城乡土地增减挂钩政策城市化隐忧_土地增减挂钩政策
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城乡土地增减挂钩政策城市化隐忧
秦小建
2008年，国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（[2008]138号文件，以下简称增减挂钩政策）。与以往的国家农村政策所遭遇的“上有政策、下有对策”或被悬空等待遇不同，该政策一经实施，即受到试点地区的热烈欢迎。随后两年间，一场涉关农民宅基地使用权、土地承包经营权以及国家统分结合、双层经营体制的全面调整的拆村并居运动在广袤的中国大地上如火如荼地开展起来。可以认为，这场运动凸显了当下农村土地制度的焦点问题。
该政策的基本运作逻辑是，通过农村土地整理节省出农村土地，用来增加耕地或置换成城市建设用地指标。基于农村宅基地粗放利用的现状，农村土地整理的对象主要指向宅基地，通过征收农民的宅基地，再建造小区供农民居住的拆村并居模式成为政策实施的主要形式。由此，这一政策也被称为中国新的城市化策略。这一政策以复垦耕地的面积作为硬性指标控制无序占用，一定程度上以遏制了一段时期内地方政府肆意占用耕地大搞开发区建设的冲动，更为重要的是，它从根本上改变了当前大量农民进城务工、农村空心村现象显著、农村宅基地粗放使用的现状，实现农村土地的集约整理，提高了耕地的规模化程度，为农村建设提供了充足的资金支持，尤其满足了城市发展的建设用地需求，应该说总体上符合国家的以城市化为主要路径的整体发展战略。
对于身处现代化转型浪潮中的国家，城市化是其转型目标。通过国家资源配置推动城市化，也是现代国家的通用路径。然而，依据增减挂钩政策的拆村并居行为，虽快速推进了居住形式上的城市化，也满足了农村年轻人对于城市生活的向往，改善了农村的居住环境，但这种城市化是否是真正意义的城市化，其所产生的后续问题之于社会发展的深刻影响，值得商榷。城市化最显见的内容是城市人口的增加，但可以肯定，城市化绝不是一个简单的村落变社区的过程。考察欧美国家的城市化，可以发现，欧美国家的城市化不仅只是城市人口数量及等方面的变化，而且更是城乡关系和社会结构的深刻变革。之所以产生这些变革，则是因资本主义经济发展带来的必然后果。这并不是欧美国家的特殊经验，而是一种符合人类发展和市场经济规律的可行路径。在经济学的视角里，城市化与工业化紧密相联。城市化自始至终都是工商业发展的产物，工商业发展是城市化的基本动力。工商业的发展，为城市发展创设了大量的就业机会，积累了可用于应对城市人口增加的各种治理资本，从而为农民进城预留了大量的空间。因此，城市化在很大程度上是一个自发演进、自然生成的过程，其间当然不排除理性的人为推动。但是，完全依靠人为谋划企图一夜之间实现城市化，只能是一种拔苗助长。
在工商业发展尚未发展到有能力开拓城市空间的情况下，人为的城市化，只能挤压本已十分拥挤的城市空间，加剧城市业已紧张的就业形势和其他矛盾，加重城市治理的成本和负担。在实践中，可以看到，即使是备受好评的成都“三个集中”模式，也在实践之中遭遇了一系列难题。著名三农问题专家贺雪峰教授在其新著《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》中，对此作出了理性的分析，他认为成都模式存在较大的主观性，忽视了城市化的基本规律，因而具有强烈的乌托邦色彩，甚至会遭遇失败。他指出，在“工业向集中发展区集中”因为无法短期内促进工业发展而没有额外创造出就业机会的情况下，如果更多农民进城，不仅在城市找不到新的就业机会而增加收入，并且会因为不再务农而失去农业收入，从而导致消费能力降低，即使进城农民很多，也无法通过聚集人气来创造商机、促进商业发展。更为危险的是，因为走集约、集群发展的道路，而可能出现资本对于劳动的替代导致吸收劳动力的能力降低。城市化的发展不仅需要工商业发展的导引，其具体过程更值得我们注意。在笔者看来，具体的城市化过程应是一个内在的村民变市民的身份认同转变与外在的制度安排更替的互动过程。增减挂钩政策关于城市化推进路径的设想如果缺乏上述两个方面的配套改革，必将步入形式化、表面化的泥沼。就身份认同的内在转变而言，传统生活方式的突然改变、城市生活的焦躁、陌生将使农民无所适从，归属感消却，身份认同陷入进退两难。笔者在调查中看到的小区里养鸡养鸭、稻草扎堆、垃圾到处扔、农具靠墙放、老年农民负手彷徨的场景，无不映应着社会学家早就预言的城市化背后的社会心理危机。就外在的制度安排更替而言，在户籍改革迟滞不前、社会保障制度体系捉襟见肘的现状下，农民进城，虽可形成制度改革的动力，但由于当下社会发展实际决定的制度改革的渐进性，在很长一段时间内，进城农民将被置于国家关怀的“真空”之中，增减挂钩政策之下的城市化对于他们而言，只能说是一个“美丽的谎言”。
这里还有一个问题值得重视，与以往通过农民工进城打工为主要形式的城市化策略不同，通过拆村并居的城市化是一种不可逆转的城市化。在经济形势不好的情况下，城市打工农民如果在城市无法继续生存，尚还可回乡务农。而在这一城市化策略下，先拆村，再招商引资、规模经营土地，则存在较大的市场风险。一旦招商引资环节出现问题，再或者说招商引资后经营效益无法达到预期，不仅政府前期垫付的巨额财政打了水漂，更使原本已无法享受土地保障的农民失去最后的希望，进退两难。
城市化的前提是城市化能够给农民带来收益的增高及生活质量的改善，及就业机会的提升，如果这些预期没有达到，那么这种城市化只是一种“空洞”无实质内容的城市化。更为严重的是，增减挂钩政策所推动的的城市化，其背后却是传统农业文明消无、农民身份转变及生活生产方式变化所带来的制度诉求和文化心理骤变等诸多新难题的出现。如何应对这些难题，消解它们对于社会稳定、农村发展、农民权益保护的负面影响，是这一政策在未来实施过程之中无法回避的课题，也直接关涉到这一政策的合法性基础是否牢固。所幸的是，国务院业已注意到这一点，也于近期展开了检查工作，试图规制实践中的一系列偏差行为。
三农问题本就是非常复杂、涉及面极广的问题，牵一发而动全身。农村稳定、农业发展、农民权益保护三种价值缺一不可，且互为犄角。任何政策的制定，若缺乏周全、长远的系统考量和规划，若不考虑上述三大价值的相互协调，必然会在农村引发多重问题。增减挂钩政策推动下的城市化，主要是一种基于经济效益的考量，对于农村稳定和农民权益保护则关注较少。正如中央农村工作领导小组陈锡文副组长所告诫的：“关于土地问题的使用，一定要有非常周全的考虑，不是单一的目标，而是综合目标，要解决好农业、农村、农民问题，而不是只解决一个问题。如果只顾一点不及其余，引发的后果将会非常严重。”增减挂钩政策设想的城市化路径所陷入的困境深刻说明了这一点，也为未来关于农村改革与城市化推进的相关政策提了一个醒。
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