术人员岗位培训重点在业务拓展和风险控制方面，可以采用邀请专家到行讲授和自行提高学历培训的办法进行，方法上可以采用集中学习、网络培训等。要学习新的金融理论，开展服务竞赛，提高职工专业理论水平。积极引进优秀人才，可从农行和商业银行中吸收有经验人员，提升村镇银行管理水平，也可到高等院校进行专业招聘补充人员。
邸俊刚 冯开文：中国农村合作金融组织路径依赖问题研究——以农村合作基金会为例(2011-07-20)
摘要：独立发展和行政干涉矛盾对立的路径依赖问题始终困扰着中国农村合作金融组织的发展。本文以农村合作基金会为例,运用新制度经济学的路径依赖理论和演化分析的方法对这一问题展开分析,得出从源头上建立和发展中国新型合作金融组织模式的新思路,即重视制度的初始试验和独立创新,由拥有创新精神的企业家或组织取代政府,基于农户需求建立和发展具有自生自发秩序和自我实施机制的合作金融组织。
引言
中国各种农村合作金融组织的发展并不顺利，农村信用社改革举步维艰，其商业化的改革取向、治理结构的内部人控制和外部人干涉使得组织无法实现信贷可得性和盈利性的统一(陆磊、丁俊峰，2008)，现存社区性资金互助社和各类小额贷款组织同样面临法人地位无法取得、治理结构混乱、资金获得困难、市场约束等生存与发展的危机(周立，1997；姜柏林，2005；汤敏，2010；何广文，2008)。作为中国建国后第一个采用从下到上诱导性模式建立并得到中央政府支持的农村合作金融组织，取缔农村合作基金会(以下简称基金会)这一历史事件已经过去十多年了，农村合作基金会曾经一度使得当时中国农村金融焕发新的活力，促进了农村经济的发展。但是，这种试验性的制度创新为什么最终被取缔?取缔的原因是否与其路径依赖问题有关?重新审视研究这一问题，吸取其中蕴含的教训，对于中国现存合作金融组织的持续健康发展具有重要的价值和意义。
基金会的建立和发展有其特殊的制度背景和演化方式。在其建立和发展的过程中，基金会会受到正式约束、非正式约束、实施机制等因素的影响，这些约束也就是诺斯的制度变迁理论中的路径依赖问题，只是在不同的时期受到的影响程度不同。本文通过讨论合作基金会产生的背景和演化分析，探讨解决合作金融组织路径依赖问题的新思路。
合作基金会产生的制度背景
制度环境是新制度经济学关于制度变迁分析的基本概念。它是指一系列用来建立生产、交换、与分配基础的政治、社会和法律基础规则(卢现祥，2003)。从历史的角度看，基金会的产生有其时代独具的特殊性。郭晓鸣、赵昌文(2001)认为，基金会的产生符合当时农村多种经济成份和经营方式的客观实际；农村金融政策的合理调整，建设农业经营管理服务体系和清理农村集体财务，为合作基金会的产生准备了政策、组织基础和资金条件。
在改革开放初期，农村经济基础相当薄弱，家庭承包责任制的推行使得广大农民由原来集体经济的劳动者转变为独立的商品生产者，他们面临着日益复杂的市场环境和多样的需求，资金需求约束成为发展生产、改善生活的最大瓶颈。
首先，农村正规金融对农业及农村的支持存在缺失。在原有的金融体制下，因信息不对称，农业银行和信用社对农村的金融支持存在明显的信贷配给问题，对广大个体农户贷款的大门基本是关闭的，农村经营项目的多样性和农业对资金需求小额、分散、急迫性、周期性、自然和市场风险大等特殊性，往往使这些正规的农村金融机构疲于应付、力不能及。
