政府治理的能力与要素结构_政府治理能力

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浅谈政府治理能力的要素与结构之政策执行

政府治理能力的强弱，不仅关乎政府合法性及调节经济社会的能力，而且也直接关乎老百姓的安居乐业及享受社会福利的程度。从政府治理能力的要素和结构出发，着重探讨政府在政策执行上的问题，对增强我国政府治理能力有重大的意义。

自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危机，推动了公共管理和公共行政管理理论研究的范式变革。以治理为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的公共治理模式。2006年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设正式纳入国家治理范畴。政策执行力的高低本质上是政府执行力的具体体现。在公共治理范式下研究提升政府治理能力的政策执行的机制具有重要的意义。

（一）政府治理能力的概念

20世纪80年代末，治理理念在西方新公共管理运动中产生，政府治理能力则是在该理论兴起之后，运用它研究政府在“多中心”治理体系中能力和作用的一个新概念。关于政府治理能力的定义，虽然目前学术界还没有完全统一和明确，但是有研究者对政府治理能力提出过类似的界定。例如，施雪华认为“政府综合治理能力”是指处于特定的历史、社会和自然环境中的政府，维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定发展的所有潜在的货现实的能量或力量的有机整体。李献策在总结施雪华的基础上，给出了自己的定义为，政府在多元治理时代的网络治理体系中，治理国家事务和社会事务所具有的潜在的货现实的能量和力量，是政府治理的质量和水平的综合反映。而这一切都可以归纳为政府治理国家事务和社会公共事务所具有的能量和力量，而且这种治理所要达到的境界是善治，其应以最大限度地增进公共利益所具有的能力。较高的治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。

（二）政府治理能力的构成要素 针对政府治理能力的构成要素问题，不同学者给出了不同的答案。经过分析和综合，笔者认为研究者们从以下几个方面阐述了政府治理能力的构成要素。而今天着重谈到的是政府治理能力的结构要素中的政策执行。

政策执行的概念

所谓政策执行，是指政府组织通过对政策目标机方向的准确把握，精心设计、实施方案，并对政府的各种资源进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地实施政府的公共政策，达成既定政策目标的能力和力量。政策执行力是尤其自身标志的，是政府职能部门执行政策时候把我的“尺度”、“速度”、“力度”、“角度”的具体体现。

（三）政府治理理念对政策执行的意义

1、治理理念有益于政策制定的科学化。治理强调的公民参与使得政策制定时能考量多方利益，听到不同的声音，从而使得政策制定体现出科学品格，使政策更能符合最广大人民群众的根本利益。其次，治理理念将导致政策执行方式的人性化。治理强调合作的权威，政府不再是社会的中心角色，这样，政策在执行过程中将会更加注重政策对象的感受，政策执行的工具也会更为人性化。再次，治理理念将导致政策执行方式的社会化。在治理范式下，更多的主题将参与到社会管理，参与到公共政策的执行中来，使政策执行日益具有社会化的形式。政策执行方式的社会化将推动政策执行主体间的竞争，促使政策执行效率的提高和质量的改善。

另一方面，随着市民参政的深化，各种利益的诉求将得到充分的表达，各种立意见的冲突将不可避免。在多元价值并存的现在社会，各种利益主体的矛盾是影响政策执行力提升的重要因素，如何有效地协调和平衡将会是一个巨大的挑战。

2、政策执行弱化的主要表现 1.政策执行失真

政策执行者对政策本身的原有内容进行部分扭曲变形或完全改变原有政策内容或实质目标指向，导致政策失真。其表现在，政策虚化，地方政府的不作为，只是简单地宣传一下政策，做做表面文章，或者象征性的选择其中的部分执行。

2.政策执行缓慢

政策执行的速度是衡量政策执行力的一个重要指标。但政策执行疲沓、政策实施缓慢在某些地方可常常见到。

3.政策执行乏力

政策执行力度的大小与政策执行力呈正相关关系。执行力度大，则表现为高效执行力，执行力度小，则表现为低效执行力。政策执行乏力使得许多政策无法到位，出现了许多缺位现象。其主要表现在政策执行人员对政策死板硬套、采取消极的执行态度，执行并不愿意花大力气，走形式主义。

