论法院经费保障体制_法院经费保障建议

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论法院经费保障体制

内容提要：党的十七大报告提出“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正的行使审判权、检察权”，从发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家的战略高度，作出了深化司法体制改革的战略部署。“深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度”的要求和温家宝总理在政府工作报告中指出的“加强对行政收费的规范管理，改革和完善司法、执法财政保障体制”为改革和完善现行人民法院经费保障体制规定了原则，指明了方向。人民法院经费主要划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，它是人民法院用于维护社会稳定，保障经济发展，打击犯罪，保护公民、法人和其他组织合法权益的专用经费，是做好审判工作的基础和前提。其形成保障体制经历了一个漫长的历史演进过程，从无到有，从不完善到逐步完善，但是，随着人民法院工作面临的形势和任务的不断变化，办公、办案经费不足，现有的经费保障体制的弊端日益显露出来。为此，笔者认为，从经费的来源和经费的利用两个方面来改革和完善现有的法院经费保障体制已迫在眉睫。

关键词：司法体制改革；法院经费；保障体制；来源；利用。

人民法院是国家审判机关，依法独立行使国家审判权，承担着惩罚犯罪，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义市场经济健康发展，保障社会主义经济顺利进行的艰巨任务，而没有充分的物质作保障，人民法院的各项工作的开展和职能的实现，也就成了无源之水，无本之本。可见，物质保障是法院实现审判职能的前提条件。因此，维护法院审判活动正常运行的经费保障十分重要，只有切实抓好这方面的工作，确保经费到位，才能促使审判工作得到全面健康的发展。但是从目前情况来看，现行人民法院经费保障体制与人民法院面临的日益繁重复杂的司法任务还不相适应，不能充分保障人民法院各项职能的充分发挥，亟待改革完善。

一、法院经费保障体制概述

（一）法院经费的概念 据《现代汉语词典》解释：“经费是指（机关、学校）等经常支出的费用。”1可以说，这里的“经费”是从狭义的角度定义的，它只指机关和学校两个部门的经常费用支出。后《新编现代汉语词典》扩大了该词的定义：“国家的经常费用；也指（机关、厂矿）等经常支出的费用。”2包括了两层含义，既指国家，又指机关、厂矿的经常性费用支出。由此，我们可以给法院经费界定一个概念：法院经费是指法院经常支出的费用，包括人员经费，公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费。

（二）法院经费保障体制的历史沿革

自1949年建国始至1984年之前，我国曾经历了一个长达30余年的诉讼无偿时代。1984年8月30日，最高人民法院依据《民事诉讼法（试行）》颁布了第一个《民事诉讼收费办法（试行）》，1985年9月20日，最高人民法院、财政部印发《关于法院业务费开支范围的规定的通知》（法（司）发[1985]23号），用以规范法院内部的财务管理。1989年6月29日，最高人民法院颁布了《人民法院诉讼收费办法》代替了《民事诉讼收费办法（试行）》。为了配合《人民法院诉讼收费办法》的实施，最高人民法院联合财政部颁布了《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》（法（司）发[1989]25号），应当说法院诉讼费用管理是法院经费保障体制的重要内容。1996年1月16日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财（文）字[1996]4号），自1996年1月1日起实行。《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》同时废止。《人民法院诉讼费用暂行管理办法》标志着我国法院经费保障体制进入新的阶段，它开始在诉讼费用领域实行“收支两条线”管理，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案经费支出后，应按期将结余及时上交同级财政专户。由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合使用。1999年7月22日，财政部、最高人民法院联合发布《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财（公）字[1999]406号），自1999年10月1日起施行。原《人民法院诉讼费用暂行管理办法》（财（文）字[1996]4号）和《关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施办法》（法字[1996]81号）同时废止，标志着我国法院经费管理体制又进入了一个新的阶段。该办法明确规定，各级人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、管理和使用、监督和检查方面都有新的进展，“收支两条线”制度进一步落实。财政部、最高人民法院2001年11月28日发布《人民法院财务管理暂行办法》（财（行）字[2001]276号），该办法从2002年1月1日起施行。它规定我国法院的支出主要由三大块构成：第一，基本支出，包括机关经费支出、外事经费支出和业务经费支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。第二，项目支出，其范围按照财政部门规定的项目计划予以确认，其中申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理办法执行。第三，自筹基本建设支出，包括法院业务用房、人民法庭建设支出。法院的支出是由收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。至此，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款构成。2006年12月8日，国务院第159次常务会议通过了《诉讼费用交纳办法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。新的诉讼费收费办法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅减少了收费项目，降低了收费标准。该办法规定，诉讼费用的交纳和收取应当公示。同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门按照职责分工，对诉讼费用进行管理和监督，明确案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理。