其次，农民自身与合作经济组织积累能力低下。据农村固定观察点1986年度调查汇总报告(七)(农民日报，1987)，1986年有近44%的调查村的村合作组织自身没有资金扩大再生产，样本户户均收入3713.9元。扣除当年家庭经营费用114.2元、缴纳税费64.5元、上交集体提留84.1元、用于购置固定资产93.8元、生活消费2024.9元以及其他非借贷性支出168.9元之后，全年剩余仅为263.5元。按照平均每户4.8人计算，人均仅为55元。显然，这点极为有限的剩余资金难以满足进一步扩大再生产或改善生活的需要。除了剩余资金有限外，乡村集体经济的遗留管理混乱，无人负责，流失严重的情况也不可忽视。唐仁健、任永昌等(1990)对四川省合作基金会的调查数据表明，四川省1987年底有集体积累(账面)35.4亿元，其中，现金存款4.8亿元，固定资产余额和下拨生产底垫20.8亿元，应收社员超支欠款5.5亿元，应收外单位欠款2.9亿元；当时的重庆市还属于四川，有集体积累1.5亿元，几乎全被拖欠占用。这些情况引发农民不满，开始对国家实行的各种农业政策实施抵制。
为了解决上述问题，当时一些地区在融通集体资金方面进行了尝试，江苏省句容县东昌村就是一例。该村是1984年的调查点，从1985年开始清理财务，采取“以欠转贷”等办法收回拖欠款、暂付款，并把这些资金大部分委托乡农经服务公司在全乡范围融通，把“死钱”变活，在流转中增值。1986年，江苏省逐步把这种集体融资的形式全面推开，至年底融资总额达到6.29亿元，相当于同期银行、信用社贷放村队集体贷款的2.6倍，仅利息一项就使集体增加收入2951万元。
对于基金会的发展，中央的政策也及时回应了时代的需求。从1984年开始，中共中央连续出台1号文件支持农村金融的自主发展，如“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制”、“放活农村金融政策，提高资金的融通效益”。1986年，中共中央办公厅和国务院办公厅在批转《关于清理农村财产的意见》(中办发27号)时指出：“近年来，一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采用有偿使用的办法，用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不另外办理吸收存款、不对外发放贷款、只在内部相互融资，应当允许试行”。1990年，中共中央19号文件又指出，要“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金”。
合作基金会的演化机制
按照诺斯的理论，路径依赖是指从过去衍生而来的制度和信念影响目前的选择。诺斯认为，路径依赖是对长期经济变化作分析性理解的关键。
路径依赖主要有两个方向，诺斯路径依赖Ⅰ：一旦一种独特的发展轨迹建立以后，一系列的外在性、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹。一种具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定性下选择最大化的目标，允许组织进行各种试验，允许组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而引导长期经济增长。
诺斯路径依赖Ⅱ：一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在市场不完全、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，那么这些组织和利益集团就不会进一步进行投资，而只会加强现有制度，从而使这种无效的制度变迁的轨迹持续下去。与诺斯对路径依赖的分析有所不同的是，青木昌彦(2001)认为，在关键性转折点上选择决策规则的基本特征会对未来的机会施加一定的约束(路径依赖)。但另一方面，从初始的失衡状态转移到新制度的路径是否唯一，这是不确定的；制度演进的特征可以概括为路径依赖和创新，也可以概括为间断和进化选择均衡。
