从日本大地震看日本政府对灾民的救济和灾后重建问题_日本引发大地震
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从日本大地震看日本政府对灾民的救济和灾后重建问题
导语: 九级强震突袭日本后3分钟，正在例行会议的首相停止会议，50分时紧急管理会议召开，15分钟后自卫队全面出动......长期以来，日本政府在全世界也一直是灾害应急管理的模范。但当我们回顾历史时，也不难发现，95年的日本政府也曾为阪神地震付出过高昂“学费”。
一、1995年阪神大地震给日本政府的血泪教训
1.1 政府迟缓的相应 震后2两小时首相才接到报告，内阁会议结束时神户已一片火海
神户地震在凌晨5点发生，首相村山富市至上午7时才得到秘书报告，当时由于阪神通信网络断绝，对灾情判断不足，上午十点召开的例行内阁会议也并未对灾害提出讨论，仅派平时负责灾害的国土厅长小泽赴神户观察。时至内阁会议结束时，神户市的长田区早已是一片火海。
震后6小时才首次召开高级别对策会议，大型设备震后三天才获批投入救灾
此外，在应对阪神地震上，整个日本政府运作上也显得迟缓，由日本内阁会议通过的、设置在国土厅的“平成七年兵库县南部地震灾害对策总部”在地震后6小时才组织召开了第一次对策会议，而由首相挂帅的政府救灾对策总部是在地震发生后的第三天才成立。
当时，日本最大的直升机机场就在神户，兵库县警察局和神户市消防局还有专门用于急救的BK117型直升机。可是这些先进的国有设备是在阪神大地震后的第三天才获批投入救灾。
地震发生7小时后自卫队才接到动员，错过救援最佳时机
神户地震后，虽然兵库县知事（县长）依据《自卫队法》三十八条提出要求，但至当日下午却只有少数部队人员到达。后来直到伤亡数增加，十八日村山首相从电视上获知事态严重性后通知大藏、厚生、文部等有关内阁成员召开“地震对策会议”后，方才出动自卫队一万三千人及警察两万七千余人参与到救援之中。
1.2 被地震暴露的危机管理短板
灾情信息必须经由国土厅上报，程序教条阻碍高层获得信息
阪神大地震前按照日本法规，警察厅和消防厅收集的灾情信息都必须经由国土厅才能送往首相官邸。这样的信息传递机制虽然规范性、程序性强，但是在紧急时刻就变得机械
刻板了，以致首相不能在阪神大地震发生后最短的时间内获取来自官方的情报，反而和普通市民一样通过电视转播才知道自己的国家发生了如此重大的灾情，更遑论及时发挥首相的作用。与美国总统在洛杉矶大地震仅9分钟后就收到来自联邦危机管理厅的情报相比，日本国内媒体用“愚钝”对日本政府危机管理的快速反应机制表达了不满。
没有中央级别的紧急事态管理机构，灾难后第一时间几乎看不到政府的指挥
战后随着日本民主政治的发展，地方政府自治权力的提高，中央对地方并没有非常强有力的控制，阪神大地震前虽然设置了以内阁安全保障室为中心的危机管理系统，但系统的构成和协调功能都不完善，另外，与美国等不同的是，95年以前的日本也没有中央政府级别的应急事态管理机构（FEMA）。
日式各级政府部门管理色彩浓厚，条条块块的行政组织使中央与地方自治体之间、中央政府各部门之间过于强调本部门的职能权限，结果造成系统内部各个职能部门之间缺乏相应的协调性和一致性。震后神户市消防车、救急车等救灾设施和救援物资严重不足，急切需要中央政府出面调动物力资源缓解压力时，却“几乎看不到政府的指挥以及在救灾方面的联络。”（时任横滨市市长语）
政府并未充分认识到自卫队在和平时期的意义，军队优势被浪费