（三）法院经费保障体制的重要性

1、物质决定意识。

法院经费作为法院各个部门正常运转的物质基础，从一定意义上决定了其制定各项计划决定等意识举措。从古到今，充分的物质保障始终是一切活动的根本，物质保障也是法院实现各项职能的前提条件。因此，法院经费保障体制的重要性不言而喻。

2、经济基础决定上层建筑。

独立审判，是行使审判权的一项重要组成部分，而要实现独立的审判，离不开充足的经费保障。钱虽然不是万能的，但是没有钱又是万万不能的。试想一下，如果没有充分的经费保障作为经济基础，法院的各项工作怎么开展？干警的吃饭问题怎么解决？一系列的问题将接踵而来。

3、有利于正确处理好管理与被管理的关系

管理在现代社会各机关和企事业组织中的作用毋庸置疑，经费管理是管理活动中的一项重要环节。经费管理得好，才便于协调好管理者与被管理者的关系，便于系统的正常、有序地运转。一个缺乏经费管理机关或企事业组织，就好比是失去指挥和控制的一台机器，与其他物品没有多大的不同。

二、法院经费保障体制的现状和存在的问题

（一）法院经费保障体制的现状

按照现行财政管理体制和财权与事权相配套的原则，各级人民法院的经费，主要是由同级财政予以拨款，中央、省级财政予以专款补助。各级财政根据本地社会经济发展水平和财力状况安排法院预算，一般是在保障人员经费的基础上，对日常公用经费按人员核定数额，法院自身收取的诉讼费作为补助经费。目前，我国财政对于法院收取的诉讼费，实行“收支两条线”管理，即法院收缴的诉讼费作为行政性收入全额上缴国库，财政再根据财力状况与法院部门预算核定的标准，以行政事业性补助的方式拨给法院使用。实行“收支两条线”管理的根本目的是从源头上防治腐败。但在全国范围内，由于现行法院经费保障体制存在失无性缺陷，使得中央三令五申的“收支两条线”的规定缺乏保障机制，多年来难以真正落实，收支挂钩、以收定支、明脱暗挂的现象在许多地方仍司空见惯。长此以往，难免导致一些法院机关受利益驱使，为钱办案、越权办案，滋生腐败，有损公正。

（二）法院经费保障体制存在的问题

1、经费短缺

当前，由于各级地方人民法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，地区差异很大，经费保障无法落实，对法院工作产生严重影响，这主要表现在：

（1）对干警利益和法院队伍建设的直接影响。法院干警的工资不能按时足额发给，有的长期拖欠国家规定发给法院干警的政策性津贴和补贴，有的长期拖欠干警的差旅费，严重影响了干警的工作信心和积极性，同时，也无法吸引到优秀人才进入法院系统，影响到法院干警整体素质的提高，不利于法院队伍的稳定和建设。

（2）对司法权威的影响。法院的人员经费、办公、办案经费得不到保障，干警不能安心法院工作，办公场所简陋，办案装备落后，不能保障法院工作的廉洁和高效，影响法院“公正与效益”的工作主题落到实处，进而影响到司法权威。