从我国基金会的建立与发展过程分析，它既有原有制度下路径依赖、组织机制创新的特征，同样也经历了制度均衡的不断转换过程。接下来，基于基金会演化机制角度(图1所示)进一步研究其路径依赖问题。
(一)纵向分析
正如上文分析得出，基金会创立的直接动因有两个：一是农民在发展商品经济、增加自身财富过程中资金需求得不到满足；二是对集体经济遗留资产的利用缺乏效率引发农民的不满。为解决这两个矛盾，在农村社区内自发组建了由农户、集体经济组织和当地政府共同参与的基金会。基金会所采用的形式一般是由当地的乡农经站参与组织和管理，乡、镇政府和上级农业行政部门进行监督的办法。这一产权制度虽然有利于动员我国农村地区的各种资源，提高资金、人力等要素的利用率，但是由于地方政府的介入、基金中农户私有产权和集体产权的同时存在，影响了产权制度创新机制的运行绩效，特别是后来很多基金会都出现了农户个人股权比例不断上升而他们得到贷款的比例却在不断下降的情况，这些情况充分暴露出组织本身产权制度的缺陷，严重影响组织自身的发展和完善。下面我们通过具体的案例来分析。
山东省高密县1990年创办的农村合作基金会是一个典型。该基金会经过三年的发展，到1993年已经初步形成以县基金会联会为领导，以29个乡镇基金会为主体，以840个乡村代办站为补充的筹资网络。它们以高于银行50%～80%的利率吸收存款，发放贷款，短短两年间吸收资金高达5400万元。但是因大部分基金会背离办会宗旨公开向社会筹集资金，跨行业、跨地区发放贷款，如田庄乡基金会两年间筹资420万元，发放贷款380万，其中有80万资金以月息2分的利率投放到县外贸公司，贷款早已到期却无法收回。此外，基金会管理混乱，存贷款利率因人因事而异，业务制度手续不全，私设金库，满收满付，遇到定期储户提前支取，只好东取西借；贷款风险大，且投向不合理，成为部分人员拉关系、走后门、挥霍浪费的“小金库”。据统计，基金会40%的贷款投向个体工商户及村镇干部家属，30%投向乡村企业，真正用于解决会员生产生活困难的寥寥无几。
该案例反映出基金会产权结构和社区规范存在的严重问题。最突出的表现为政府行政干涉阻碍基金会组建良好的社区规范。农户会员自身权益的有效维护和表达、农户会员之间对资金获得和使用能力的良性竞争，都能促使会员对基金会的运作产生有效的监督和推动作用。但是，在实际运行中这一内部治理机制却无法有效发挥作用。这样，它便会从正式规则、非正式规则和实施机制等几个方面产生严重的路径依赖问题。
首先，由于基金会大部分是由乡、镇农经站依托当地政府建立的，因此受到农业行政部门和地方政府的双重制约。基金会的会员代表一般就是乡村干部和农经站的行政领导，基金会的日常业务办理基本上是政府控制的，组织失去生存的独立性。所以，其运行逐渐脱离“为农户提供小额、优惠贷款，解决他们生产、生活及时需求”的办会宗旨。相反，大额贷款、非生产性贷款、指令性贷款、人情贷款日渐增多，导致基金会无法正常运行。
其次，基金会隐含的社区规范是“讲究诚信，资金互助，民主管理”，如果违背了这些基本的规则而导致组织规范长期无法有效地自我实施，就会造成组织实施的交易成本太高，使得制度的存在失去意义。基金会的行政干预和内部人控制(如成为当地乡镇干部的“小金库”现象)，直接破坏了良好社区规范的形成，增加了农户会员从基金会得到贷款和归还贷款的交易成本，如贿赂乡镇干部和拖欠贷款。随着基金会跨社区、跨地域的发展，道德风险、逆向选择等混乱无序的状态就会因为缺乏统一、有效的组织规范引导和约束而随之扩大，从而使其长期健康发展埋下巨大的隐患。
再次，这些基金会之所以会接受政府的干预，是与组织自身产权结构上的矛盾、组织性质上的模糊性、对行政组织的依附性等分不开的(李静，2002)。可以说，组织自身的发展也是产生路径依赖问题的重要原因。