4、政策执行呆板

政策执行主体缺乏主观能动性，缺乏对政策内容了解和认同。因此，不能很好地理解和领会政策的精神实质，不能把政策和当地的实际情况结合起来，而是机械的照搬政策，使得政策失去灵活性和生命力。

（三）政府治理能力中政策执行失败的表现 政策执行的失败的主要表现有

我国地方政府政策执行失败的主要表现有：（1）政策的虚假执行，或称政策的敷衍执行，即政策制定出来，并未得到真正的落实，只是做一些表面的文章，以会议落实会议，以文件落实文件，使政策成为一纸空文；（2）政策的照搬（机械）执行，许多地方政府政策执行人员不知道变通，一律死搬硬套，不会用变化发展的眼光看问题，不会具体问题具体分析；（3）政策的附加执行，即许多地方政府政策执行者根据自己或本部门的利益，在政策中加入一些新的内容，或搞“土政策”；（4）政策的歪曲（盲目）和替代执行，即由于受地方政府政策执行者素质、能力的影响，对政策理解错误，使其执行起来走样、变形；（5）政策的损缺执行，或称政策的选择执行或政策利用，是政策执行者对政策断章取义、各取所需，使政策内容残缺不全，整体性功能得不到发挥：（6）政策的抵制执行，政策执行者对政策不认可，产生抵制情绪，使政策执行不到位：（7）政策的被动执行，不推不动，得过且过，消极怠工，严重影响政策执行效果;(8)政策的越位执行，对于对自己有收益的政策，贪权夺利，胡乱插手。

二、地方政府政策执行失败的成因

造成地方政府政策执行失败的原因是夺方面的是多方面的，我们可以从以下几个方面来看。

（一）从政策本身来看。主要是由于政策本身的特点复杂性、态性所决定的，其内容具有综合性和无序性，其对象多而负责，其所处环境是不断发展变化的，会不断与新政策产生冲突，另外，事情的不确定性都严重影响着政策的质量。一个政策如果本身质量就有问题，那其执行的效果肯定不会好。

（二）从政策的制定来看

（1）我国地方政策制定的主体主要是政府官员，缺少政策咨询机构，专家意见的建议没有得到足够重视，民众的参与更是少之又少，因而导致其所制定出来的政策科学性、民主性不足，致使政策质量难以保证，群众基础不好。

（2）政策语言的模糊性。我国政策制定中常使用一些概括性比较强或是语义比较含糊的词语，致使许多政策都非常复杂，也非常模糊，给了政策执行者留下自由想象与发挥的余地和空间，为政策的片面执行找到了借口，还容易导致政策实施人员之间出现意见分歧和种种矛盾。

（3）由于政策制定过程还不够科学、合理，一些政策制定者可能会利用手中的权力，影响政策的制定，如制定一些限制政策实施的措施，如拒绝提供政策正常实施的手段、财力和人员的支持，或是采用影响政策实施效果的管理程序等。

（4）政策制定者收集信息、分析处理信息的能力，也会影响到其所制定政策的质量。

（三）从政策的执行者来看

（1）从政策的执行主体来看。政府也是人，也是经济人，并非完全理性人，在政策的制定或执行过程中，从本人或本部门的利益出发，追求自身利益的最大化。另外，政策的执行还受政策执行者道德修养、自身业务素质的影响。

（2）公平、科学、合理的政策执行程序制度的缺乏，不能对政策执行者形成有效限制，难以保证政策在基层的正确高效执行。

（3）从政策目标群体来看，由于政策宣传不到位，利益调整不合理，政策制定权威由于受某些人影响较突出而产生合法危机，致使目标群体对政策不了解，何来支持？

（4）政策执行缺乏透明度，不利于监督。

（四）从政策错误的纠正机制来看

（1）监督机制不完善。主要有缺乏全力监督，民众监督做得不够，媒体监督、司法监督未能实现完全独立。

（2）政策执行错误追究机制不完善，许多政策执行者政策执行失败后，并未受到应有的惩罚，把责任转移到人民群众身上。因此许多政策执行人员抱着“法不责众”的意识，觉得即使失败了，对自己影响也不大，缺乏责任感和紧迫感，抱着“当一天和尚撞一天钟”的思想，甚至愿意冒着低风险来追求自身利益，更谈不上从失败中汲取教训。