日本自卫队的装备和训练有素的队员本来可以在危机管理中发挥救灾抢险的优势，但是由于战后奉行和平主义的日本政府官员对军队持反感态度，对是否向自卫队求助犹豫不决。同时，日本自卫队法规定，自卫队参与地方救灾工作，所在地的知事事先必须以书面的形式请求自卫队派出，否则如电话、传真等其他方式均无效。所以这就造成了自卫队在阪神大地震发生后，军队迟迟不能行动起来救灾抢险，致使火灾蔓延，灾情扩大，延误了抢救的最佳时机。
二、痛定思痛，日本政府着手完善灾害预警和应急机制 95年后日本对法律法规大幅修改，日本形成涵盖灾害全过程的法律体系
1963年制定的《防灾基本计划》是日本全国危机管理对策的纲领性文件，1971年曾经做过局部的修改和调整。历时24年后，日本政府根据《灾害对策基本法》第34条第1款，由中央政府危机管理最高决策机构“中央防灾会议”按照严格的法规程序对《防灾基本计划》进行了全面的修改。
到2002年，全国部门性的防灾计划——《防灾业务计划》和地方政府的防灾计划——《区域防灾计划》修改完成，日本形成了一个以内阁府为核心的、从中央到地方、层层深入的防灾对策计划体系。除了对防灾计划修改完善外，日本的整个灾害法律体系也在不断改进完善，日本防灾基本大法《灾害对策基本法》不仅大幅修改，此后还颁布实施了与灾害的各个阶段“备灾——应急响应——灾后恢复重建”相关的多项法律法规。
设置中央级别的防灾机构，修改《内阁法》提高首相危机时的管理权力
阪神大地震后,“中央防灾会议”改设在内阁府，由内阁首相担任会长；原国土厅所属的防灾事务局也随之调整到内阁府。此外通过“内阁会议”、“安全保障会议”、“金融危机对策会议”等决策机构制定危机对策,并由警察厅、防卫厅、消防厅等部门配合实施。1996年在首相官邸建立了以内阁首相为最高指挥官、常设性的危机管理机构,负责应对包括战争在内的所有危机。
1999年根据修改后的《内阁法》第15条的规定，内阁府新增了由首相任命的、拥有统一协调各个部门权限的“内阁危机管理监理”（其职位相当于内阁副大臣），同时还将原来的内阁安全保障室扩展为内阁安全保障与危机管理室，共同负责处理内阁府中有关危机管理（国防除外）的事务。
改革分部门层层传送的刻板机制，互联网成为新的灾情信息来源
通过修改《灾害对策基本法》等相关的法规，调整了以往必须分部门层层传送的刻板机制,允许下级部门在机能瘫痪的情况下，直接向内阁首相报告，使信息传送机制适用于危机环境。在通信设施方面日本政府也加大了资金和技术投入。
1996年5月组建了设备先进的、24小时运作的内阁情报汇集中心，负责快速收集和整理国内外情报，目的是一旦发生大规模灾害或者重大事故时，火速将紧急情报传送到相关的政府部门。同年底又建立了中央与地方之间的紧急联络通讯网，进一步强化了中央防灾无线通讯系统。随着互联网的日益发达，为政府开辟了一条新的灾情搜集途径。
自卫队建立近3000人的常备救灾部队，灾害时防卫省长官可直接派出救灾部队
1996年，日本对《防卫大纲》作出调整，重点加强了灾害应对能力。其中包括紧急出动力量的建立，陆上自卫队指定一支约2700人的部队作救灾派遣应变部队。
修改后的《自卫队法》第83条规定，是否派遣自卫队参与救灾，由都道府县知事进行判断、提出申请。在灾害发生或即将发生时，市町村长认为有必要采取紧急措施、但无法联络都道府县知事时，也可以直接将受灾情况通知防卫省长官或所指定的人员。防卫省长官也可以无须等待地方政府申请，直接派出救灾部队。
三、日本政府对2011年福岛大地震相应
1995 年 1 月 17 日凌晨, 以日本神户为中心的阪神地区发生里氏 7.3 级强烈地震, 造成 6000多人死亡、30000 多人受伤、数十万人无家可归。地震带来的直接经济损失高达 10 万亿日元(当时相当于 1000 亿美元), 占日本国民生产总值的1%左右, 是日本战后遭遇的最大一场自然灾害。阪神灾后重建工作漫长艰辛, 耗费了近 10 年之久, 但也积累了一些值得借鉴的经验。
