案例3 政府决策程序科学化_科学决策案例分析
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畸形的“内陆头号开发区”
号称“内陆头号开发区”的山西榆次经济技术开发区，在圈地扩张后，未吸引来几家外资，反成了一些在取缔之列的“五小”企业的“避风港”。
据统计，1997年以来·，开发区从外地共引进19个项目，投资在500万元以上的项目有8个，除中博房地产有限公司开发房地产以外，最大的生产性企业鸿基实业有限公司计划投资也只有2600万元，实际投资仅500万元，其他11个都是投资在100万元左右的小项目，产业等级很低，至今没有一家高新技术产业。
经济技术开发区理应成为地方改革和经济发展的龙头。然而号称“内陆头号开发区”的山西榆次经济技术开发区，在圈地扩张后，未吸引来几家外资，反成了一些在取缔之列的“五小”企业的“避风港”。
榆次经济技术开发区创办于1992年，当时划定面积为5.2平方公里。1996年，在原有面积还未开发的情况下，又将使赵、鸣谦两个乡镇和郭家堡乡安宁、聂村两个村全部划归开发区，面积猛增到138.5平方公里，号称中国内陆地区最大的经济技术开发区。与此同时，开发区也由“副处级”一跃升格为“副厅级”。开发区的有关负责人称：开发区面积越大，吸引投资、引进项目的空间越大，思想观念就越解放。
办开发区首先要“六通一平”，即通水、通电、通路、通暖气、通煤气、通讯，平场地。据测算，每完成一平方公里“六通一平”大约需要投资近2亿元，对一个欠发达地区来说，在138.5平方公里的土地上搞开发，无异于“老虎吃天，无法下口”，榆次经济技术开发区内至今还有不少地方断水、断电，地不平，路难行，很多住户为生火做饭、冬季供热取暖而犯愁。
由于资金投入少，形不成完善的基础设施，开发区吸引到的外资寥寥无几。据统计，1997年以来，开发区从外地共引进19个项目，投资在500万元以上的项目有8个，除中博房地产有限公司开发房地产以外，最大的生产性企业鸿基实业有限公司计划投资也只有2600万元，实际投资仅500万元，其他11个都是投资在100万元左右的小项目，产业等级很低，至今没有一家高新技术产业。
1996年，这个开发区的财税收入是1584万元。到2000年，整个开发区的财税收入仅为2830万元，也就是说，5年来开发区每年每平方公里增加的税收不足2万元，面积大而效益低，开发区引资卜项目发展经济的优势并没有显示出来。
记者发现，在空荡荡的开发区里坐享优惠政策的，大多是破坏资源、污染环境的乡镇企业，甚至还有已被取缔、淘汰的重污染企业。在开发区北湖村，记者看到一家在取缔之列的小炼铁企业仍在加班加点地生产，火光冲天，浓烟滚滚，空气中弥漫着一股刺鼻的气味，、在高村，一家小电镀企业刚刚投产。由于污染水源，高村曾成为痴呆病高发区，这一带几家小电镀企业因此于1996年被取缔。当地老百姓告诉记者，像这种在外地被取缔后到开发区“避难”的企业还有很多。
榆次一直沿用20世纪80年代发展乡镇企业的思路指导高新技术产业的开发，零敲碎打，引进什么算什么。据榆次区城建部门反映，榆次经济技术开发区创办近十年，至今没有拿出总体规划，没有确定产业重点，没有明确的发展目标。在企业布局上，投资商看中哪块地，开发区就向哪里的农民征地。
开发区优惠的税收政策没有引来多少外资，倒招来了一大批比榆次区的中小企业。这些企业在厂址不变的情况下，纷纷跑到开发区注册以偷逃税款，造成了榆次区与开发区为争税源“窝里斗”的状况。榆次经济技术开发区包括37个村庄，5万多人。近年来，当地农民挖煤、建厂，兴办了一批规模小、水平低的乡村企业，这些企业都参与了开发区的规划、发展，这在全国的经济开发区中可谓“独树一帜”。据榆次区乡镇企业局统计，1997年以来，开发区当地农民挖矿、炼铁兴办了26个乡镇企业，从榆次区又挖来33个，两者占到开发区兴办和引进项目总数的75．6％，开发区成了一个不伦不类、强拉硬拼的大杂烩。