（3）政策执行评估并未得到足够的重视。我们知道政策评估有着重要作用：有利于检验政策的效果、效率、效益：有利于提高决策的科学性和民主化水平；有利于实现资源的有效配置；为下一次政策实施提供更好的调整意见。

（4）利益协调机制的缺乏，主要包括中央与地方之间、地方政府之间、政府各部门之间、政府和人民之间。利益的冲突往往是导致矛盾的根源，只有协调好利益关系，政策才能顺利实施.（5）权利配置机构不善。党政交叉、集权与分权关系处理不当，导致权责不清，容易扯皮。

（五）从价值观的角度来看

（1）中国有几千年的人治传统，致使许多政府官员“官本位”思想严重，颠覆了与人民的地位，忘记了自己是人民选出来的代表，是人民的公仆，人民才是真正的主人。形成“门难进，话难听，脸难看，事难办”的官僚作风，缺少为人民服务的意识，缺少群众观念，使政府与人民之间形成了一条难以逾越的鸿沟。这自然就阻碍了双方的相互交流、相互了解，致使政策质量和群众基础大打折扣。

（2）由于政府官员贪污、受贿案件的大量出现，致使人民对政府产生质疑，政府的信任危机是民众对政府产生抵触情绪，无论政府政策的好与坏，都一律否决，不配合，甚至阻碍政策的执行。

（3）由于政府部门一直被视为“铁饭碗”，许多人进入政府部门后，没有了竞争，缺乏活力和创造力，致使政策执行起来效率低下。

（4）由于面子问题。中国人向来讲究面子，每个人都很看重自己的地位，同一层次上的人都放不下面子来相互请教，更别说上级向下降请教，这也严重制约着政策的执行。

（六）从资源的角度来看

（1）财力资源不足。现代是经济时代，做任何事都少不了财力的支持，可以说财力是政府政策执行的基础。财力资源投入的多少，直接影响到政策执行的过程和效果。在现实生活中不难看到一下应资金缺乏而停止的政府工程。

（2）政治资源的利用不当。政治资源主要是指对政治体系的功能、权威、政治运行机制的效率、政治行为主体的权力、政治文化、政治发展等产生影响的物质性和非物质性资源。

（3）信息资源的准确性、及时性和全面性的制约。地方政府是连接党和政府与人民的群众的前沿桥梁。基本中央的信息都是从地方政府传上去的，因此，信息资源也影响着政策的质量。

（4）技术资源没有得到充分利用。现代社会随着科学技术的飞速发展，其在生产生活中产生了重大的影响，在政府中显得尤其重要，包括信息的收集、处理、分析，对政策成本的预计，政策的宣传等。

（七）冲环境的角度来看

（1）其所处的社会政治与经济环境对政策的影响。政策的制定主要是为解决现代经济、政治中的一些问题而提出的，但由于社会政治、经济的不断发展变化，可能原来的问题已经发生了变化，甚至一些新的政策会与之起反作用。这就要求政策在执行时应作适当的调整。

（2）民族、宗教环境对政策执行的影响。越是民族众多、宗教复杂的地方，政策越难以执行。这就像我国的边疆地区的贫穷落后，除了受地理环境的影响外，主要就是受民族、宗教的影响。

（3）文化环境对政策执行的影响。毫无疑问，一个地方的认识水平、价值观、意识形态、行为规范道德传统等对政策执行也有着重大影响。

（4）公共舆论环境也对政策执行产生影响。每个组织都有自己的舆论，其制约或约束着这其成员的行为，左右着政府政策执行的目标和行为。

三、地方政府政策执行失败的治理

根据以上地方政府政策执行失败的成因来看，我觉得要治理地方政府政策执行失败应该从以下几个方面加以努力。

（一)建立和健全地方政府政策执行的各种机制

（1）健全地方政府政策执行的监督机制，防止腐败，纠正地方政府政策执行失败行为，提高地方政府政策执行力。其中的监督包括立法机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、社会力量的监督、政党监督，其中尤其值得注意以下几点：第一，保证专业监督部门独立行使职权；第二，充实专业监督人员队伍;第三,开创人民监督的方式和途径；第四，保障监督主体的合法权利；第五，健全监督保障制度和行政诉讼制度。