（3）对社会的影响。法院经费无法保障让法院的正常运转受到严峻的考验，许多基层人民法院由于长期拖欠水电费、邮电费，曾出现被停水、停电和停电话等严重影响正常办公、办案的现象。法院的“两庭”建设欠债，长期得不到清偿，债权人上门追讨债务，债权人到处上访，甚至起诉法院的情形也时有发生，这既损害了法院的形象，又给社会造成了极坏的影响。

2、审判权受制于地方行政权。

审判权是一种国家权力，就人民法院行使国家审判权的性质看，无论哪一级的法院都是国家的法院，而不是某某地方的法院。它捍卫和执行的是国家统一的法律。但是在现行经费保障体制下，关系到法院的审判工作能否正常运转的基础设施、物质装备条件以及法院干警的衣、食、住、行等基本需要，其调控权都掌握在同级地方政府手中。在这种权力格局下，国家审判权不可避免地受制于地方行政权。因此，法院往往更多地从发展和保护本地经济利益出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。这种司法地方化的现象最终导致法院作为司法机关没能通过案件对社会起到法律指引作用，而“沦落”为一个纯粹意义上的纠纷解决机关。在当地政府眼里，这种纠纷解决机关与其他机关相比，只是程序性比较强而已。

3、法官不独立。

“司法独立原则，即司法权独立行使原则，是指司法机关在办案过程中，依照法律规定独立行使司法权。”３这里的司法独立，不仅仅是指司法权的独立，作为行使司法权的法官的独立显得尤为重要。在目前法院经费保障体制下，法院的经费受地方财政的牵制，法官的工资、福利等事关基本需要的问题均受地方利益的左右。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”问题是我们如何设计司法体制，确保法官的独立。当然，需特别说明的是这里的法官独立是在党的领导下的法官独立，我国的司法体制是具有中国特色的适合中国国情的司法体制。笔者认为，确保法官独立，可以从以下方面着手：

（1）经济独立。法官的工资、福利、各项补贴和津贴由国家财政单列预算，报全国人大常委会审议通过；再在国务院下设直属机构——司法经费保障总局负责管理，地方设司法经费保障局负责管理，其行为由同级人大常委会和专门的监察部门予以监督。（2）政治独立。首先必须坚持党的领导核心地位不动摇。其次要确保法官政治独立的关键在于减少行政权的干预，法官的定级、晋升、调动由党委和政法委统一行使。

4、法院基本建设欠帐多。

实行“收支两条线”管理以前，法院基本建设及其偿还欠帐的经费来源除了依靠上级财政和法院拨付的专项补助经费以外，大部门是依靠法院收取的诉讼费来解决。实行“收支两条线”管理以后，各地财政只能保障法院最基本的支出，根本没有余钱解决法院基本建设及偿还欠帐的问题。因此，要切实做到“收支两条线”，一方面，必须尽快实行法院独立预算体制，使法院经费实现真正意义上的独立。各级财政部门应按制定的标准安排各级人民法院公用费用预算，不得以收定支，也不得根据支出预算向各级人民法院下达收费收入指标。遇有重大案件等特殊情况，原制定的标准内经费不能满足实际需要时，各级人民法院可以根据实际情况，按规定程序向财政部门申请追加预算。另一方面，人民法院必须严格按照规定收取诉讼费用和其他罚没收入，不得超项目和标准，也不得违规随意减免，做到应收尽收。最后，将人民法院基本建设所欠债务纳入政府投资项目清欠范围之内，对债务经过审计后在财政预算中逐年安排予以解决。