建立三位一体的救助体系。日本的地震灾后救助体系分为自救、政府援助和社会救助三大块。在自救方面, 日本自 1966 年起就建立了地震保险制度。人们只要参加地震保险, 就能获得保险公司的赔付金。这将大大减轻灾民在重建过程中的经济负担。政府救助是灾民在重建家园过程中的最重要来源, 主要有两种形式: 一是通过地震保险再保险的方式, 帮助和促使保险公司积极开展地震保险业务并按标准进行赔付;二是中央和地方政府根据受灾程度, 直接向灾民提供资金援助。在社会救助方面, 除社会各界捐款救助外,金融机构也会出台一些救济措施, 如通过缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。
法律保障灾后重建工作。日本重视依据法律进行灾后重建工作。其中, 与地震灾后恢复重建直接相关的有《 抗震改建促进法》、《 严重灾害特别财政援助法》、《 受灾市街区复兴特别法》、《 地震保险法》、《 公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《 灾害抚恤金支付法》 等 24 部。根据这些相关法律,严重的地震灾害发生后,日本政府向灾民紧急提供饮水、食品、衣物等救济物品,保证免费提供一日。
相对完善的灾害危机管理法制。作为重灾大国的日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家, 并已形成一套相对完善的应对灾害的法律法规体系。目前, 日本拥有各类危机管理法律 40 余部, 其中涉及减轻地震灾害的法律就有 10 多部,主要包括《 自然灾害对策基本法》、《 防止海洋污染及海上灾害法》、《 活动火山对策特别措施法》、《 水灾防止法》、《 灾难救助法》 等。针对可能发生的大规模地震灾害, 日本政府还专门出台了《 大规模地震对策特别措施法》 和《 关于地震防灾的国家财政特别措施法》 等相关法律, 对地震灾害的预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等作出了具体规定。
覆盖全面的灾害管理信息网络。日本国家气象厅是主管监测地震和海啸的专门机构, 建有 24小时制的监测系统, 以确保在地震发生的瞬间计算出震源、规模、是否引发海啸并发出海啸警报和预报。根据《 气象业务法》 规定, 地震发生后要马上把有关信息传递到警察机构、地方政府、通信公司、电视媒体、海上保安厅、消防机构等, 并由此迅速传递到学校、居民家、医院和船舶。普通百姓察觉到地震, 打开电视或收音机, 就立即得知地震发生的详细情况。如今, 日本还开设了灾害短信业务, 一有震情, 手机上立即会出现免费的相关信息。同时, 消防、警察、交通、媒体、医院、学校等相关机构, 都会做好应急准备。
强烈的灾害预防危机意识。日本把预防和应对危机视为同等重要, 在危机出现之前就采取主动预防措施。日本是地震多发国, 在全世界 6 级以三餐。对于房屋全部倒塌或已无法居住, 而个人又无法获得资金重建家园的灾民, 政府还需提供临时住宅。阪神大地震后, 日本政府紧急建造了近40000 户临时住宅。此外, 法律还对违规使用赈灾款项行为作出具体惩罚规定, 以防止赈灾资金损失、浪费及挥霍等现象发生。
分阶段实施灾后重建工程。阪神大地震发生后, 日本政府内部成立了首相重建咨询机构“ 阪神复兴委员会” , 派遣市街重建调查团奔赴地震现场, 调查灾区的交通、生活基础设施等受损情况,汇集成《 阪神大震灾调查报告》 , 对住宅、城市规划、产业复兴等提出建议。在广泛征集社会各界意见的基础上, 首先制定灾民住房、公路、铁路和港湾等基础设施建设的重建计划, 即紧急复兴 5 年计划。从结果上看, 阪神大地震的灾后重建实际持续了将近 10 年之久, 历经调查准备、全面重建和完全恢复自立三个不同阶段, 才完全恢复震前的繁荣与活力。