(二)横向分析
国际上，如一些欧美国家、东亚的日本、我国台湾地区等，农村合作金融组织一般都实现了从下到上逐级控股的网络化发展，都是以农户为主体建立的，政府对这些农村合作金融组织给予财税或再贷款业务等支持。在合作金融组织建立之前，这些国家一般都先对合作金融立法，为合作金融组织的整体发展提供了一个有法可依的制度环境。例如，美国在1932年就通过了《联邦信用社法案》，并赋予其与《商业银行法》大致相当的权威性。但在我国，至今没有出台《合作金融法》，这使得合作金融的产权界定缺乏法律依据。
国外合作金融组织发展的另外一个重要因素是，它们大都是由具有创业精神的企业家或组织创立，其领导是独立于政府的。这与国际公认的合作社七项原则中的第四项原则即自治和自立原则是相统一的。坚持这一原则有助于实现其他的原则，如自愿和开放、社员民主管理等。因为，独立领导可以促进组织不断进行试验和制度的创新，实现组织规范的自我修复和自我实施，从而在与制度环境的良性互动中完成原始积累和组织的不断发展壮大。
例如，由德国人雷发巽于1866年创建的国际上最早的农村合作金融组织，如今已经发展成为德国最庞大的全国性合作金融联合组织，包括大众银行和莱夫艾森银行及其庞大的保险集团。这一事例充分证明，由于制度创新具有试验性，企业家或其组织的创业和创新精神与农村合作金融组织的自发性是兼容的。由创新型企业家或组织取代政府、承担联接农户、集体组织和基金会的桥梁及纽带具有明显的优点：一是更加有利于拉近与农户的距离，加强信息的沟通和共享，减少各种交易成本；二是有利于在发展中形成合力和共识，克服经营困难、市场障碍等艰难险阻，始终坚持合作的宗旨和原则；三是有利于形成有效的法人治理机制，在实际运行中逐步实现与专业合作社、正规金融机构、信托、保险、审计公司等中介组织形成良性的横向互补或纵向嵌入关系，促进产权制度的进一步创新和发展；四是可以避免因为缺少或无法监督政府而产生的道德风险和逆向选择。所以，由企业家或其团体发展合作金融组织，可以很好地克服外部行政干涉和内部治理机制长期混乱的路径依赖问题，从而使组织沿着诺斯路径依赖Ⅰ发展。
通过纵向和横向的对比分析，本文认为，基金会在我国转轨时期从开始的制度创新到最终被取缔，具有深刻的路径依赖因素，主要表现为：一是缺少由创新型企业家主导的横向发展路径，或横向的发展路径总是被纵向展路径所取代或打断；二是纵向的结构与合作金融组织的自发性不兼出现这一情况的主要原因在于我国政管理体制和地方分割等方面的缺由于部门利益集团的存在和地方的保守思维，都会使得在政府的行涉下，合作金融组织独立性差、自施机制不健全、绩效低下。因此，度变迁的轨迹是向着诺斯路径依赖展。这样，始终无法建立或培育一制灵活、统一、开放、具有纯正合质的非正规合作金融组织。
主要结论及启示
综上所述，本文认为，合作基金会对于我国新型合作金融组织如资金互助社或农村小额信贷组织建立与发展的借鉴思路应该是，由具有创新精神的企业家或团体基于农户基本需求建立的合作金融组织的自然演化，更加适合乡村社会合作金融制度自我实施机制的构建和良性发展，可以有效解决我国合作金融组织的路径依赖问题。另外，制度环境的同步创新，包括立法、市场机制的完善、基本业务的全面放开、进入门槛的降低、地域限制、利率和资金额度市场管制的减少等因素也有利于合作金融组织从“有限进入的秩序”(诺斯，2008)真正过渡到“人类合作的扩展秩序”(哈耶克，1997)。
邱健：全面启动农村信用社改革正当其时(2011-05-25)
