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乡镇政府治理行为的回顾

—以湘南为例

李万忠

党的十一届三中全会以后，我国农村掀起了波澜壮阔的改革，随着家庭联产承包责任制地推广，那种政社合一的人民公社体制已不适应农村生产力地发展了，1983年10月，中共中央、国务院发出了《关于实行政社分开建立乡政府》的通知，农村普遍建立了乡（镇）政府，这是农村政治改革的一个重要举措，至今乡（镇）政府已经走过了26年的历程。

笔者作为一名在乡镇工作近二十年的干部，对乡镇政府发展历程及治理行为有着深刻的体会，本文通过对一些乡村干部地调查，回顾笔者所在地方乡镇政府的治理情况。

部门设置与乡镇治理

说到乡镇治理就不能不说到乡镇干部与部门设置，因为乡镇治理毕竟是乡镇干部凭借着一定的权力对农村进行治理的行为，三者密不可分。

一、乡镇部门设置的历程

脱胎于人民公社的乡镇政府除了对农民的生产由原来的直接领导为指导之外，其他的职权大多继承下来了，其部门的设置有着一个发展变迁的过程，笔者认为这个过程可以分为两个阶段：

第一阶段：从1983年建立乡镇政府到1994年，这个时期随着农村社会经济形势地发展，乡镇政府在不断增设职能部门，这个阶段乡镇的部门与权力配置比较合理，可以说是一个完全意义上的基层政府。80年代初由于乡镇政府尚处于初建阶段，农村的工作形势也不复杂，部门设置与干部配备也比较简单，一个部门就一个干部负责，有些干部一个人要负责两个部门，部门的负责人称为“员”、“助理”或者“专干”，如水利站的负责人叫水利员，民政办的负责人叫民政助理，计生办的负责人叫计生专干；主要有部门有党政办、财政所、民政办、计生办、水管站、农技站、财会辅导等部门，随着农村的工作形势地发展变化，又逐渐增设了国土所、文化站、城建办、劳保站、计生服务站（计生办的下级机构）等部门。

第二阶段：1994年至今，一方面是部门逐渐升格，负责人由“员”升为站长、主任，如水利员变成水管站站长、计生专干成了计生办主任；另一方面是，乡镇一些重要的部门或者一些部门的部分重要职权被县级的相关科局上收，如国土所、司法所、广播电视站等站所被上收，由县局直管；计划生育的执法权上收到法院、农村户籍管理权上收到派出所、民政办结婚登记的权力也被上收县民政局，从而使得乡镇部门由设置完整变成了残缺不全的局面，其拥有的职权无法应付日益复杂的农村工作形势。

二、当前乡镇部门设置存在的问题及对治理的影响

1、权力上收，责任却依然留在乡镇，缺乏相应职权的乡镇政府无力处置这些问题，极大地影响了治理的效果。

例如乡镇民政办为村民办结婚证的权力被上收，本来村民在乡镇民政办结婚证前要到乡镇计生办进行婚前检查，看结婚者是否已经怀孕，此举能有效地防止村民未婚先孕、未婚先生孩子等违法现象的发生，结婚登记的权力上收到县民政局之后，乡镇政府的计生工作少了一项有效的治理手段。

2、乡镇的部门设置与权力配置没有随着农村社会形势的发展而调整，致使乡镇难以应对新的情况，无法进行有效治理。

例如环保问题，2000年以前农村很少存在这方面的问题，但现在这方面的问题却多起来，主要是一些不法分子在农村办一些污染大的企业，如办炼铅厂等。例如：有人在A乡的C村和D村交界处办了一家炼铅厂，村民出现了铅中毒现象，该乡政府非常重视这件事，立即向县环保局、县领导反映情况，谁知县领导在乡政府的报告上批复要乡政府自行组织力量处置这个问题。没办法，乡政府只有下通知要炼铅厂停产，同时与供电所协商，剪了炼铅厂的电线。由于炼铅厂又接好电线时断时续地生产，村民很不满意，不断地到上级有关部门上访，并以不进行村委会换届选举来要挟乡政府拆毁该炼铅厂，其实乡政府并没有环保的执法权，也管不了供电所，无法达到村民的要求，但村民却不这样认为，在他们心目中，乡政府是有权力解决这个问题的，肯定是有领导得了老板的好处而有意袒护，一下子流言四起，乡政府的领导有苦难言，处于两难境地。