（2）健全和完善地方政府政策执行失败的责任追究制度，做到“谁失误谁负责，集体失误集体负责”，真正做到政策执行失败必须查明其原因，追究其责任，包括该作为而不作为或不该作为而作为的，提高政策执行人员的责任意识，让失败变得有价值。

（3）建立利益协调机制。首先，在制定政策时，能吸收各方面的意见，重要的政策在公开执行前举行听证，这样有利于大家对政策产生认同感;其次，在利益冲突时进行利益权衡、统筹兼顾的基础上，公开公平公正的协调好各方面的利益；再次，通过会议、文件等方式加强上下左右及平行组织之间的沟通，融会交流，平等协商，求同存异，从而提高团结力，提高政策执行的效率。

（4）健全地方政府政策执行的评估制度，应注意以下几点：首先，应将公众满意、以人为本作为价值取向；其次，要考虑几个维度：4E维度、廉洁维度、公众满意维度、服务质量维度；再次，应建立多层次、多元化的评估组织；还有，采用科学合理的评估方法，完善评估方法体系；最后，在评估的基础上建立激励、约束体制。

（5）完善政策执行中公民参与的制度。首先，扩大政策执行的参与方式，培养公众参与型政治文化，建立公民参与激励机制，保障公民知情权，降低公民参与成本，重视并吸收公众意见，提高政策的民主性。其次，支持专家开展与政策相关的研究，并充分重视专家所提的建议，建立政策咨询机构，提高政策的科学性，提高政策的质量。

（6）完善权利配置机构。做到权责明确，各司其职，并能够保证政策执行者拥有相应的权力，不扯皮，提高政策执行的效率。同时，应坚决避免那些可以获利政策的“越位执行”现象。

（7）建立公正科学的政策执行程序，防止那些人为的影响政策执行的情况。

（8）完善政府人事管理制度，做到“依职设岗，按岗选人”，选人时也能够做到公开公正公平，建立一只精简高效的干部队伍；同时完善官员的考核制度，防止那些为政绩而搞的形象工程、豆腐渣工程。

（二）优化地方政府政策执行主体

（1）提高地方政府人员的政治素质。主要是培养其关注政治的兴趣，提高其政策的洞察力和敏感度，培养其坚定的忠于政府和人民的政治立场，坚持正确的政治方向，始终坚持为人民服务。

（2）提高地方政府人员的业务素质。主要是通过实践、自学和培训，来提高其管理、决策、调节、处理事务和调节人事关系的能力。

（3）提高地方政府人员的道德素质，提高其在老百姓心中的形象和威信，从而获得人们的支持。主要包括集体意识、服务意识、廉洁意识等，这主要通过自律和他律来实现。

（三）合理的使用各种资源。充分的运用现代科学技术，收集、整理、分析信息资料，并广泛收集民意，听取人们的心声；预测政策执行的成本及可能遇到的问题，准备好政策执行所需资金，并做好对付困难的准备；利用政府的权威将政策及其执行的信息及时传达给大众，解答民众的疑惑，从而确保政策的顺利实施。

（四）对环境因素的改造。由于环境的复杂性和多样性，我们应引导其朝利于政策执行的方向发展。

（1）坚持以经济建设为中心，推动经济快速稳定的发展，为地方政府政策执行提供充实的基础保障，并注重解决在经济建设中所产生的问题。

（2)在政治与法律环境方面，应深化体制改革，发展社会主义民主，加强法制建设，避免党政不分，这有利于保障地方政府政策的实施。

（3）深入贯彻民族区域自治，将宗教纳入法律规范之内，引导各民族共同发展和共同繁荣。

（4）形成一种健康合理的政府文化和公共舆论，制约政府官员的不法或非道德的行为，使其更好的为人民服务。