建立地震灾害重建基金。在阪神大地震后, 在重建过程中, 日本神户市建立了重建基金。重建基金分为两类: 第一类是基本基金, 主要由政府投入;第二类是投资基金。前者主要是建设基础设施和基本的公共设施项目, 后者是商业性项目, 两种基金相互结合发挥作用。重建基金实质上是将国家财力、社会捐助及商业投资集中起来, 举全国之力来重建家园。
重视灾民的精神救助。在重建过程中, 一项不可忽视的内容, 是对灾民实施精神救助。
实践和理论研究均表明, 重大突发灾难会给现场人员带来巨大的心理创伤, 特别是老人和儿童更需要精神上的安慰与关切。为此, 日本在遇到灾害时, 第一时间与消防人员和新闻记者同时赶到的还有心理咨询人员。政府还派专家定期为幸存者免费进行心理咨询和心理学知识讲座, 安排生活援助员和老龄户生活援助员, 定期走访老龄人住宅等。应该说, 灾后生活信心重建是一个长期的系统工程, 它的恢复远比房屋、道路等硬件设施的重建工作艰巨得多。
四、日本政府的改变与转型对我们的启示
根据国内外灾后重建的经验和教训，我们总结出了以下几点建议。希望对汶川大地震的灾后重建工作能起到一定的借鉴和参考作用。
（一）注重沟通协调，建立“政府主导，多方
参与”的灾后重建体系 由于此次地震破坏巨大，为了使灾后重建工作能够及时、全面并且持续进行，中央政府应该发挥核心领导作用，建立中央领导、分级负责的灾后重建机构。由最高指挥部统一规划协调灾后重建工作，加强各级政府部门之间的协调和合作。建立和完善工作领导责任制，层层签订责任书，做到灾后重建有专人管理、专人负责、专人监督[4]。同时，灾后重建是一个庞大的系统工程，除了政府要承担起它应有的责任之外，公民和社会组织同样不能缺位。在海外，灾后重建中的“全民共建”意识十分凸显，其中，最为突出的一个表现是社会团体的踊跃参与和积极作用。
（二）完善相关法规和应急机制，提高灾害应对能力
目前我国虽有《防震减灾法》等指导地震预防和灾后救助的法律规范，但有关指导和规范灾后重建的法律法规依旧缺位，导致有关灾后重建的部门规章普遍没有较大的执行力。建议全国人大常委会或国务院制定和颁布指导灾后重建的法律法规，提高规范的法律位阶，增强规范的法律效力。同时要提高防洪和防震等基础设施建设基准，加强对防范灾害的宣传教育，完善突发灾害的应急机制，防患于未然。
（三）增强人文关怀，重视心理重建
当时间进入漫长的重建过程，随着公众视野的转移，灾民们的心理恐惧感、孤独感和被抛弃感会变得越来越强烈，这些心理问题势必直接影响到他们重建家园的信心，进而影响到重建工作的顺利进行。因此，相关部门应该委派专业心理救援人员指导灾民进行心理重建，并且要在当地培养一批专业人才，针对不同人群，提供个体化治疗。同时，应该采取多元化、立体化的治疗方法。除了心理门诊、小组交流、热线电话等传统心理治疗方式外，也要充分利用各种现代化工具，尤其是电视直播、互联网、短信息等新型传媒技术。
（四）制定有效的财政金融政策，支持灾后重建
此次地震造成的损失规模大、影响范围广，恢复重建必将是一项时间跨度长、资金投入大的艰巨工程，因此，相关部门必须制定有效的财政金融政策以保障灾后重建工作的顺利进行。首先，中央政府应加大转移支付力度，统筹和引导地方财政、社会捐赠、对口支援、银行贷款等各类资金，并且对重灾区实行税收优惠措施，免除受灾严重地区企业、单位和个人的税收及行政事业性收费等事项，减轻受灾地区企业、个人的负担。其次，加大灾区的信贷支持力度，优先审批受灾地区和灾后重建项目、调整受灾地区的贷款限额，优先发放为灾区交通、电力、通信等基础设施的恢复重建的贷款，优先支持关系到灾区民生的项目。