3、该淘汰的部门没有淘汰，影响了乡镇政府对乡村的治理。

这里有两种情况：一是一些职能已经弱化，社会需求趋于消失的部门仍然存在，其人员都是在编的，这种部门的存在，浪费了乡镇本来就不多的治理资源（财力与人力）。如乡镇农机站，一年到来无非是协助县农机局下乡收几次农用车辆的费用，这样的部门完全可以撤销，其职责可以合并到其他的部门去；二是一些部门职责重叠，不好开展工作。例如在2001年的乡镇体制改革中，设立了农业办，原来的设计是以农业办代替农技站、农机站、畜牧站，从而达到精简机构与人员的目的，但这种简单地把部门职能、人员合并的改革方式，既不好对应县级的各职能部门，又不便于在农村开展工作，于是在实际的操作中又走回了老路，原有的部门如农技站、畜牧站、农机站依然存在，农业办也没有撤销，于是在农技站、农机站、畜牧站之上又多了一个管理层次，本来乡镇就有一个副乡镇长管农业，用得着再设一个农业办主任来管农业吗？这样一来造成了权力交叉、分工不明的弊病，遇事互相扯皮的现象也时有发生，影响了基层治理的效果。总之，由于种种原因造成的乡镇的部门设置不合理、残缺不全的局面严重地影响了乡镇的治理效果。

乡镇干部与乡镇治理

乡镇干部是乡镇治理行为的主体，他们的素质、数量与手中掌握的权力直接影响乡镇治理的成效。笔者的父亲在人民公社当了多年的炊事员，对乡镇干部与乡镇治理的关系，他给我打了这样一个比喻：“同样的菜、同样的配料，不同的人做出的菜，味道是大不相同的。有的菜味道太差，让人吃不下去；有的菜味道一般，勉强能吃下去；有的菜味道特别好，让人吃了还想吃！”这话很有哲理，笔者在近二十年的乡镇工作中，深深地感受到：不同素质的乡镇干部产生的治理效果是截然不同的。

一、乡镇干部的来源与素质：对于乡镇政府所需要的人才来说，素质与来源密不可分，因为当好一个乡镇干部的前提条件就是要熟悉农村、了解农民。从1983年底农村重新建立乡镇政府至今的26年时间里，不同时间段乡镇干部来源的情况是不同的，不同途径来源的乡镇干部由于文化程度、农村工作经验、人生经历等情况的不同，产生的治理成效也是大不相同的。

1、从农村中招聘的乡镇干部：从1984年到1992年实行从农村中招聘乡镇干部的政策，其做法是县里通过考试的方法，从农村中招聘一些有文化的青年到乡镇当干部，实行三年一聘。招聘干部来源于农村，他们在农村长大，从学校毕业回家后又在农村劳动了几年，对农村是相当熟悉的，同时与农民有着天然的联系（父母、兄弟姊妹都是农民），这些人当上乡镇干部，很快就能胜任工作。因为是招聘干部，担心工作不努力会被解聘，因此工作特别能吃苦、为人处事小心谨慎，工作颇有成绩。这批人除了少部分人被解聘外，其他的人最后都转了正式干部，他们当中的大多数人成了县、乡各部门的骨干力量，招聘干部在乡镇治理中是比较有成效的。

2、大中专毕业分配的乡镇干部：80年代末到90年代中期，在县级部门对大中专毕业生的需求逐渐饱和之后，大中专毕业生开始分配到乡镇工作，这些人无论是文化素质还是综合素质都较好（那时能考上大中专学校的人较少，是精英教育），而且他们当中的大多数人来自农村，熟悉农民，经过多年的锻炼，他们是当今中乡镇的中坚力量。他们当乡镇干部，给乡镇治理带来了新的观念。

3、从村支书、村主任中直接录用的乡镇干部：停止从农村中招聘乡镇干部之后，有关部门就出台从村支书、村主任中直接录用乡镇干部的政策，这是不用考试的，年龄、文化程度等条件也是比较宽松的。这种来源的乡镇干部有利之处是由于他们长期在村干部的位置上工作，有较丰富的实践经验，处理问题的能力较强，但他们由于长期局限于一村一乡，视野相对狭窄，文化素质也不高，虽然当了乡镇干部，但他们的工作方法与思路依然停留在村干部的时代，不可避免地把一些落后的观念与做法带来了（虽然有时这些做法很有效），对乡镇治理行为带来了负面影响。