5、管理制度不严，监督机制不力。

人民法院在过去诉讼费的管理上曾出现个别法院挪用诉讼费搞“两庭”建设，动用诉讼费借贷给私人搞创收等等，造成了经费紧张的情况。在诉讼费实行“收支两条线”后截留诉讼费，不按规定上缴财政，这些都是我们在管理制度上把关不严，抓得不牢造成的。与此同时，监督机制没有及时跟上。法院的监督工作是自己监督为主，监督人员是本单位的，在行使监督权时，存在着包庇纵容、怕得罪人的现象。另外，在经费管理上，法院作为党政机关的一个工作部门，没有被看成是一个特殊的行业，经费管理以当地财政供给为主，法院自身想管理好诉讼费都很难。除此之外，法院工作部门在使用本来就吃紧的经费问题上存在着浪费现象，动辄就下馆子、住豪华宾馆，拿着钱到处挥霍。久而久之，只能坐吃山空。

6、干警工资待遇低、福利差，腐败丛生。

从整个法院系统来看，由于经费来源于地方，受地方经济发展不平衡的影响，相当数量的法院特别是基层法院和老少边穷地区的法院，不能按时、足额发放工资和相关津贴补贴，一些基层法院机关甚至拖欠干警工资。个别县法院一年多发不出工资，只得派人到外地打工发工资。有些干警对于收入低感到心理不平衡，不惜以身试法，利用手中的权力吃、拿、卡、要，收受贿赂、挪用钱财，有的甚至在办案中施以“钓鱼”行为，从中捞取好处。在不少经济落后地区的基层法院机关，每个月连几百元都难以保障。在这样的情况下，很多人是经不起诱惑的，从而铤而走险。

三、改革和完善法院经费保障体制

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为统领，从经费的来源和经费的利用两个方面来改革和完善我国现行的法院经费保障体制。

（一）从经费的来源方面，改革和完善现有的法院经费保障体制 我国现行法院经费保障体制实行的是“分级管理，分级负责”，最高人民法院的经费由财政部保障，地方各级人民法院的经费由同级地方财政来保障。然而，这种经费保障体制存在诸多弊端。为此，从当前和长远的角度出发，理论界对改革和完善经费保障体制有两个方案：

[方案一]最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由财政部按预算拨款；同时，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算，结合预算内资金全额划拨。地方各级人民法院经费由省级人大确定预算，省级财政执行预算、统一拨付，由省高级人民法院统筹、分配；同时，地方各级人民法院将诉讼费用、办案中追缴的赃款等收入统一由省级财政管理，集中于省级国库，省级财政部门按省级人大通过的全省法院预算结合预算内资金全额划拨，由省高级人民法院按照本省各级人民法院的收支计划统筹、核拨，用于补助全省各级法院的办案经费。

[方案二]全国法院经费由最高人民法院报全国人大确定预算，财政部统一预算、统一拨付，由最高人民法院统一管理。司法机关经费的垂直管理体制是司法性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理的前提和基础。

世界各发达国家司法机关经费管理体制大都采取垂直管理方式。美国于1939年设立联邦法院司法行政管理局，制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费。美国联邦各级人民法院的经费都由联邦政府拨给，由联邦最高法院统一分配使用。日本早在1947年的《裁判所法》中就规定：“裁判所的经费是独立的，应计国家预算。”德国联邦司法部负责管理联邦法院、检察院的经费。联邦各法院和检察院提出经费预算送司法部，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。俄罗斯宪法第124条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。荷兰于2002年正式成立司法委员会，负责提出法院预算并将经费分配至各级法院，各级法院向司法委员会、司法委员会向司法部报告经费使用情况。

可见，为了使法院摆脱地方的束缚，就必须切断在司法资源的供给上资源提供者对法院的影响力和控制力。因此，司法经费应当单列，由最高人民法院按照全国各级法院的具体预算统筹、分配。同时，各级法院将诉讼费、办案中追缴的赃款等收入全额上缴中央国库，由国家财政部按全国人大通过的全国法院经费预算划拨，由最高人民法院按照各级人民法院的收支计划统筹、核拨和监督使用，用于补助各级法院的办案经费，防止法院在经费上受制于地方。

两个方案相比较[方案二]充分体现了单一制国家司法统一的原则，更彻底地避免了地方法院对地方财政的过度依赖，以及由此造成的难以杜绝的地方保护。但在中央财力暂时无法保障所有法院经费支出的情况下，[方案一]则更符合实际情况，[方案二]改革变了上下级法院之间监督与被监督的关系。