近年来，我国银行业金融机构的改革发展经历了历史性变化。农业银行的顺利上市标志着国有商业银行改革取得阶段性成果，开行启动商业化转型，将政策性金融改革推向纵深。随着全国性大型银行业金融机构改革告一段落，地方性金融机构体系建设的重要性日益突出，而农村信用社改革将成为下一阶段我国地方金融体制改革的重要内容。当前我国金融业发展和金融资源配置的种种新动向，更使得加快农信社改革变得异常紧迫。
农信社改革未尽其功 难点焦点亟待破题
目前，我国城市商业银行（原城市信用社）总体呈现出较好的发展态势，但农村信用社改革则相对滞后，成为我国地方金融改革发展的薄弱环节。2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，由此启动了由人民银行资金支持、地方政府主导的我国新一轮农村信用社改革。但农信社的定位、产权结构和治理结构等难点焦点问题都还有待于进一步破题，农村信用社改革尚难言成功。
1.“主力军”地位带来双向垄断权。由于历史和体制原因，政府在实施政策性资源再配置、补充农村金融服务方面，往往优先从工具可控性着眼，倾向于设立并依靠一个专门机构实施政策操作。在国有商业银行逐步退出，以民间借贷为主要特征的非正式金融依然受到严格管制的农村金融市场，农村信用社逐渐成为金融产品和服务几乎唯一的主要提供者，以及政府实施金融支农政策的主要载体，由此导致农村信用社的双向垄断地位，且在偏远及欠发达地区表现尤为明显：一方面在农村金融市场造成金融服务的局部垄断，利率总体偏高。在利率尚未完全市场化的条件下，又使得农信社具体经办人员掌握较大自由裁量权，无法完全按照市场原则公平放贷。另一方面农信社作为支农“主力军”，又使得政府不得不在利差保护、财政补贴、准备金率、再贷款等方面给予诸多特殊优惠，从而难以建立严格的市场约束机制，缺乏提高竞争力、改进金融服务的内在动力。
2.产权关系与控制关系存在内在矛盾。农村信用社存在先天不足，合作金融异化。从持股结构来看，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成金字塔形的持股结构；而从治理结构来看，省联社对市、县联社拥有绝对的控制权，形成倒金字塔形的控制结构，表现在几个方面：一是在人事方面，市联社、县联社的理事长、主任等高管人员分别由省联社、市联社直接提名任免；二是在经营自主权方面，省联社对下级联社的经营、分配、资产处置干预较多，业务指导与行政指令的边界比较模糊，对市县联社的贷款审批权限实行自上而下逐级核定，甚至对市县联社资金上存下达指令性指标，加剧部分市县联社信贷资金外流现象。
这种总分式格局的核心是行政控制而非法人治理，容易造成产权制度的边缘化。目前信用社“三会一层”的组织架构虽然形式上基本建立，但由于股本金结构失衡、股权分散虚置、同股不同权、股金稳定性较差等因素，社员代表大会、理事会难以充分行使职能，外部股东参与信用社经营管理和监督不足，难以实现所有人、管理人、责任人之间的权责匹配，极易产生内部人控制的问题。特别是农信社理事长往往身兼党委书记，可以直接提名监事长人选，使之检查监督权形同虚设。同时，省联社管理偏向行政化、集中化，“越位、缺位和串位”现象突出。其与省级政府之间的天然联系，客观上将长期以来中央政府对农村信用社的隐性担保责任承接到省级政府，而农信社对风险救助的预期进一步增大了道德风险。社员代表大会、理事会有名无实，内控机制不完善，也使得农信社系统近年案件频发，个别地区农信社甚至不得不予以撤销。