榆次经济开发区原是晋中市榆次开发区，后又把机构的“五脏六腑”配全，目前已有大小职能部门20多个，人员240人。在开发区内，从农村发展到计划生育，从收税收费到文化教育，甚至于订书订报，事无巨细，开发区都表现出浓厚的兴趣。而开发区的两个乡镇在行政上又隶属于榆次区，于是出现责权利相分离的混乱局面。两乡镇副科级以下的干部的工资发放在榆次区，各种生活补助又在开发区领；学校的教师调配、校长任免、工资发放在开发区，学校的教学业务管理又在榆次区；榆次区对开发区两乡镇主要领导的调动、任免都必须报晋中市。这样的格局，令乡镇干部苦不堪言，开发区的命令要执行，榆次区的指示也不敢耽搁，有时同样内容的会两家同时开，书记、乡长只好分头参加。
根据山西省的统一部署，榆次区2001年进行了撤乡并镇改革，撤并了开发区的使赵乡和鸣谦镇，于是又出现了“一乡两制
”的怪事：开发区的使赵乡并人榆次区的郭家堡乡后，原在使赵乡工作的干部以及郭家堡乡安宁、聂村两个村的干部仍在开发区领工资，而原郭家堡乡其他村的干部由榆次区发工资，同工不同酬。另外，新的郭家堡乡的工商、财政、土地、税务等部门，既要对门榆次区的相关部门，还要服从开发区的对口领导。在杨盘村，村支书刘连义不解地问，上级也不知怎么想的，这样多头管理，理不清头绪，让我们如何开展工作? 当地很多干部总认为，在榆次这样一个仅51万人口的地方搞这么大的开发区，既无必要，也无能力。吸引外资的根本在于为企业发展创造优良的投资环境，使开发区真正办出特色、办出优势，拉动地方经济的发展，而不是划出一块地来低水平盲目开发，办成一级政府，增加一套机构：如此，无异于乱批乱占耕地，对当地经济的可持续发展有害无益。
因为没有遵循科学的决策程序，榆次区的“内陆头号开发区”对当地经济发展有害无益。
占地138．5平方公里，号称“中国内陆地区头号开发区”的山西省榆次经济技术开发区，不但未成为榆次地区改革和经济发展的龙头，反而成为一些在取缔之列的“五小”企业的“避风港”，这是为什么呢?原来在建立榆次经济技术开发区时并没有采取科学的决策程序，没有明确的决策目标，没有科学的分析论证，而是低水平盲目开发，结果对地区经济的发展不仅毫无益处，而且成为阻碍发展的一个包袱。
行政决策程序是指按照客观过程的内在规律，把决策划分为若于相对独立而又前后联系的基本步骤，然后有计划有步骤地进行决策。一般来说，一项行政决策的制定必须经过以下程序：一是确定决策目标，具体内容包括发现问题、分析问题、调研问题和确立决策目标等；二是拟定方案阶段，具体包括探索方案、设计方案、评估方案等内容；三是审定和选择方案，即进行方案的比较论证，以确定最优方案；四是决策方案试点，对于重大决策，为了从方案的可行性、可靠性得到明确的答案．往往可以选择小范围试点，以全面检查、修改完善方案。
任何决策，尤是重大的决策，要确保其科学、正确，就应该严格按照行政决策的科学程序进行，否则在以后实施的过程中，就可能发生一系列始料未及的事情，可能导致决策无效或失败。山西省晋中市榆次区的经济开发区之所以建成后未成为该地区经济发展的龙头，就是因为在建立时没有遵循行政决策的科学程序。
首先，山西省晋中市榆次区政府没有明确决策问题及决策目标。
决策问题是指政府有关部门认识、接纳并进入政府议程，在自己的权限范围内，采取行动，并试图加以解决的社会公共问题。行政决策目标是行政决策系统解决决策问题最终要实现或要达到的预期结果或目的。在整个决策过程中，确立决策目标是决策的前提之一或-个重要阶段。决策目标确定的适当与否，直接影响到决策问题的解决和政府管理活动的效果，乃至管理职能的实现。决策目标必须明确，具有系统性和可行性，还要有-定的可调节性和灵活性。为了确定好决策目标，就要对决策问题进行调研和分析，弄清楚问题的特点范围，找到问题的症结所在和产生的原因。
让我们回过头来看一看案例，我们会发现山西省晋中市榆次区建立经济技术开发区的目的比较模糊，当然众多的经济技术开发区都是为拉动该地区的经济发展而建，但就榆次区来说，建成一个经济技术开发区，想要吸引什么样的投资，想要使该开发区具有什么特色，对于这些问题，山西省晋中市榆次区根本没有明确的答案。这主要体现在经济技术开发区已经创办了10年，但到现在都没有一个总体规划，没有确定产业重点，没有明确的发展目标，往往是投资商看中哪块地，开发区就向哪里的农民征地。正因为没有明确的决策目标，在引进投资时不加任何选择，结果引进的大多是破坏环境、污染环境，即将被取缔的“五小”企业：
其次，在确定建：立榆次区经济技术开发区时，山西省晋中巾榆次区没有进行可行性论证。