鉴于前两套方案都存在相应的问题，笔者提出不成熟的第三套方案：即最高人民法院编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由财政部按预算拨款；同时，在最高人民法院和专门人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额上缴中央国库，财政部按全国人大通过的最高人民法院、专门人民法院的经费预算案结合预算内资金全额划拨。地方各级人民法院的经费由省级人大确定预算，省级财政执行预算，统一拨付。同时，将诉讼费用和罚没的赃款上缴省级国库，省级财政部门按省级人大通过的全省（自治区、直辖市）法院预算并结合预算内资金全额划拨。中央和省级财政设立专项补助经费，用来弥补基层人民法院和老少边穷地区人民法院的经费不足。这样做，既保证了法院经费的充足，又减少了对地方财政的依赖。

（二）从经费的利用方面，改革和完善现有的法院经费保障体制

1、由国务院会同最高人民法院制定《人民法院经费管理办法》，规范利用好法院经费

当前，在利用法院经费的问题上，存在诸多问题，主要表现为：（1）擅自挪用诉讼费搞“两庭”建设，动用诉讼费借贷给私人搞创收。在过去没有实行“收支两条线”之前，当事人交纳的诉讼费归入法院的收入当中，由法院自行支配。为了提高全体干警的工作积极性，某些法院想方设法给本单位创造收入。更有甚者，将诉讼费用来进行各项硬件设施建设，造成入不敷出；有的将诉讼费借贷给私人，待期限到连本带息一起收回。殊不知，竹篮打水一场空。

（2）大肆挥霍经费，吃喝玩乐。

饱暖思淫欲。有了钱，我们的一些干警便经不起外界的绣惑，开始追求享乐来，世界观、人生观、价值观发生扭曲，以致沉湎于灯红酒绿、纸醉金迷，无法自拨。

（3）虚假报销现象比较严重

为最大程度地满足自己的私欲，各级法院中某些干警出差回单位后报销相关的费用时，总是多报销或者谎报销，以捞取更多的“收入”。这样，本来就吃紧的经费更是捉襟见肘。为此，由国务院会同最高人民法院出台相关的《人民法院经费管理办法》，规范法院经费管理，才能从源头上遏制住浪费经费、违法使用经费的行为，并对这些行为施以法律上的惩戒。

2、在国务院内部增设直属机构——国家司法经费保障总局，各地方设置相应的司法经费保障局，实行垂直管理。同时，由同级人大常委会和专门的监察机关对其行为予以监督。这样一来，可以：（1）实现法院经费的规范管理，保障了经费的充足。只有专门的机构来管理专门的经费，并辅之以相关的监督，才能真正做到专款专用，有的放矢。

（2）摆脱地方行政权的干预，保障了经费的独立。专设一个机构来管理相关的经费，可以最大程度地减少对地方财政的依赖，避免了人民法院成为“地方的法院”。

（3）有利于建立法院经费保障的长效机制。从当前和长远来看，建立专门的机构，配套以相关的监督来管理好法院经费，是用发展的眼光看待问题，是实行经费保障的长久之策。

四、结束语

在新一轮司法体制改革的浪潮中，深入研究司法体制和工作机制改革的问题，是贯彻党的十七大精神，践行科学发展观的客观要求，也是发展中国特色社会主义民主政治和建设社会主义司法制度的需要。孙子云：“兵马未动，粮草先行。”只有一个强大的法院经费保障体制作后盾，人民法院的各项工作才有了开展的可能，才能最终实现建设中国特色社会主义法治国家的宏伟目标。

参考文献：

1、中国社会科学语言研究所著：《现代汉语词典》商务印书馆1983年版，第598页。

2、中国版本图书馆著：《新编现代汉语词典》吉林大学出版社2006年版，第593页。

3、张文显著：《法理学》高等教育出版社200３年版，第312页。