3.政策性职能与商业化构架下的营利冲动导致功能异化。从我国政策性金融发展历程来看，主要依赖专门机构作为政策性金融实施载体的扶持方式往往难以避免机构政策性功能的异化。一方面政策性职能成为金融机构索取特殊优惠和政策保护的砝码，另一方面在同质化的监管和考核方式下，营利冲动又促使机构不断开辟和拓展自营性业务范围，逐渐偏离政策目标的预设轨道。农信社作为具有合作性质的银行业金融组织，不属于政策性金融机构，较之政策性银行具有天然的商业化、营利性冲动。但从农信社发展历程来看，始终与地方政府存在千丝万缕的内在联系，在涉农小额信贷、发放财政农业补贴等方面承担了大量支农政策职能。实际上，目前农信社形成的大量坏账均带有补贴性质。财政属性和金融属性相混淆，造成农信社改革负担沉重，加剧经营中的道德风险，而最终风险处置的责任仍将汇聚于政府财政。与此同时，农信社信贷服务重心转移和资金非农化现象显现。一方面农村信用社存贷款大幅增长，另一方面涉农贷款占比呈现下降趋势，部分经济较发达地区的农村信用社将经营重点转向城市工商业，甚至将大量信贷资金投入银行间市场、存放同业获取利差，从而加剧资金流出。事实上，农信社作为商业性的金融机构承担过多政策性职能，导致其定位不清、功能指向不明确，既无法专注、高效地实现政策性目标，也无法轻装上阵实现股东权益的最大化。
目前，除农信社的定位、产权和治理结构等制度性、根本性问题外，农信社还普遍存在资产质量不佳、历史负担沉重、抗风险能力脆弱、从业人员职业素质不高等问题，亟待加快推进农信社改革，推动农信社由里及表向现代金融企业转型。
牌照资源加速贬值 引资重组机不可失
从国有银行和城市商业银行的改革经验看，注资、引进社会资本（战略投资者）、跨区域经营和上市是重要的改革环节，特别是引进社会资本（战略投资者）几乎成为不可或缺的步骤。高水平的战略投资人不仅会大大增强机构的资本实力，带来先进的管理团队和经验，更将由外而内地冲击倒金字塔形的控制结构，降低改革的难度。但目前我国金融体系出现的一系列新情况，使得加快农村信用社改革变得异常紧迫，突出表现在：金融体系由国有银行主导向多层次、多元化方向发展，金融资源配置重心下沉，地方政府在地方性金融机构改革和区域金融市场发展中发挥的作用日渐重要。在此态势之下，很多省份充分利用本地的金融牌照，通过资本重组积极推动地方金融机构的发展壮大，在此基础上实现全国性经营和上市，有力推动了本地企业的跨区经营、境外投资引入，及本地居民享有金融服务的改善，为区域经济增长注入了强大的动力。
但是我们必须看到，金融机构准入的逐步放开和金融机构数量的增加，同时将会使得金融牌照迅速贬值，继而会产生两方面的影响：一是国有银行和城市商业银行之所以能够吸引国际国内社会资本，很大程度上是在管制条件下金融牌照价值较高的原因，而金融牌照的贬值，将会降低金融领域对资本的吸引力；二是社会资本会在新设机构和参股、控股存量金融机构之间做出权衡，新设机构门槛的降低，意味着参与存量机构资本重组的动力下降。
对农信社改革步骤安排的设想
农村信用社改革的方向和目标仍然是：明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能。最终形成：一是机制灵活、服务县域的县级法人金融机构；二是定位明确、具有一定区域和全国影响力的股份制商业银行或金融控股公司。
改革可考虑遵循以下一般性步骤安排：财政注资，充实资本实力→社会资本进入，改善资本结构→兼并重组，扩大规模→改善治理结构，提高管理水平，谋求更大市场份额，达到改革目标→上市，财政资本根据市场状况实施退出策略。
1.财政注资，充实资本实力。把农村信用社的改革继续交由省政府负责，省政府可以直接主导，也可以进一步授权地级市政府负责。中央政府出台财政税收、差别货币政策和监管政策，省级政府或者其授权的层级政府负责农村信用社资本和资产质量的进一步改善，双方配合增进农村信用社对社会资本的吸引力。
2.社会资本进入，改善资本结构。监管部门必须与之配合，对存在农村信用社的地区适当放缓金融准入，把参与农村信用社重组作为社会资本开设金融机构的前提条件。鼓励大中型、境内外金融机构和其它社会资本出资参股、控股或收购部分农村信用社。