可行性论证是指在选择方案时，对决策方案的可能性、可靠性、价值性、效益性等进行分析、计算和评价。一般来说，可行性论证包括分析政治上的可行性即决策满足社会需求和获取政治上支持的程度；经济上的可行性即执行某一行政决策方案是否能获取足够的经济资源；行政上的可行性即是否有足以承担决策方案执行下作的部门；法律上的可行性即方案是否合法。可行性论证就是要在决策阶段明确方案是否符合实际的要求，防止实施时因不能满足某一方面的要求而使决策方案流产。
榆次经济技术开发区建立时，恰恰缺乏可行性论证，这主要表现在：榆次是一个仅有51万人口的地方，在这样的一个地区，搞多大的经济技术开发区比较合适，没有人进行分析。开发区的负责人抱着“开发区面积越大，吸引投资、引进项日的空间越大”的观念，在原有5．2平方公里的面积尚未开发的情况下，又将使赵、鸣谦两个乡镇和郭家堡乡安宁、聂村两个村全部划归开发区，使得开发区面积猛增到138．5平方公里。另外，办经济技术开发区需要“六通一平”，即通水、通电、通路、通暖气、通煤气、通讯和平场地。要达到这个目标，就需要资金，据统计，每完成-平方公里“六通-平”大约需要投资近2亿元，那么开发138.5平方公里土地，需要多少钱?对榆次这样-个次发达地区，建立这么大-个开发区，是否有经济上的可行性，显然是没有经过论证的，结果经济开发区内的基础设施非常不完备，至今还有不少地方断水，断电，地不平，路难行，很多住户还为生火做饭、冬季供热取暖而犯愁，在这样差的环境下，如何吸引外资呢?吸引的只能是产业等级低的小企业。再者，对于行政上的可行性，榆次区显然没有论证分析，找出解决办法，结果造成“一地两制”、“一乡两制”的怪事，使得经济技术开发区的管理非常混乱。
正因为在建立经济技术开发区时没有按照科学的决策程序进行，榆次区“内陆头号开发区”并没有显示出经济发展优势，据统计，该区1996年的财税收入是1584万元，到了2000年，财税收入也只有2830万元，即在5年中，开发区每年每平方公里增加的税收不足2万元。除此之外，开发区引进的重污染企业严重影响了该地的环境和百姓生活，这对于榆次区经济的可持续发展只有害处而无益处。
但愿广大决策者在进行重大决策时，能按照决策的科学程序进行，不要再出现像榆次这样乱占耕地，盲目开发的决策方案。
多建立经济技术开发区的地区来说无疑是敲响了一个警钟，它给了我们很多教训和启迪。
山西省晋中市榆次区的“内陆头号经济开发区”不仅未带动榆次经济的发展，反而引来污染环境的“五小”企业，这给我国众 首先，要树立起行政决策科学化的观念。目前，在我国的很多地方，一种常见现象就是决策方案未经过严格的筛选，论证不充分，许多时候只是拍板前匆匆忙忙开个座谈会，仍然是凭经验，拍脑袋决策，这样的决策方式使很多决策缺乏科学性，在实施过程中出现了大量问题。之所以会这样，就是因为决策者没有树立起科学的决策观念。现代决策的发展有两个基本特征，一是科学化，二是民主化。行政决策科学化要求决策者的决策活动要符合客观事物的实际，坚持符合实际的思想路线，运用科学的理论、方法、手段和体制，遵循科学的行政决策程序进行决策。
其次，实现行政决策科学化的最基本要求就是按照科学的行政决策程序进行决策：第一，确定决策目标。一个好的决策目标应是明确的、具体的、协调的和具有可行性的，要确定好决策目标，就得考察实际，发现问题和分析问题，因为目标的确定是与问题的发现和分析紧密相连的。第二，拟定决策方案。行政方案的拟定要经过两个过程，即轮廓设想和细化设计。在拟定决策方案时，要注意拟定多种方案，各方案之间要相互排斥。第三，审定和选择方案。选择方案的一般标准是方案要有利于目标的实现，要承担尽可能小的风险，要具有可行性，实施后的副作用尽可能小。第四，进行试点，完善方案。注意选好实验点，及时发现问题并对出现的问题予以解决。
(1)胡靖国：《畸形的“内陆头号开发区”》，《半月淡》2001年5期。
(1)刘维林：《现代领导决策的体制程序与方法》，北京：中共中央党校出版社，1998年：(2)王乐夫、陈瑞莲：《政府行政管理现代化研究》，北京：红旗出版社，2001年。
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