4、考公务员的乡镇干部：2000年之后，大学毕业生国家不包分配了，大学生当乡镇干部的途径就只有通过考公务员了。这些人大多数出生在80年代之后，他们当中有不少城里来的人，就是从农村中读大学考上乡镇公务员的，其生活经历也是从学校到学校的，绝大多数人没有经历艰苦的农村劳动地磨练，不那么熟悉农村，他们还有个成长的过程，对乡镇治理还没有多少新的创建。

5、凭关系进乡镇当干部：说句不客气的话，也就是“走后门”当上乡镇干部的。90年代中期以后，乡镇政府进人的规矩被破坏，只要乡镇党委书记同意，无论是农民、还是是下岗工人，都可以进入乡镇当干部，通常的方法是：先做临时工（关系硬的人直接招工或者招干）——招工或者招干（一般属于没有编制的超编人员）——提拔为副科级领导，从而获得公务员编制，这类干部目前约占乡镇干部中的30﹪，这种来源的干部大多素质不高，但由于自恃有后台，优越感很强。这类素质的干部你能指望他产生较好的治理效果吗？

二、乡镇干部的数量：80年代初至90年代初，乡镇干部人数（无论是领导职数还是一般干部）是比较合理的，从90年代中期开始膨胀，一是因为部门升格带来的人员增长，部门负责人由“员”改称为站长、主任，如水利员变成水管站站长、计生专干成了计生办主任，这可不仅仅是称呼的变化，有了站长就会有站员、有了主任就会有办事员，如此一来人员剧增；二是进人秩序混乱带来的人员增长，凭关系进乡镇当干部愈来愈多；三是领导干部职数设置过多。例如A镇由1984年的15名干部到现在的113人，Y乡由1990年的14名干部到现在的41名干部。俗话说：“龙多不治水”，这话确实有道理，乡镇干部人数多了，治理效果反而差了。因为原来一个部门一个人负责，无人可推，必须自己把事情做好，也有相应的权力把事情做好，现在人多了，内部矛盾也多了，内耗严重，治理效果自然不好了。

乡镇治理的内容与方式、方法

一、治理内容：全面负责

从文化教育、基层组织建设到招商引资、经办乡镇企业，从农业生产、计划生育到村民日常生活中遇到困难、出现的纠纷，甚至是夫妻俩打架闹矛盾，乡镇干部都得管，可以这样说，乡镇区域内所有的事都是乡镇治理的内容，正如有的干部说的那样：“上至天文地理，下至鸡毛蒜皮，乡镇政府事事有份。”

在农业税取消以前，乡镇治理的主要内容是收粮、收款、计划生育，因为这不仅是县政府下达给乡镇政府的硬任务，不完成任务会被“一票否决”，而且向村民收粮、收款任务完成的如何直接关系到乡镇政府的切身利益；在农业税取消之后，乡镇治理的内容主要是计划生育、维护社会稳定、社会主义新农村建设等。

二、治理方式：干部驻村、部门分治、分组专治

1、干部驻村：有的乡镇也叫包村。其具体做法是乡镇党委、政府把乡镇干部安排到各村驻点。驻村的干部人数各个时期不同，八十年代至九十年代初期，由于乡镇干部人数少，一般是一名干部驻一个村，甚至一个干部驻二个村，九十年中期以后，乡镇干部人数急剧增加，驻村的干部自然多起来，小村一般都有二名干部（一名乡镇领导，一名普通干部），大村多达3—4人。驻村内容：村里所有的事无所不包，如村里的农林水事、矛盾纠纷调处、农村党支部建设、社会主义新农村建设等种种工作。

驻村模式的变化：80年代至90年代，驻村干部对村里的事无所不管，在村里，驻村干部的权威高于村支书、村主任。进入2000年后，随着基层民主地不断扩大，村干部权力意识大为增强，村子内的事由村支书、村主任自主管理的多了，他们不愿也不让驻村干部管理得过于具体，同时取消农业税后，乡镇干部与村民接触的机会也少了，这样一来，驻村干部的权威大减，有时候甚至只起上传下达的作用。

总的来说，驻村这种乡镇治理中最常用的方法，是有其积极作用的，也是乡镇政府与村民联系的一个有效办法，只不过应随着时代变迁而改变其一些具体做法而已。

2、部门分治：乡镇政府设有党政办、财政所、综治办、民政办、企业办、统计站、经管站、国土所、广播电视站、司法所、文化站、计划生育办、城建办、劳保站、水管站、农机站、动物防疫站、林业站、学区等各种部门，通过各种职能部门对相应的工作进行治理，为村民提供服务。部门治理离不开驻村干部地支持，一些部门的工作会分解到各村，由驻村干部负责完成。例如民政办的灾情统计，就是由各驻村干部统计好本村的情况再报到民政办汇总。