3.兼并重组，扩大规模。大部分农村信用社在现阶段要保持县级法人地位不变。在比较发达的地区，可以提升法人层级，组建跨区域的商业银行。或者选择规模较大、资本充足、治理完善的农村信用社或农村商业银行，进行重点培育、兼并重组。
4.改善治理结构，政府退出。在产权明晰的基础上，以股东为主导力量，改善治理结构，提高经营管理水平。财政资本根据市场状况实施退出策略，获取股权投资收益。
地方推进农信社改革的路径选择
在上述一般性改革步骤的基础上，各地推进农信社改革还可以因地制宜，灵活选择采取以下具体路径。
选择一：在现有法人机构的基础上，以资本为纽带，以地市州为单位，或在经济一体化程度较高的地区跨地市州形成统一法人，组建商业银行。
选择二：由大中型、国际国内金融机构出资参股、控股或收购部分农村信用社。积极与有意获取金融牌照的机构，或有意进入中国市场的国外金融机构衔接。通过放弃部分农信社地方法人金融机构地位，使之成为境内外金融机构的省内分支，以让渡牌照和省内市场为对价换取省内金融资产的盘活。
选择三：由省政府设立或者利用现有平台，注资部分农村信用社，以资本撬动农村信用社改革。建立省级政府主导、市场化运作的农村信用社资本金补充机制，以有效防范农村信用社全系统风险反弹，保持农村信用社可持续经营。
选择四：坚持鞭打快牛，以绩优企业带动和重组弱质企业。如选择省内规模较大、资本充足、治理完善的农村信用社/农村商业银行，在对其进行重点培育的基础上，逐步兼并其它农村信用社/农村商业银行。
选择五：打破城市商业银行与农村信用社的股权分割状态。对有意于做大做强的城市商业银行，借助省市两级投融资平台实现省市联动，充实资本。同时按照市场资源配置效率最大化原则，以治理水平较高、资金运用效率较高的城市商业银行入股兼并农村信用社，在较短的时间内完成规模扩张；同理，农村信用社按照市场化原则也可以兼并城市商业银行。
其它相关问题
1.关于资格股和投资股股权分置的问题。妥善处理资格股和投资股股权分置问题。资格股逐步退出，实现单一的股权安排。对于过于分散的股权，可以通过股东股本转存款、股权市场流转、股权委托经济合作组织管理等方式实现。
2.关于省联社服务职能定位的问题。一是正确认识并处理行业管理与社员（股东）权益间的利益协调问题。淡化省联社的管理职能，强化服务功能。按照民主决策、行业自治的原则，开展内外部资金结算和调剂等服务。省级联社可以定位为行业协会组织或者由县联社自下而上入股组成联合服务公司。二是参照汇金模式，省联社代省政府行使股东职能，成立省级金融控股公司，参股县联社。
3.关于改革后是否会出现农村金融服务空白的问题。从长远来讲，应逐渐淡化农信社“支农主力军”的定位和“官办”色彩，转变农村金融的发展方式。一是逐步剥离农信社的政策性职能，相应取消针对单家机构的特惠政策；二是对于改革后法人层级得到提升、服务重心向城市和工商业调整的新机构，要坚持有退有进的原则，积极发展多层次、多类型、精细化经营的新型农村金融机构（组织），规范开放民间金融活动，填补金融服务空白地带；三是加快农村产权改革，促进资源变资产，资产变资本，增强农村金融发展的自生能力，以持续有效需求带动农村金融市场繁荣。
4.关于金融政策支农方式转变的问题。逐步改为通过招标方式确定开展政策性业务的机构。对所有开展政策性业务的金融机构，以相关业务量和风险规模（而非机构本身）作为财政补贴/补偿的对象。对专注于经营涉农业务的农村金融机构，可实行普惠化的货币政策倾斜和差异化监管。个别地区（如一些少数民族地区）农信社的政策性职能尚不宜过快剥离，在股份制改革中，可考虑维持国有股控股地位，以股东身份介入业务发展，通过相对透明和市场化的方式保持其政策性导向，贯彻政府意志。