（五）建立分担灾害风险的长效机制
在面对象地震这样的巨型灾难时，个体由于力量有限，很难承担巨额损失，而完全依靠国家的救助也不现实。因此应当考虑建立分担灾害风险的市场机制，分化巨灾风险，弥补个体损失。
第一，建立多元化巨灾保险制度。我国目前没有地震保险等市场化巨灾保险制度，缺乏自然灾害的风险分担和转嫁渠道。借此地震灾害，可探索建立巨灾保险制度，设立巨灾保险的再保险制度，扩充自然灾害保险制度的容纳范围，完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进经济平稳健康发展。
第二，设立巨灾风险准备金制度。可从中央和地方财政每年提取一定比例资金作为风险准备金，逐步建立应对巨灾风险的长效机制。当发生巨灾时，除了有保险公司的理赔外，还可利用巨灾风险准备金来补贴灾民，分担损失。
第三，建立资产证券化风险转移机制。通过资本市场的期货、期权、债券、风险组合互换等各种金融工具的多元化手段，可以有效地将巨灾风险从保险公司转嫁到资本市场中去。为此，必须加强我国保险、证券行业的市场公开制度、信息披露制度、商业诚信制度的建设,共同为资产证券化风险分担机制的孕育和建立创造条件。
第四，建立规范的社会救济和援助系统。巨灾造成巨大损失，除了由国家补助、保险赔付和个体承担外，应充分利用社会的力量开展救济和援助，通过建立规范的社会救济和援助系统，来为受灾的人群提供帮助。
（六）设计符合灾区实际的长远规划
灾区的重建不仅是建筑物的重建，还应该包括经济、文化和精神的重建，这是灾区未来发展的基础，因此灾区的恢复重建工作应该立足长远。在重建过程中，必须牢固树立科学发展观，要努力做到将总体规划与专业规划相结合、将现实状况与未来发展相结合，通过重建努力实现灾区的经济发展、产业升级和社会繁荣。
第一，要与新农村建设相结合。汶川地震灾区分布着大量的农村居民，在此次震灾中受到重大损失，家园尽毁，暴露出了很多农村社会的问题或隐患，这给灾区的恢复重建提供了教训。此次重建很大程度上就是农村建设的问题，因此，重建应该立足新农村建设，把灾后重建工程变成新农村建设的示范工程。
第二，要与“西部大开发”战略相结合。“西部大开发”是我国在新时期的一项重大战略举措。借重建之时国家对灾区的投入和支出，西部地区应抓住机遇，全面提升基础设施，突破发展瓶颈，努力推进西部大开发战略，为我国宏观经济的持续、平衡发展贡献力量。第三，要与民族政策相结合。汶川、北川等重灾区分布着大量的羌族和藏族等少数民族群众。在设计重建规划时，要通盘考虑国家的民族政策和地方的民族情况，注重维护少数民族权益，保护少数民族的传统文化和历史遗迹。
（七）注重对生态环境的保护
汶川、北川、青川等地震重灾区地处高山峡谷地带，自然条件恶劣，灾害频繁，生态系统恢复力和抵抗力差，生态环境脆弱。地震和此后的山体滑坡、泥石流等次生灾害加大了生态环境的恶化。在灾区恢复重建过程中，应当注意对生态环境的保护，恢复破坏的植被，修复受损的生态链条，注重对当地特有生物资源的调查和保护。做到把灾区重建和生态文明建设结合起来，形成灾区重建、经济发展和生态保护的良性互动。
（八）构筑实现官民互动的沟通平台
灾后重建过程中，尤其要注意对灾民需求的关注，确保重建机构与灾民之间信息沟通渠道的畅通。为此，政府应该设立专门负责与民众联络的机构，提供信息发布和联络民众的服务，使灾区民众和普通民众的要求和建议能够及时被相关机构获知，并在第一时间作出反应，从而确保重建工作的高效和灾区民众的满意。
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