3、分组专治：一些重要的工作，仅仅靠驻村干部、部门干部的力量是难以完成的，乡镇党委、政府就安排一些干部组成一个工作组来进行治理，从人力、物力给予保障。乡镇主要有计生组、政法组、农业组、企业组等。

三、治理方法：从粗放管理到以人为本、从人治到依法行政 80年代至90年代中期，乡镇干部注重的是完成上级交办的任务，却不尊重农民的合法权力，实行的是“命令—服从” 的模式，干群关系比较紧张； 2000年以后，这种人治方法在逐渐地向依法行政转变，乡镇工作也开始以人为本，注重保护农民的合法利益了，干群关系大为改观。但是现在乡镇治理中也存在一个令乡镇干部困惑的问题：乡镇政府做到了依法行政，村民不遵守政策法律的现象却多起来，那种人治的老办法不敢用，以人为本、依法行政的新办法又不管用，如何使村民遵守政策、法律成了个大难题。这里以计划生育为例：80年代至90年代中期在计划生育工作上，就采取了“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”的治理方法，在这种狂风暴雨式的做法中，延续了几千年的、在农民头脑中根深蒂固的传宗接代思想逐渐被打破。平心而论，如果没有这种强制手段，这个时期不知要多生多少孩子，农村人口可能根本无法控制，对于国家来说，无异是一个灾难性的后果。这种人治的方法无疑是非常有效的，但是这种工作方法，也确实影响了干群关系，乡镇干部的形象受到了极大的影响。90年代中期，出台了“七不准”的政策，乡镇的计生执法权被上收到县法院的计生法庭，而计生法庭那几个人不可能对一个县的计生对象执法，于是农村中超生、不按计划生育的现象又多起来，但乡镇政府对此却是一筹未展，连县里的文件都公开承认，计划生育陷入了 “有法律却无办法执行”的怪圈。

四、乡镇治理存在的问题

1、“外行领导内行”的现象比较普遍

这里有两种情况：一种情况是当前乡镇领导提拔过快、调动频繁，一些乡镇主要领导缺乏所必需的农村工作经验，导致乡镇治理效果不好；另一种情况是乡镇政府缺乏必要的专业人才，例如分管农业的副乡镇长不懂农业，农业办主任也没有学过农业，农技站的编制缺额时招考的对象并不要求是否农业院校毕业，考农技站的人只是为了解决编制问题，并不懂农业，不热爱农业；还有管政法工作的领导没有学过法律„„这样的干部配备方式，能指望有好的治理效果吗？

2、乡镇主要领导急功近利的思想影响了乡镇治理效果

现在的乡镇党委书记很少能当满一届的，少的一、二年，多的三、四年便会调走，谁都想在自己短暂的任期内做出成绩来，以求得到上级领导地赏识，达到自己的政治目的，如提拔重用、进城谋个好位子等。为了尽快出成绩，多是搞些政绩工程，至于对当地的经济、社会发展是否有利就不会管了；对治理中潜在的危机，尽管已经看到，但只要自己在任时不会爆发，就不会去管，结果几年之后引发大的治理问题。

3、乡镇治理的方式没能跟上时代的变化

现在的农村变化很大，尤其是村庄的变化更大，一些原来居住在交通不便的山区村的村民有因为经济富裕、自然灾害等种种原因纷纷搬迁到乡镇政府所在地的集市居住，集市由原来的一个村变成几个村居住的地方，小城镇有了很大的发展，村民的就业方式（不再依靠种田为生，而以打工、做生意为主）、公共产品需求都发生了变化（聚居的人多了，社会治安也复杂了，原来在本村容易解决的饮用水、垃圾处理等事情都成了难题。），但乡镇依然沿用原来驻村的方法治理，效果自然不好。

几点建议

一、按乡镇的具体情况合理地设置部门，同时配备相应的职权，使乡镇政府有能够处理好本区域内各种事情的权力。

二、规范干部来源渠道，杜绝“开后门”进乡镇当干部的现象，从而保证干部素质；严格控制干部人数，合理配备不同专业、来源的干部；提拔到乡镇任职的领导干部要具备一定的农村工作经历。这样才能保证有较好的治理效果。

三、乡镇治理的方式要跟上时代的变化，随着农村形势的变化（也即治理内容的变化）而改变治理的方式、方法，做到与时俱进。

作者单位：湖南省郴州市北湖区鲁塘镇人民政府